分稅制改革背景下我國(guó)地方財(cái)政重整制度的優(yōu)化與改革

周春爽　李宗建

【摘 ? 要】 我國(guó)地方財(cái)政重整制度對(duì)地方舉債行為進(jìn)行了有效的控制，同時(shí)其作為一種應(yīng)急處理制度大大減少了相關(guān)債權(quán)人的利益風(fēng)險(xiǎn)。然在分稅制改革背景下，該制度在程序上出現(xiàn)了一些紕漏之處，以致在現(xiàn)實(shí)適用中出現(xiàn)環(huán)節(jié)銜接漏洞、主體規(guī)定不明、執(zhí)行力度低下等問題，為了確保該制度的可操作性和實(shí)時(shí)性，應(yīng)當(dāng)對(duì)該制度進(jìn)行改革和優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】 分稅制改革;地方財(cái)政重整;破產(chǎn)清算

The Optimization and Reform of the Local Financial Reorganization

System in the Background of the Reform of the Tax-sharing System

Zhou Chunshuang ? Li Zongjian

[Abstract] Our country's local financial restructuring system has effectively controlled the local borrowing behavior. At the same time， as an emergency treatment system， it has greatly reduced the interest risks of relevant creditors. ?However， under the background of tax sharing reform， there are some flaws in the procedure of the system， resulting in problems such as link connection loopholes， unclear main provisions and low execution in practical application. In order to ensure the operability and real-time performance of the system， the system should be reformed and optimized.

[Keywords] tax sharing reform; reorganization of local finance; bankruptcy liquidation

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的修改，標(biāo)志著我國(guó)地方財(cái)政重整制度的改革發(fā)展到一個(gè)新的階段。我國(guó)地方有限的舉債權(quán)促使公共事業(yè)建設(shè)高速發(fā)展，但在分稅制改革的大背景下，我國(guó)地方財(cái)政危機(jī)卻成為遏制地方財(cái)政發(fā)展的重要阻力，為此優(yōu)化地方財(cái)政重整程序，深化相關(guān)制度改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 ?實(shí)行地方財(cái)政重整制度改革的重要意義

1.1 ?提升我國(guó)地方債務(wù)行為的規(guī)范性和安全性

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確賦予地方一定范圍內(nèi)的舉債權(quán)，雖然現(xiàn)行規(guī)范文件門類繁多，但存在的最大問題在于各類文件實(shí)踐操作方面存在“頭重腳輕”的現(xiàn)象即各類文件多集中規(guī)定于事前預(yù)防措施的采取而忽視事后救濟(jì)處置的重要性。但是卻不足以控制地方行使舉債權(quán)的欲望。促進(jìn)我國(guó)地方財(cái)政重整制度的改革與優(yōu)化有利于在地方政府實(shí)施舉債行為過程中形成事前監(jiān)管與事后處置“雙保險(xiǎn)”的結(jié)合管理機(jī)制，杜絕以不正當(dāng)手段進(jìn)行舉債提高債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的做法。

1.2 ?改造和創(chuàng)新國(guó)外地方破產(chǎn)制度以緩解財(cái)政危機(jī)

我國(guó)地方財(cái)政重整制度改革的理論依據(jù)主要是對(duì)國(guó)外破產(chǎn)制度進(jìn)行創(chuàng)新和改造，破產(chǎn)制度在國(guó)外已成為解決地方對(duì)外舉債行為的有效措施之一，但是該做法在我國(guó)并非可以完全適用。與普通的法人相比，地方除具備經(jīng)濟(jì)職權(quán)外，還涉及更多的政治、社會(huì)等職能，是否能夠適用破產(chǎn)制度還需解決許多難題，如破產(chǎn)清算程序、注銷程序等[1]。因此，我國(guó)地方財(cái)政重整制度改革的目的并非消滅地方政府的主體資格，而是通過對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)加以創(chuàng)新，解決政府財(cái)政危機(jī)的緊迫需要。

