戶籍制度改革需要理順的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部關(guān)系

萬川

【摘要】國務(wù)院2014年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出了戶籍制度改革的新框架。按照該意見的精神，公安機關(guān)要依照戶籍制度本身的功能定位，調(diào)整戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立一套新型的戶籍制度。國家立法部門要理順戶籍制度的外部關(guān)系，準(zhǔn)確區(qū)分戶籍制度的自身功能與附加功能，從體制、機制上合理劃分作為戶籍管理主管部門的公安機關(guān)和其他相關(guān)部門的戶口登記管理職權(quán)，大力推進(jìn)戶口登記管理信息的社會化應(yīng)用。

【關(guān)鍵詞】戶籍制度 戶籍制度改革 內(nèi)部結(jié)構(gòu) 外部關(guān)系

新中國成立以來，我國逐步建立了一套以戶為單位、以人為對象，包括戶口登記、居民身份證、戶口遷移、戶口統(tǒng)計、常住人口和暫住人口管理等內(nèi)容的戶籍制度，在證明公民身份、維護(hù)社會秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，原有以嚴(yán)格控制戶口遷移為主要特征的戶籍制度引發(fā)了眾多的社會批評，學(xué)術(shù)界紛紛發(fā)表戶籍制度改革建議，全國或地方也不斷先后出臺戶籍制度改革舉措。然而，時至今日，戶口遷移落戶難的問題還沒有得到根本性解決。2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出了戶籍制度改革的新框架。認(rèn)真落實該意見的精神，需要我們從理論上理順戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關(guān)系。

一、調(diào)整戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

調(diào)整戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，是指作為戶籍管理的主管部門，公安機關(guān)要按照戶籍制度本身的功能定位，通過比較中外戶籍管理與民事登記制度，合理解決戶籍制度自身存在的問題，特別是要研究解決戶籍制度在戶口登記、居民身份證件管理、戶口遷移與流動、人口信息管理等方面存在的突出問題，從立一套與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的新型戶籍制度。

其一，我國現(xiàn)行戶口登記制度的法律依據(jù)是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》。這個條例已嚴(yán)重滯后，但至今沒有修改，給戶籍管理工作帶來許多困難。比如，常住人口的住址登記，涉及到的地名經(jīng)常變動，給公安機關(guān)變更《戶口登記簿》和居民身份證上的住址信息增加了很多工作量，而地名管理是民政部門的職責(zé)。又比如，常住人口的姓名登記，由于缺乏相關(guān)姓名登記立法，姓名重復(fù)問題十分嚴(yán)重，既不利于公民姓名權(quán)的保護(hù)，也妨礙了各項社會管理。再比如，戶口登記設(shè)置的宗教信仰、文化程度、服務(wù)處所、職業(yè)、婚姻狀況等登記項目，變動性都很大，相關(guān)主管部門能及時掌握這些變動信息，但不負(fù)責(zé)登記，而公安機關(guān)登記起來很困難。如何合理劃分公安機關(guān)和相關(guān)主管部門的登記管理職權(quán)，需要通過修訂《戶口登記條例》加以解決。還比如，由于各種原因，公民對戶口登記的支持配合率在下降，出生不登記、死亡不注銷的現(xiàn)象大量存在，違反戶口登記管理規(guī)定的行為增加，而相應(yīng)的法律制約手段缺乏。國外的民事登記，有關(guān)出生、死亡、遷出、遷入、結(jié)婚、離婚、認(rèn)領(lǐng)、收養(yǎng)、失蹤等事項，都被稱作生命事件。對這些事件加以注冊登記的項目，包括當(dāng)事人的姓名、性別、出生年月日、身份編號、住所地址、家庭成員姓名及與戶主關(guān)系、文化程度、職業(yè)、民族、國籍、宗教信仰等內(nèi)容。通過對上述事項依法注冊登記形成的民事登記證書，既具有保障公民合法權(quán)利的效力，又可作為各種民事訴訟案件的法律依據(jù)。因此，各國十分重視登記證書的簽發(fā)、管理與使用。相比之下，我國對戶口登記證書的功能、作用還缺乏深入了解，對簽發(fā)相關(guān)證書的程序比較忽略。上述問題，都有必要納入戶籍立法的范圍加以研究解決。在信息時代，公安機關(guān)可以通過信息化手段規(guī)范戶口登記管理流程，改變原有戶口登記管理均在公安派出所分散進(jìn)行的狀況，在人口較為稠密、地理位置較為集中的地方設(shè)置戶口登記管理中心，統(tǒng)一行使戶口登記管理職權(quán)，從而節(jié)約警力，讓節(jié)約出來的警力更好地服務(wù)于社會、服務(wù)于居民。

