武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃實施評估

李玲琦 鄒 芳 楊曌照 徐 琳

(1. 武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院，430017,武漢；2. 武漢市規(guī)劃研究院,430017,武漢//第一作者，工程師)

2018年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號文)。該文件是結(jié)合我國城市的經(jīng)濟社會發(fā)展、城市軌道交通建設(shè)的實際情況出臺的，是指導(dǎo)未來城市軌道交通行業(yè)發(fā)展的重要文件。文件進一步強調(diào)發(fā)揮城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，提出“國家已經(jīng)批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行該文件，原則上不得對其進行變更，規(guī)劃實施期限更不得隨意壓縮”。

目前，武漢市共獲批3期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，至2021年將形成超過400 km的軌道網(wǎng)絡(luò)，較好地指導(dǎo)了城市軌道交通建設(shè)。新時期武漢市正搶抓“一帶一路”倡議，以及長江經(jīng)濟帶、國家中心城市建設(shè)和湖北自貿(mào)區(qū)等多重國家級戰(zhàn)略機遇，城市發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，交通問題也將更為復(fù)雜，對城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及公共交通發(fā)展提出更高要求。在此背景下，武漢市正開展新一輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的申報工作。

本文對武漢市前3期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的實施進行了全過程評估，對項目在審批、建設(shè)、運營管理及實施保障過程中積累的經(jīng)驗和存在的不足進行了總結(jié)和反思，以期提升后續(xù)規(guī)劃建設(shè)水平，更好地指導(dǎo)城市軌道交通健康發(fā)展，引領(lǐng)城市實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、宜居及可持續(xù)發(fā)展。

1 武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃批復(fù)及執(zhí)行情況

1. 1 武漢市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃

1. 2 武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃批復(fù)進程

截至2018年10月，武漢市共有3期建設(shè)規(guī)劃獲得國家批復(fù)：

2006年4月10日，《武漢市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃(2006—2012年)》獲批，規(guī)劃在2006—2012年建設(shè)軌道交通1號、2號及4號線，總長為59.7 km，主要解決漢口、漢陽、武昌三鎮(zhèn)間的過江交通問題[1]。

2011年1月31日，《武漢市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2010—2017年)》獲批，規(guī)劃至2017年將形成7條線路、全長215.3 km的軌道線網(wǎng)[2]。線路均集中在主城，以緩解主城區(qū)交通壓力。

2015年6月12日，《武漢市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2015—2021年)》獲批，規(guī)劃到2021年將形成10條運營線路、總長為400 km的軌道交通網(wǎng)絡(luò)[3]。隨著城市的發(fā)展，本期建設(shè)規(guī)劃線路由主城延伸至新城，加強了中法生態(tài)城及東湖高新創(chuàng)新示范區(qū)等城市重要拓展區(qū)的軌道交通服務(wù)，更加契合以軌道交通引導(dǎo)“1+6”城市空間發(fā)展的要求。

1. 3 武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況

目前，一、二期建設(shè)規(guī)劃線路已全部建成通車，第三期建設(shè)規(guī)劃部分線路建成并已進入全面實施階段。已通車的城市軌道交通線路長288 km，在建線路長104 km。與建設(shè)規(guī)劃批復(fù)相比，絕大多數(shù)項目可以按照計劃工期提前或按時建成，建成項目數(shù)、運營線路里程、完成項目總投資分別占3次批復(fù)規(guī)劃的67%、72%和75%?？傮w而言，國家批復(fù)的武漢市3期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行總體情況較好，規(guī)劃批復(fù)項目可按期建成。

目前，武漢市已運營9條線路、長288 km的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，在全國城市軌道通車?yán)锍讨信帕械?位。城市軌道交通已進入網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展時代，目前有6條線路穿越長江和漢江，過江交通體系更加完善；同時，三大火車站和天河機場均有城市軌道交通線網(wǎng)接入，實現(xiàn)了機場、高鐵、普鐵及地鐵間的快速無縫換乘。圖1為2011—2018年武漢市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模及日客流量增長圖。由圖1可知，平均每日城市軌道交通承擔(dān)客運量約310～320萬人次，最高日客流達到358萬人次，占公共交通客運量比例約47%。城市軌道交通承擔(dān)的過江客流占公共交通過江客流的40%。城市軌道交通發(fā)展對滿足市民日益增長的出行需求、緩解城市交通壓力，以及改善城市生態(tài)環(huán)境作出了巨大貢獻。

圖1 2011—2018年武漢市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模及日客流量增長

2 武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃實施經(jīng)驗總結(jié)

2. 1 嚴(yán)格執(zhí)行國家批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃

前3期城市軌道交通建設(shè)工作嚴(yán)格遵循已批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃要求開展，堅持先審批后建設(shè)，要求實施線路的走向、功能和定位等總體方案與批復(fù)方案相一致。

