面對(duì)全球城市化的城市管理

賴世剛

在面對(duì)日益復(fù)雜的城市問題時(shí)，我們除了考慮物質(zhì)性的方向之外，還需要更多地考慮非物質(zhì)的方向，才能進(jìn)行有效的掌控。城市管理學(xué)科的建立，可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)城市規(guī)劃學(xué)科的不足，綜合地涵蓋以上兩種方向。本文嘗試從學(xué)科設(shè)計(jì)的角度，基于大型復(fù)雜系統(tǒng)管理的邏輯，鋪陳城市管理學(xué)科的架構(gòu)與內(nèi)涵。

本研究認(rèn)為，城市管理學(xué)科應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面建立和完善：（1）城市管理應(yīng)將其基本理論定位于復(fù)雜科學(xué)和決策科學(xué)，著重探討如何在復(fù)雜的城市系統(tǒng)中作出合理的決策;（2）城市管理學(xué)科應(yīng)將其研究范疇限定為對(duì)四個(gè)基本問題的探討，即城市如何運(yùn)作、城市應(yīng)如何運(yùn)作、城市發(fā)展計(jì)劃與決策如何制定，以及城市發(fā)展計(jì)劃與決策應(yīng)如何制定;（3）城市管理的基本研究工具和手段應(yīng)包括決策分析、政策分析、規(guī)劃分析、城市建模和分析以及規(guī)劃支持系統(tǒng)。

一、城市管理學(xué)科設(shè)置的背景和需求

最近，享譽(yù)全球的《科學(xué)》雜志（Science，2008a and 2008b）和《自然》雜志（Nature，2008）都針對(duì)城市及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)所面臨的挑戰(zhàn)發(fā)表了特刊。特刊中指出，中國(guó)面對(duì)的環(huán)境問題已成為了中國(guó)和世界所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須立即采取有效的行動(dòng)來加以應(yīng)對(duì)。各種觀察和證據(jù)都充分顯示，通過城市管理來解決世界城市問題是必要且迫切的，城市管理將成為二十一世紀(jì)人類的一個(gè)主要議題。

此外，2007年5月，世界城市人口有史以來首次超過農(nóng)村人口（ScienceDaily，2007）。與此同時(shí)，我國(guó)的城市化率也接近50%（中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2008）。這意味著我國(guó)與整個(gè)世界已經(jīng)同時(shí)邁進(jìn)城市時(shí)代。持續(xù)、快速且規(guī)模巨大的城市化進(jìn)程是當(dāng)前，也將是未來數(shù)十年內(nèi)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)重要特征。自我國(guó)改革開放之后，城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的調(diào)整、農(nóng)村人口向城市的遷移，以及人口的自然增長(zhǎng)都導(dǎo)致了城市人口的增長(zhǎng)。從1978年到2000年的22年中，城市人口增長(zhǎng)了2.87億（中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2008），超過兩個(gè)日本的人口，平均每年增長(zhǎng)1300萬;在二十一世紀(jì)的前50年中，城市人口預(yù)測(cè)會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)約6億（中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告編輯委員會(huì)，2002），接近兩個(gè)美國(guó)或5個(gè)日本國(guó)的人口，平均每年增長(zhǎng)近1200萬。

此種大規(guī)模、快速的城市化進(jìn)程對(duì)城市用地、住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，以及環(huán)境保護(hù)等方面都提出了前所未有的挑戰(zhàn)。此外，它又與我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、農(nóng)村改革、中西部開發(fā)等國(guó)內(nèi)因素和全球化、氣候變遷、能源開發(fā)與替代等國(guó)際因素交織在一起，使得我國(guó)城市目前所出現(xiàn)的問題比以往任何一個(gè)時(shí)期都要復(fù)雜。除了傳統(tǒng)的諸如交通擁擠、空氣質(zhì)量惡化、住房昂貴、貧民窟、犯罪率的攀升以及失業(yè)等城市問題之外，城市還需要努力增強(qiáng)或提升其競(jìng)爭(zhēng)力、民主性和宜居性，形成自身的文化和景觀特色，并有能力解決可能出現(xiàn)的重大突發(fā)事件。