1.3 ?平衡各方主體利益以維護(hù)政府信譽(yù)和形象

我國(guó)地方舉債行為與普通主體間的舉債行為有所不同。政府實(shí)施的舉債行為其目的是出于對(duì)公共事業(yè)的建設(shè)，對(duì)外以信譽(yù)為基礎(chǔ)發(fā)放債券，其作為債務(wù)人一方與各債權(quán)人間形成一種天然的不平等地位?；趥鶛?quán)具有相對(duì)性，債權(quán)人原則上只能提出完成債的履行，而地方財(cái)政主要來(lái)源在于納稅人的稅收，一旦出現(xiàn)履行困難，債權(quán)人并不能像傳普通的債權(quán)人一樣請(qǐng)求法院采取強(qiáng)制性措施。同時(shí)我國(guó)法律又未承認(rèn)地方破產(chǎn)清算制度，債權(quán)人的利益無(wú)法進(jìn)行保障，同時(shí)也損害信譽(yù)和形象。

2 ?地方財(cái)政重整制度存在的制度盲區(qū)和立法漏洞

2.1 ?基礎(chǔ)概念在相關(guān)制度中未進(jìn)行明確界定

國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委雖然通過出臺(tái)一系列規(guī)范性文件對(duì)我國(guó)地方舉債行為進(jìn)行限制和規(guī)范，但是在相關(guān)制度中卻存在基礎(chǔ)概念界定不明確的矛盾現(xiàn)象?！暗胤絺鶆?wù)”和“地方性債務(wù)”在不同制度中有時(shí)被作為同一用語(yǔ)使用，然該做法在理論學(xué)界其實(shí)存在較大爭(zhēng)議，雖然簡(jiǎn)單從名詞的定義上看，兩者幾乎并無(wú)區(qū)別，但是兩者在實(shí)踐中其所涵蓋的界限范圍卻存在巨大差異。在某些制度文件中將二者概念不加區(qū)別使用有違概念的明確性原則。一旦將二者混淆使用，實(shí)踐中帶來(lái)的弊端是在數(shù)據(jù)整理和認(rèn)定時(shí)存在較大的自主性，既提高對(duì)外舉債行為的風(fēng)險(xiǎn)又為采取不正當(dāng)手段拒絕適用地方財(cái)政重整制度提供較大的運(yùn)作空間。

2.2 ?不完全具備實(shí)施地方財(cái)政重整的基礎(chǔ)性條件

首先，地方應(yīng)具備相應(yīng)的責(zé)任能力和緩解危機(jī)的能力，即應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，但是在我國(guó)傳統(tǒng)原則下，地方自身做到完全獨(dú)立尚不能實(shí)現(xiàn)[2]，如若保證其擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)在我國(guó)現(xiàn)有行政條件下還有很多路要走;其次，必須對(duì)我國(guó)地方有限的舉債權(quán)實(shí)施有效的外部監(jiān)督從而控制舉債沖動(dòng)，在實(shí)施舉債行為時(shí)很難表現(xiàn)出充分尊重民意。況且，地方從事的行為主要以發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)為目的，一旦以該目的作為外衣，則很難形成有力的外部監(jiān)督;最后，從國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，必須配套建立起地方破產(chǎn)制度，以防范舉債沖動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，保證相關(guān)當(dāng)事人的利益。但是我國(guó)破產(chǎn)法修改后依然沒有確立地方破產(chǎn)制度的合法性，一旦履行債務(wù)不能，相關(guān)債權(quán)人將面臨利益遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 ?當(dāng)事人主體地位不平等導(dǎo)致利益失衡

法律規(guī)范與制度規(guī)定存在的意義在于調(diào)整某一法律關(guān)系雙方或者各方當(dāng)事人利益的平衡。從地位來(lái)看，由于債務(wù)人與債權(quán)人基于主體地位的天然不平等，債權(quán)人的利益往往面臨更大風(fēng)險(xiǎn)，其主要表現(xiàn)為：進(jìn)行舉債行為其目的是為了保證社會(huì)利益的需要，其以自身的信譽(yù)為舉債行為的保證，并未脫離債的相對(duì)性原理，即各債權(quán)人只能要求其作為債務(wù)履行人。與普通債權(quán)債務(wù)關(guān)系中的當(dāng)事人之間的約定不同，公法之債中的債權(quán)人并不能要求債務(wù)人以社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)性利益作為擔(dān)保，設(shè)定抵押權(quán)。這使得債權(quán)人處于完全被動(dòng)，無(wú)法行使法定的債務(wù)追索權(quán)。同時(shí)，其有別于普通債權(quán)債務(wù)關(guān)系中的法人，不能被宣告破產(chǎn)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算以保障債權(quán)人的利益，債權(quán)人無(wú)法通過消滅其主體資格來(lái)獲得司法上的救濟(jì)。

