完善我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本思路與對(duì)策建議

龍磊

【摘 要】 養(yǎng)老保險(xiǎn)是社保體系的基本組成部分，是改善民生福祉不可或缺的一環(huán)。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型以及人口老齡化步伐的加快等客觀因素的存在，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已不能很好地適應(yīng)時(shí)代的要求，許多問題和缺陷逐一暴露。為此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如何改進(jìn)的思考顯得尤為重要。

【關(guān)鍵詞】 養(yǎng)老保險(xiǎn) 老齡化 問題與對(duì)策

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展，在不斷的摸索中逐漸構(gòu)建起一套較為完善的社會(huì)保障制度，極大地豐富了我國(guó)的社會(huì)福利體系，維護(hù)了廣大人民群眾的基本權(quán)益。養(yǎng)老保險(xiǎn)是社保體系的基本組成部分，截至2018年底，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)52392萬人，對(duì)保障老年人基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)收入再分配具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2018年審議通過的《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要建立激勵(lì)約束有效、籌資權(quán)責(zé)清晰、保障水平適度的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高。現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究，深入分析現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不足，是目前我國(guó)完善社會(huì)保障體系的重要命題。

一、我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨新挑戰(zhàn)

（一）人口老齡化加劇

深度人口老齡化對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了更高要求和挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)老年人口數(shù)量達(dá)2.22億，老齡化水平高達(dá)16.15%，預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)60歲以上老年人數(shù)量將增加到2.55億人。隨著老齡化加劇，養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)大幅增加，部分地區(qū)已出現(xiàn)養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支的情況，需要依靠財(cái)政補(bǔ)助來確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政支出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了極大的壓力。

（二）區(qū)域發(fā)展差距明顯

區(qū)域差異是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)階段的實(shí)情，是建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要障礙。一是省際養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展存在差異，由于人口年齡結(jié)構(gòu)不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，導(dǎo)致各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率和結(jié)余率存在差異。二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展存在差異，由于城鄉(xiāng)居民的收入和生活水平不同，居民的參保意愿和繳費(fèi)檔次也有所差別，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀。

二、我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

（一）相關(guān)制度體系不完善不合理

一是我國(guó)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施缺少法律依據(jù)，管理運(yùn)營(yíng)存在困難?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的明文規(guī)定不夠細(xì)化，針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律法規(guī)還停留在部門政策規(guī)定層面，缺少一部專門針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)在基金籌集、基金管理、養(yǎng)老金發(fā)放、養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)等方面缺乏必要的法律管束，存在很多問題。二是制度設(shè)計(jì)缺乏頂層設(shè)計(jì)。目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系呈“第一支柱負(fù)擔(dān)過重，第二支柱發(fā)展不充分，第三支柱尚在試行”的失衡局面，這是缺乏對(duì)結(jié)構(gòu)功能互補(bǔ)、項(xiàng)目合理細(xì)分、制度科學(xué)設(shè)計(jì)等綜合性考慮所導(dǎo)致的后果，嚴(yán)重制約了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)作能力不足

一是隱性債務(wù)不斷增加。以前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，通過代際間的財(cái)富轉(zhuǎn)移來保證養(yǎng)老金的支付，因此形成養(yǎng)老基金的隱性債務(wù)問題。雖然現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老基金采用“統(tǒng)賬結(jié)合”的方式，但以前現(xiàn)收現(xiàn)付制造成的影響并沒有完全消失，而是轉(zhuǎn)化成了隱性債務(wù)。二是養(yǎng)老基金投資收益低。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對(duì)于國(guó)民福利和社會(huì)穩(wěn)定的重要性，其投資態(tài)度采取審慎原則，主要投資安全性高、流動(dòng)性良好和風(fēng)險(xiǎn)程度低的金融工具，整體投資風(fēng)格偏向保守。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次偏低

目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取省級(jí)統(tǒng)籌模式，養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次低，導(dǎo)致國(guó)家制定的統(tǒng)一制度容易淪為地方性制度安排，各地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)的差異致使地區(qū)間事實(shí)繳費(fèi)率存在差別。同時(shí)，省級(jí)統(tǒng)籌模式下，地方政府為謀求自身利益，采取壓低工資基數(shù)、繳費(fèi)比例等方式來維護(hù)自身利益，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)政策扭曲、基金結(jié)構(gòu)性缺口不斷膨脹，增加養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)的管理成本。另外，統(tǒng)籌層次低還導(dǎo)致各地養(yǎng)老基金結(jié)余率存在差異，各省間的結(jié)余基金差距巨大且無法在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑使用，削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資營(yíng)運(yùn)和保值增值的規(guī)模效益，進(jìn)一步影響全國(guó)養(yǎng)老金的收支平衡調(diào)劑能力及持續(xù)性。

（四）基金運(yùn)作存在嚴(yán)重的效率損失

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)福利制度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也極為重要，但這一功能卻長(zhǎng)期被忽視。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙軌制改革使得國(guó)企改制，一大批國(guó)企員工未到法定退休年齡就已經(jīng)退休，退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，而國(guó)家承擔(dān)了他們的超額養(yǎng)老金支付。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)將“退而不休”的居民也納入覆蓋人群中，他們的存在嚴(yán)重干擾了正常的勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)效率損失問題還體現(xiàn)在勞動(dòng)力資源的錯(cuò)配上。雙軌制下養(yǎng)老關(guān)系的地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)程度差，但并軌之后，這些問題并沒有得到妥善解決;且企業(yè)對(duì)于養(yǎng)老金承擔(dān)壓力較大，參與社保的企業(yè)由于高繳費(fèi)率要承擔(dān)更多的用人成本，導(dǎo)致這些企業(yè)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力降低。

（五）企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制明顯不足

企業(yè)自身的動(dòng)力機(jī)制不足是制約養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵因素。企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、企業(yè)家意愿、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制等因素對(duì)建立長(zhǎng)期性的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃及完善企業(yè)年金制度投入會(huì)帶來種種潛在限制。激勵(lì)機(jī)制未能充分形成，政府稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用不明顯，個(gè)人繳費(fèi)部分的稅收優(yōu)惠政策難以得到體現(xiàn)，同時(shí)部門企業(yè)對(duì)發(fā)展企業(yè)年金等員工福利計(jì)劃存在認(rèn)識(shí)偏差，企業(yè)內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制明顯不足。國(guó)家對(duì)企業(yè)發(fā)展年金制度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)并未對(duì)企業(yè)動(dòng)力機(jī)制產(chǎn)生積極影響，這是導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)年金計(jì)劃無法如歐美國(guó)家那樣快速發(fā)展的一個(gè)重要因素。

三、完善我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策建議

（一）合理劃分養(yǎng)老金體系的三個(gè)層次

一是擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)覆蓋面，積累更多的養(yǎng)老金，使個(gè)人賬戶得以運(yùn)轉(zhuǎn)。二是制定完善相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金運(yùn)作、企業(yè)年金收繳的監(jiān)管，為企業(yè)年金制度的實(shí)施提供法律依據(jù)，加強(qiáng)企業(yè)年金作為第二支柱的養(yǎng)老作用。三是加大政府宣傳，鼓勵(lì)居民有計(jì)劃地參與個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，加強(qiáng)職工的自我保障意識(shí)參保積極性。