作為傳統(tǒng)的研究城市和解決城市問題的學(xué)科，城市規(guī)劃學(xué)科在面對(duì)日益復(fù)雜的城市問題時(shí)，已經(jīng)顯得捉襟見肘。因此，很多知名院校都在試圖通過學(xué)科的建設(shè)、整合和調(diào)整來應(yīng)對(duì)這一情況。到目前為止，比較常見的對(duì)策主要有兩種形式。一種是拓展原有的城市規(guī)劃學(xué)科的研究領(lǐng)域，從傳統(tǒng)的物質(zhì)形體規(guī)劃延伸到經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、社會(huì)規(guī)劃、公共政策和公共行政等領(lǐng)域的方方面面。我國(guó)的一些城市規(guī)劃專業(yè)的傳統(tǒng)強(qiáng)校，如同濟(jì)大學(xué)、清華大學(xué)等都開始調(diào)整其城市規(guī)劃課程和人員結(jié)構(gòu)，將經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)、信息科學(xué)、公共行政、政府管理等內(nèi)容整合到城市規(guī)劃學(xué)科當(dāng)中。

另一種與城市規(guī)劃專業(yè)的擴(kuò)展相并行的嘗試則是試圖在公共管理學(xué)科中，以公共管理和公共行政為核心，結(jié)合城市研究和城市規(guī)劃的空間內(nèi)容，建立城市管理的專業(yè)或方向。這種方式也可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃學(xué)科涵蓋范圍較小的問題，使城市管理專業(yè)或方向在建立之初就與經(jīng)濟(jì)、管理和社會(huì)等學(xué)科形成了較好的關(guān)聯(lián)，具有較強(qiáng)的綜合性。目前，北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院、華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院和北京大學(xué)政府管理學(xué)院都已經(jīng)建立了相應(yīng)的城市管理專業(yè)或方向。城市管理的重要性已經(jīng)在當(dāng)前得到越來越多的社會(huì)認(rèn)同。然而，城市管理是否應(yīng)當(dāng)作為一門專門的學(xué)科來設(shè)置？城市管理與城市規(guī)劃及公共行政學(xué)科究竟應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分和互補(bǔ)？到目前為止，在各個(gè)學(xué)校和相關(guān)學(xué)科之間還沒有形成共識(shí)。本文通過對(duì)城市管理學(xué)科發(fā)展的回顧，歸納了城市管理學(xué)科設(shè)置的若干模式，并以此為基礎(chǔ)，提出了設(shè)置城市管理學(xué)科的理論架構(gòu)。本研究可以為臺(tái)灣及大陸各大院校的城市管理學(xué)科的建設(shè)提供信息和理論支持，對(duì)于完善學(xué)科體系架構(gòu)具有積極意義。

二、城市管理的學(xué)科架構(gòu)

與強(qiáng)調(diào)為城市物質(zhì)發(fā)展制定計(jì)劃的城市規(guī)劃不同，城市管理以法律規(guī)范、規(guī)劃以及治理等方式將城市視為一個(gè)統(tǒng)合的整體。法規(guī)強(qiáng)調(diào)權(quán)利，計(jì)劃重點(diǎn)在于決策，而治理則著眼于集體行動(dòng)。這三者共同建立一個(gè)舞臺(tái)以控管城市，但并沒有人為的力量能控制城市。因此，在城市管理中，與其試圖全面控制城市，不如明確在何處、何時(shí)、以何種方式、由誰以及為誰采取適當(dāng)行動(dòng)。

城市管理學(xué)科的設(shè)置、研究及教育的目標(biāo)，在于說明學(xué)生去了解城市如何運(yùn)作以及如何采取適當(dāng)行動(dòng)以管理城市（廣義的定義）。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，我們提出一個(gè)該學(xué)科的探索架構(gòu)：包括知識(shí)主體、行動(dòng)方式以及研究問題的學(xué)科范疇。