其二，我國戶籍管理的法律依據(jù)，除《中華人民共和國戶口登記條例》外，還有《中華人民共和國居民身份證法》。兩者都由全國人大立法，這就牽涉到兩者之間的關(guān)系。從實踐上看，居民身份證制度是從屬于戶口登記制度的。居民身份證的登記內(nèi)容，都以戶口登記制度為依托。沒有長期嚴(yán)密的戶口登記制度，居民身份證制度根本無法實施。以居民身份證管理代替戶籍管理是不可能的。但是，居民身份證制度立法已上升到法律層次，而戶口登記制度尚處于條例階段，這種法律地位不匹配的狀況亟需得到改變。

其三，改革戶口遷移制度，逐步落實公民的遷徙自由權(quán)利，是戶籍制度改革的重要目標(biāo)。我國的憲法和法律取消了公民的居住遷徙自由權(quán)利，處理戶口遷移主要依據(jù)各種行政命令和政策規(guī)定。這種調(diào)節(jié)人口空間分布的辦法，有悖于市場規(guī)律，受到社會的廣泛質(zhì)疑。如何建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的人口流遷管理制度，強化動態(tài)情況下的人口管理，仍是戶口遷移制度改革面臨的重要課題。在國外，人口遷移流動主要靠市場和法制的辦法調(diào)節(jié)，很少使用行政干預(yù)手段。比如，日本東京的高物價，將周邊地區(qū)的人口有效地隔離在外。韓國采取征收特別稅的方法和信貸措施，加大中、小城市的基礎(chǔ)設(shè)施投入，成功地將工業(yè)活動和人口從特大城市分流出來。許多國家對遷移人口的注冊登記，沒有事前審批環(huán)節(jié)，實行事后遷移登記的遷徙自由原則。凡有居住條件的遷入者，一般可隨時向遷入地的人口管理部門申報常住人口。如何借鑒國外控制人口流遷的成功經(jīng)驗，也是戶籍立法需要研究解決的問題。

二、理順戶籍制度的外部關(guān)系

理順戶籍制度的外部關(guān)系，是指國家立法部門要對戶籍制度的自身功能與附加功能加以準(zhǔn)確區(qū)分，從體制、機制上合理劃分作為戶籍管理主管部門的公安機關(guān)和其他相關(guān)部門的登記管理職權(quán)，大力推進(jìn)戶口登記管理信息的社會化應(yīng)用。

首先，恢復(fù)戶籍制度的本來面目，正確處理戶籍制度與相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)系。現(xiàn)有許多戶籍制度改革理論，大多基于這樣一種認(rèn)識：中國當(dāng)代的戶籍制度，除了包括戶口登記制度、戶口遷移制度外，還包括商品糧油定量供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面衍生出的許多具體規(guī)定，它們構(gòu)成了一個利益上向城市人口傾斜，包含社會生活多個領(lǐng)域，措施配套、組織嚴(yán)密的體系。這種認(rèn)識完全拋開了現(xiàn)行戶籍管理法律法規(guī)的具體規(guī)定，對戶籍制度內(nèi)涵與外延做出了擴大化理解，把本來只具有行政法屬性的戶籍制度泛化為政治制度和社會經(jīng)濟(jì)制度。由于理論指導(dǎo)出現(xiàn)偏差，戶籍制度改革的目標(biāo)指向往往不是戶籍制度本身，而是與戶籍制度掛鉤的眾多社會經(jīng)濟(jì)制度，從而混淆了社會經(jīng)濟(jì)制度改革與戶籍制度改革的區(qū)別，把戶籍制度改革引入歧途。近年來，許多地區(qū)進(jìn)行的戶籍制度改革嘗試，表面上將各類戶口統(tǒng)稱為居民戶口，但只要涉及社會福利待遇分配，不同戶口之間的差別就會顯現(xiàn)出來。這說明，這些改革都沒有恢復(fù)戶籍制度的本來面目。是不是離開了戶籍制度，上述這些社會經(jīng)濟(jì)制度就難以存在呢？顯然不是。上述社會經(jīng)濟(jì)制度的實施之所以要以戶籍制度為依托，歸根到底是因為社會公共資源供應(yīng)不足，相關(guān)社會福利還不能不加選擇地惠及所有城鄉(xiāng)居民。如果國家和地區(qū)能夠充分滿足社會公共資源的供應(yīng)，各種利益分配制度就能從戶籍制度中剝離出來。比如，由于糧油副食品供應(yīng)不足，我國從1953年開始，就把糧油副食品定量供應(yīng)制度與戶籍制度掛鉤。但是，改革開放以后，我國從根本上解決了農(nóng)產(chǎn)品的短缺問題，國家取消了糧油副食品定量供應(yīng)制度，戶籍制度就能與糧油副食品供應(yīng)制度完全脫鉤。這表明，與戶籍制度掛鉤的糧油統(tǒng)購統(tǒng)銷、勞動就業(yè)、教育、社會保障等社會經(jīng)濟(jì)制度，可以不依賴于戶籍制度而獨立存在。