3 ?我國(guó)地方財(cái)政重整制度優(yōu)化改革之建議

3.1 ?建立地方財(cái)政重整立法體系

根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極籌劃出臺(tái)《地方財(cái)政重整法》。以立法形式提高其效力層級(jí)，構(gòu)建并完善相關(guān)法律體系建設(shè)，將應(yīng)急預(yù)案中存在的不明確之處用條文形式加以界定。以應(yīng)急處置預(yù)案為重整法的藍(lán)本，對(duì)財(cái)政重整所涉及的內(nèi)容、程序、審核標(biāo)準(zhǔn)、懲治措施等各個(gè)方面進(jìn)行明確規(guī)范?；诋?dāng)事人法律地位上的不平等，規(guī)定特殊法律適用規(guī)則，對(duì)傳統(tǒng)債的相對(duì)性原則進(jìn)行靈活運(yùn)用，一旦出現(xiàn)履行不能的情況，允許通過其他方式對(duì)相關(guān)債權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償或者賠償，簡(jiǎn)化相關(guān)主體申請(qǐng)程序，以保障債權(quán)人能夠獲得有效救濟(jì)。

3.2 ?完善舉債行為管理制度

為控制舉債沖動(dòng)在原有管理制度基礎(chǔ)之上制定《地方財(cái)政法》。將新修改的《預(yù)算法》中原則性內(nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)定，對(duì)地方債務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)范，積極構(gòu)建地方財(cái)政重整程序中利益平衡機(jī)制。地位的不平等加之債的相對(duì)性原理致使相關(guān)債權(quán)人利益無(wú)法完全保障，為此進(jìn)行舉債行為時(shí)應(yīng)當(dāng)將其擬制成為民事法律中的“平等主體”，基于合同積極履行作為或者不作為，嚴(yán)格按照合同內(nèi)容履行相關(guān)義務(wù)，并完善相關(guān)救濟(jì)措施，相關(guān)債權(quán)人可通過合同中約定的其他保障性條款進(jìn)行救濟(jì)，以保證相關(guān)債權(quán)人的合法權(quán)益。

3.3 ?優(yōu)化地方財(cái)政重整制度的實(shí)施程序

構(gòu)建明確的地方財(cái)政重整審核評(píng)議程序，我國(guó)可以借鑒美國(guó)地方財(cái)政重整程序中由賦予債務(wù)人申請(qǐng)地方財(cái)政重整計(jì)劃的請(qǐng)求權(quán)，重整計(jì)劃申請(qǐng)的提出最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于審核主體對(duì)計(jì)劃的審核與決定。建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，用以限定并警戒是否已經(jīng)觸動(dòng)舉債紅線，對(duì)于隱性債務(wù)卻鮮有相關(guān)政策進(jìn)行控制，我國(guó)未來(lái)建設(shè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重對(duì)以往忽視的債務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)警，對(duì)地方財(cái)政秩序進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)。

4 ?總結(jié)

分稅制改革根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則將地方財(cái)政與中央財(cái)政進(jìn)行分離和征管，該制度背景為地方財(cái)政重整制度相關(guān)措施的施行奠定了基礎(chǔ)性條件。介于我國(guó)地方財(cái)政重整存在的程序性與實(shí)體性瑕疵和缺失之處，本文從相關(guān)立法體系的構(gòu)建、地方政府舉債行為行政管理體制的完善以及實(shí)體方面具體實(shí)施措施進(jìn)行具體簡(jiǎn)析，給出建議。希望可以對(duì)地方財(cái)政重整制度的完善提供理論支撐。

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