（一）有關(guān)的城市現(xiàn)象

城市管理關(guān)注的是理解城市現(xiàn)象如何發(fā)生以及我們?nèi)绾翁幚?。這些現(xiàn)象可以大致劃分為物質(zhì)及非物質(zhì)兩種構(gòu)成元素。物質(zhì)元素可以由視覺觀察到，其關(guān)注點(diǎn)主要在城市形態(tài)領(lǐng)域。傳統(tǒng)上它包括土地開發(fā)及城市發(fā)展、不動(dòng)產(chǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)系統(tǒng)。至于非物質(zhì)元素，它與人們活動(dòng)的結(jié)構(gòu)限制或制度有關(guān)，通常包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)以及法規(guī)結(jié)構(gòu)。這些物質(zhì)及非物質(zhì)元素通過人的個(gè)體（agents）活動(dòng)而互動(dòng)，他們交換訊息并采取行動(dòng)，因此城市可視為是一整體。城市管理同時(shí)關(guān)注物質(zhì)及非物質(zhì)現(xiàn)象，并尋求適當(dāng)?shù)姆绞揭蕴幚磉@些在城市運(yùn)作過程中涌現(xiàn)的議題。

為了有效理解城市如何運(yùn)作，城市管理學(xué)科采取的方法是復(fù)雜科學(xué)。城市包含在時(shí)空背景中無數(shù)相關(guān)的決策，因此無疑是復(fù)雜系統(tǒng)，而復(fù)雜科學(xué)便是探討這類系統(tǒng)新興的學(xué)科。復(fù)雜系統(tǒng)乃由無數(shù)互動(dòng)元素所構(gòu)成，而集體形態(tài)便由個(gè)別元素互動(dòng)形成。我們尚不知道個(gè)體如何產(chǎn)生整體，但是，通過探討產(chǎn)生的過程，相信可以為理解城市的運(yùn)作提供具有潛力的研究議程。通過復(fù)雜科學(xué)以理解城市的運(yùn)作，將對(duì)我們應(yīng)如何采取適當(dāng)而有效的行動(dòng)以產(chǎn)生所期望的結(jié)果，開拓嶄新的空間。

（二）采取行動(dòng)的方式

城市管理應(yīng)當(dāng)考慮三種具有不同重點(diǎn)的行動(dòng)的方式：法規(guī)、計(jì)劃以及治理。法規(guī)強(qiáng)調(diào)權(quán)利;計(jì)劃探討與相關(guān)性、不可逆性、不可分割性以及不完全預(yù)見性有關(guān)的決策;而治理的重點(diǎn)在于集體行動(dòng)。具體而言，法規(guī)界定允許個(gè)人采取行動(dòng)的權(quán)利，如權(quán)利的演變、起源以及劃分等議題。以議程、政策、愿景、設(shè)計(jì)以及策略為范例的計(jì)劃形式被用來制定面對(duì)相關(guān)的、不可逆的、不可分割的以及不完全預(yù)見的決策。城市發(fā)展過程可以四個(gè)I（Interdependence、Irreversibility、Indivisibility和Imperfect Foresight，即相關(guān)、不可逆、不可分割和不可完全預(yù)見）加以說明，因此，計(jì)劃在這些情況下協(xié)調(diào)決策是有效的（Hopkins，200]）。治理關(guān)注的是正式及非正式的集體行動(dòng)。正式的集體行動(dòng)包括地方政府所采取的行動(dòng)，而非正式的集體行動(dòng)則包括公眾通過參與所采取的行動(dòng)。城市管理同時(shí)強(qiáng)調(diào)城市的物質(zhì)及非物質(zhì)的構(gòu)成元素，包含所有三個(gè)采取行動(dòng)的方式，即法規(guī)、計(jì)劃以及治理，以改善城市的人居環(huán)境。