其次，從體制、機制上合理劃分戶籍管理職權(quán)。我國現(xiàn)行人口管理體制，存在著部門分割、交叉重疊現(xiàn)象。比如，國家衛(wèi)生健康委員會管理人口的出生、統(tǒng)計育齡婦女?dāng)?shù)及人口的生育狀況;公安部管理戶口登記、控制人口遷移、進(jìn)行年末人口統(tǒng)計;國家統(tǒng)計局進(jìn)行人口抽樣調(diào)查;國家發(fā)展與改革委員會負(fù)責(zé)人口的宏觀管理;國務(wù)院還直接領(lǐng)導(dǎo)全國人口普查。實踐證明，人口管理政出多門，難免出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的地方。在基層，生育政策的執(zhí)行與出生登記制度經(jīng)常發(fā)生沖撞;戶口遷移多頭審批，給群眾增添了不應(yīng)有的麻煩，也降低了行政辦事效率;公安部、國家統(tǒng)計局、國家衛(wèi)生健康委員會分頭統(tǒng)計人口，使人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)間經(jīng)常有出入;基層戶籍民警承擔(dān)了大量本屬民政部門職能的老人贍養(yǎng)和困難戶照顧等任務(wù)，加之管轄區(qū)域過大，戶籍民警不能相對穩(wěn)定，警力不足的矛盾十分突出。為此，必須通過戶籍立法，理順人口管理體制，合理劃分戶籍管理職權(quán)。理順人口管理體制，還包括在戶籍立法中明確政府與社會、政府與市場在人口管理中的職責(zé)。戶籍管理的某些職能，社會和企業(yè)能夠行使的，應(yīng)交給社會和企業(yè)辦理，而不要由政府部門全部包辦。

再者，大力推進(jìn)戶口登記管理信息的社會化應(yīng)用。在人口信息社會化應(yīng)用方面，許多國家積累了不少成功經(jīng)驗。比如，在丹麥，中央政府的民事登記局負(fù)責(zé)民事登記法規(guī)的制定和檢查，地方政府的民事登記處具體實施民事登記工作，并隨時把所注冊登記的人口信息通過網(wǎng)絡(luò)傳遞到國家的人口信息中心數(shù)據(jù)庫。丹麥的人口信息中心建有頗具規(guī)模的計算機房，能隨時掌握全國人口變動信息，直接進(jìn)行人口信息匯總，人口信息系統(tǒng)實際上取代了定期的全國人口普查。丹麥的人口信息數(shù)據(jù)庫，廣泛服務(wù)于稅務(wù)、社會福利、教育、衛(wèi)生、建筑、郵政、銀行、保險、警務(wù)、軍事等社會領(lǐng)域和私營企業(yè)。隨著人口信息服務(wù)領(lǐng)域的擴大，社會對人口信息系統(tǒng)的開發(fā)不斷提出新要求，反過來又促進(jìn)了人口信息管理制度的完善。在我國，公安、計劃生育、統(tǒng)計等部門都建有人口信息管理系統(tǒng)，國家還每十年舉行一次人口普查，但耗費了巨大的人力、物力、財力得到的人口數(shù)據(jù)，許多政府部門不會用，企業(yè)和社會用不上，形成巨大浪費。在人類已經(jīng)進(jìn)入信息社會的今天，迫切需要我們借鑒國外的先進(jìn)管理辦法，加快國家人口基礎(chǔ)信息庫的建設(shè)，解決人口信息的綜合應(yīng)用問題，讓戶口登記管理信息在保障公民權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。