（三）復(fù)雜系統(tǒng)中理性的選擇

許多社會(huì)及自然現(xiàn)象現(xiàn)在被認(rèn)為是復(fù)雜系統(tǒng)，例如城市、經(jīng)濟(jì)體、生態(tài)體系、政治體以及社會(huì)?？缭缴鐣?huì)科學(xué)中許多領(lǐng)域的核心在于探討如何在這些系統(tǒng)中制定理性的選擇，這也是城市管理中所研究的一個(gè)核心內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)學(xué)中完全理性的選擇理論所描述的決策并不足以面對(duì)這樣的系統(tǒng)，尤其當(dāng)決策是相關(guān)的、不可分割的、不可逆的以及不可完全預(yù)見時(shí)（Hopkins，200]）。

目前為止，在決策領(lǐng)域中，最為廣泛接受的理性典范是主觀預(yù)期效用理論（subjective expected utility theory或SEU模式），但是該理論近年來受到心理學(xué)家（Hogarth and Reder，1987）及實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Ariely，2008）嚴(yán)厲的挑戰(zhàn)。他們認(rèn)為SEU模式無法描述人們實(shí)際如何從事選擇，至少在實(shí)驗(yàn)的環(huán)境中。此外，傳統(tǒng)上將決策理論區(qū)分為敘述性（descriptive）、規(guī)范性（normative）及規(guī)限性（prescriptive）的選擇理論，反而增加解釋人們?nèi)绾沃贫Q策的困擾，并不能澄清其間的差異。這個(gè)看起來對(duì)理性選擇誤解的產(chǎn)生，主要受到原有的簡(jiǎn)單而機(jī)械式的世界觀的影響，其間因果關(guān)系一目了然而且系統(tǒng)朝向均衡狀態(tài)演變。尤其是，以SEU模式為主的全能理論將與該理論相左的行為視為異常，但實(shí)際上，這些“異常”的行為在特定的框架下是理性的，使得傳統(tǒng)敘述性、規(guī)范性以及規(guī)限性的區(qū)別是多余的。在此，我們提出一理性的嶄新觀點(diǎn)，稱之為框架理性（framed rationalicy）?？蚣芾硇哉J(rèn)為在一定的決策事件下，包括資源的供給與需求，決策者在一定的認(rèn)知框架下，采取行動(dòng)并造成結(jié)果。

有關(guān)不確定情況下決策制定的討論已有許多。其中，主觀預(yù)期效用理論與展望理論（prospecttheory）是由決策分析發(fā)展出來的。SEU模式認(rèn)為，如果選擇的結(jié)果是不確定的，那么傳統(tǒng)以計(jì)算期望貨幣值而從事選擇的方式，無法衡量決策者對(duì)替選方案的偏好。所需要的是效用的概念，而預(yù)期效用的計(jì)算便取代期望貨幣值的計(jì)算，以衡量決策者的偏好。根據(jù)主觀預(yù)期效果理論，在面對(duì)不確定的方案時(shí)，理性的決策者將選擇方案以獲得最高的預(yù)期效用。1979年，卡能曼（Kahneman）及托扶斯基（Tversky）設(shè)計(jì)了一組決策問題，并且用它們做心理實(shí)驗(yàn)。他們發(fā)現(xiàn)當(dāng)這些問題以不同的方式建構(gòu)會(huì)導(dǎo)致偏好逆轉(zhuǎn)，這違反了主觀預(yù)期效用理論，即認(rèn)為受測(cè)者會(huì)從事一致的選擇。這個(gè)現(xiàn)象稱之為框架效果（framing effects）?？蚣鼙欢x為決策者行為下的決策情況。問題的框架影響了決策者所認(rèn)知的選擇情況。決策者無法深入發(fā)現(xiàn)這些以不同方式提問的決策問題背后的邏輯，進(jìn)而產(chǎn)生了偏好逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象?？苈巴蟹鏊够岢稣雇碚摚员阌行У亟忉屵@個(gè)現(xiàn)象。然而，展望理論并沒有解釋是否決策者的選擇符合效用最大化的原則。展望理論是否能取代主觀預(yù)期效用理論以解釋真實(shí)的選擇行為，尚未成為定論。在此，我們認(rèn)為，無論問題的框架如何界定，決策者如同主觀預(yù)期效用理論定義一般，是理性的，而稱呼這種選擇行為的解釋為框架理性。我們已復(fù)制了卡能曼及托扶斯基在1979年的設(shè)計(jì)及進(jìn)行的實(shí)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)問題以不同的框架展現(xiàn)時(shí)，受測(cè)者顯露出偏好逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。然而，我們的實(shí)驗(yàn)更進(jìn)一步衡量受測(cè)者從事選擇后的效用，并證實(shí)框架理性的假說。通過使用卡能曼及托扶斯基實(shí)驗(yàn)中的相同問題，我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計(jì)上數(shù)目顯示的受測(cè)者在選擇時(shí)，無論問題如何建構(gòu)，都會(huì)實(shí)現(xiàn)其主觀預(yù)期效用最大化。換句話說，偏好逆轉(zhuǎn)并未違反SEU模式，反而在特定的框架內(nèi)驗(yàn)證了該模式的效度。

這個(gè)發(fā)現(xiàn)提供了一個(gè)出發(fā)點(diǎn)，讓我們重新思考或定義理性，以調(diào)解現(xiàn)有決策理論的沖突觀點(diǎn)。例如，所觀察到的偏好逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象可能是框架效果所造成的，但是從框架理性的觀點(diǎn)來看，它們并未違反SEU模式，如該模式的變型所述，包括有限理性（bounded rationality）（Simon，1955）及展望理論（prospect theory）（Kahneman and Tversky，1979;Kahneman，2011）。傳統(tǒng)上敘述性、規(guī)范性及規(guī)限性的分野，就框架理性的觀點(diǎn)而言，似乎是多余的，因?yàn)槿绻覀兡軓倪@些理論的框架加以觀察，沖突的觀點(diǎn)便可調(diào)解。也就是說，規(guī)范觀點(diǎn)認(rèn)為SEU模式是理性的標(biāo)準(zhǔn)，并且聲稱其能描述人們應(yīng)該如何從事選擇。任何違反該模式的行為皆被視為非理性的異常行為，而落入解釋人們實(shí)際如何從事選擇的敘述性觀點(diǎn)。如同我們的實(shí)驗(yàn)所顯示的，如果我們將這些所謂的異常行為也視為是在特定框架下的理性行為（即框架理性），那么這個(gè)區(qū)分站不住腳。如果這個(gè)邏輯成立，規(guī)限性決策觀點(diǎn)用來幫助決策者從事選擇以符合理性的標(biāo)準(zhǔn)便沒有必要了，因?yàn)椋谑聦?shí)上，規(guī)范性與敘述性觀點(diǎn)的差異并不存在。最后，與有限理性及展望理論不同，此處所提出的框架理性否定了新古典經(jīng)濟(jì)理論所假設(shè)的以及從實(shí)證主義者科學(xué)哲學(xué)所發(fā)展出來的綜合性完全理性的概念，進(jìn)而鞏固了SEU模式（或類似的概念）在特定框架下的效度。人類所居住的世界是一個(gè)復(fù)雜且遠(yuǎn)離均衡的概念正逐漸地得到廣泛接受，使得解釋理性選擇行為需要范式的轉(zhuǎn)變，而框架理性或許是一個(gè)好的開始。

（四）研究取向

城市管理的理論可同時(shí)作為兩種現(xiàn)象的解釋及辯解：城市與管理。城市的解釋即對(duì)城市實(shí)際運(yùn)行狀況的客觀描述，而管理的解釋則是對(duì)城市相關(guān)決策的實(shí)際制定方式的說明。辯解包含著價(jià)值判斷，因而具有主觀特性。城市的辯解主觀地闡釋城市應(yīng)如何運(yùn)作，而管理的辯解則聚焦在決策應(yīng)如何形成及制定。城市管理的解釋與辯解可以形構(gòu)成如表1所示的四組理論，簡(jiǎn)稱為四個(gè)H，作為城市管理學(xué)科的研究取向的基本架構(gòu)。

三、結(jié)語

面對(duì)日趨復(fù)雜的城市問題，在城市管理領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)的方式主要有兩種：一種是對(duì)原有的城市規(guī)劃學(xué)科進(jìn)行拓展，使其能夠包含更多的非物質(zhì)性內(nèi)容，以便更好地應(yīng)對(duì)城市的復(fù)雜性;另一種方式是建立獨(dú)立的城市管理學(xué)科，與原有的城市規(guī)劃學(xué)科的拓展方式不同，它更多地強(qiáng)調(diào)公共行政方面的內(nèi)容。

從國(guó)際一些知名院校的城市管理學(xué)科發(fā)展?fàn)顩r來看，該學(xué)科尚處于起步階段，是一門交叉性較強(qiáng)的學(xué)科，且與公共行政和城市規(guī)劃兩個(gè)領(lǐng)域關(guān)聯(lián)最為密切。目前已建立的城市管理學(xué)科大多隸屬于公共行政/公共管理學(xué)科下。此外，我國(guó)很多知名院校，尤其是公共管理學(xué)科排名居于前列的學(xué)校，都已經(jīng)在近些年里開始著手建立城市管理學(xué)科，并將該學(xué)科作為學(xué)院甚至學(xué)校學(xué)科發(fā)展的重點(diǎn)方向和增長(zhǎng)點(diǎn)。一些主要的院校也都已經(jīng)開始組織編寫城市管理學(xué)的教材。在臺(tái)灣，有關(guān)解決城市發(fā)展問題的教學(xué)與研究多由城市規(guī)劃相關(guān)學(xué)系進(jìn)行，但建立跨領(lǐng)域的城市管理學(xué)科也將會(huì)成為未來的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)。

筆者認(rèn)為，未來城市管理學(xué)科的建立和完善可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

一是城市管理應(yīng)將其基本理論定位于復(fù)雜科學(xué)和決策科學(xué)，著重探討如何在復(fù)雜的城市系統(tǒng)中作出合理的決策。

二是城市管理學(xué)科應(yīng)將其研究范疇限定為對(duì)4個(gè)基本問題（4個(gè)H）的探討，即（1）城市如何運(yùn)作？（How do cities work？）（2）城市應(yīng)如何運(yùn)作？（How should cities work？）（3）城市發(fā)展計(jì)劃與決策如何制定？（How are plans and decisions for urban development made？）（4）城市發(fā)展計(jì)劃與決策應(yīng)如何制定？（How should plans and decisions for urban development be made？）。

三是城市管理的基本研究工具和手段應(yīng)包括決策分析、政策分析、規(guī)劃分析、城市建模和分析以及規(guī)劃支持系統(tǒng)。

未來城市管理學(xué)科的發(fā)展，一方面需要廣泛吸收其他學(xué)科的現(xiàn)有成果，形成交叉學(xué)科的顯著特點(diǎn);另一方面，則應(yīng)注重確定并完善其核心領(lǐng)域的研究，使其成為一門穩(wěn)固的學(xué)科。當(dāng)然，對(duì)于目前城市管理學(xué)科的發(fā)展，還需要謹(jǐn)慎地進(jìn)行評(píng)估和檢驗(yàn)，使其得到充分的培育和孵化。但可以預(yù)見，在世界進(jìn)入城市時(shí)代之后，城市管理必將成為未來全社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)，也將會(huì)成為極具發(fā)展前景的一門綜合性學(xué)科。

（責(zé)任編輯：張進(jìn)雅）