實施過程中，有6個項目的實施時序比建設(shè)規(guī)劃批復(fù)時序略有提前，但均在當(dāng)期建設(shè)規(guī)劃批復(fù)的時間跨度范圍內(nèi)。部分項目如1號線徑河線和機場線，為避免同一線路反復(fù)多次、多時段調(diào)試運行，跨越了兩期建設(shè)規(guī)劃但工程一次建成。極個別項目如3號線二期文嶺段因城市發(fā)展滯后而延遲了開工建設(shè)。

目標(biāo)管理考核小組結(jié)合醫(yī)院實際與績效管理工具，采用關(guān)鍵績效指標(biāo)方法，抓住關(guān)鍵核心指標(biāo)，建立對科室的績效考核體系。

前3期實施項目總投資為2 667.06億元，超過建規(guī)批復(fù)投資18%。其中：工程前期費用增加額占總投資增加額的30%，因為前3期線路途經(jīng)主城區(qū)并穿越兩江，管線多及拆遷量大，導(dǎo)致前期費用大幅增加；工程直接投資與車輛購置費的增加額占總投資增加額的70%，主要是由部分區(qū)段敷設(shè)方式調(diào)整(高架調(diào)整為地下)，以及車型及車輛編組調(diào)整造成的。涉及車型及車輛編組調(diào)整的軌道交通6號線、7號線和8號線均在國家發(fā)改委批復(fù)可研報告時予以確認(rèn)。同時，各期建設(shè)規(guī)劃工程直接投資增幅分別為23.8%、11.6%和6.2%，項目總投資逐步趨于可控。

2. 2 構(gòu)建完善的城市軌道交通規(guī)劃編制體系

2011年3月，武漢市出臺《武漢市軌道交通規(guī)劃管理辦法》，構(gòu)建從宏觀到微觀完備的城市軌道交通規(guī)劃編制體系(見圖2)，同時從線網(wǎng)規(guī)劃到項目建設(shè)全程跟蹤，確保城市軌道交通項目用地滿足建設(shè)需要。

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段，注重其與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及綜合交通規(guī)劃的同步編制、協(xié)調(diào)互動和補充反饋，保障規(guī)劃的可實施性和線路功能的發(fā)揮；建設(shè)規(guī)劃階段，合理安排建設(shè)時序，使線路建設(shè)與沿線用地開發(fā)及城市重大工程相協(xié)調(diào)。在建設(shè)規(guī)劃批復(fù)及線站位穩(wěn)定后編制《軌道交通用地控制規(guī)劃》，劃定城市軌道交通規(guī)劃控制保護地界、規(guī)劃控制區(qū)和規(guī)劃影響區(qū)；與項目工程可行性研究報告同步編制城市軌道交通線路綜合規(guī)劃，協(xié)調(diào)站點周邊規(guī)劃用地；在施工圖設(shè)計前完成城市軌道交通線路修建性詳細(xì)規(guī)劃，進一步梳理城市軌道交通線路與道路、立交、交通接駁設(shè)施、地下管線、周邊建筑及地下空間的銜接關(guān)系；在線路通車前完成線路綜合整治規(guī)劃，提升站點周邊整體形象。

2. 3 政府主導(dǎo)，出臺系列政策保障城市軌道交通建設(shè)

武漢市建立“政府大力支持、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、多方協(xié)同配合”的建設(shè)規(guī)劃實施管理與保障機制。為推進城市軌道交通建設(shè)，市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用工作的通知》，制定符合武漢實際的“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)利用模式和土地開發(fā)反哺城市軌道交通建設(shè)機制；出臺《關(guān)于進一步加快軌道交通建設(shè)發(fā)展的意見》，提出“市區(qū)共建”機制；批準(zhǔn)《關(guān)于支持地鐵建設(shè)的土地資源籌集意見和方案》，明確在新城區(qū)城市軌道交通沿線打造6個地鐵小鎮(zhèn)，圍繞城市軌道交通車站建設(shè)高品質(zhì)的商業(yè)教育醫(yī)療等配套，以及多元化、高質(zhì)量的居住社區(qū)，形成城市軌道交通與新城聯(lián)動建設(shè)模式。

2. 4 企業(yè)全面負(fù)責(zé)，形成推動城市軌道交通建設(shè)實施的體制優(yōu)勢

武漢市城市軌道交通建設(shè)實行的是唯一主體制，由武漢地鐵集團有限公司(以下簡為“武漢地鐵”)負(fù)責(zé)軌道建設(shè)、運營、融資和資源開發(fā)，其已積累了豐富經(jīng)驗。武漢地鐵對地鐵建設(shè)工程質(zhì)量實施精細(xì)化管理，推行“互聯(lián)網(wǎng)+軌道交通質(zhì)量安全系統(tǒng)”管理機制；將工程進度管理貫穿實施全過程，圍繞“隧道通/橋梁通、軌通、電通”3條關(guān)鍵路徑，分段實現(xiàn)各個里程碑工期，以保證工期目標(biāo)；建立信息化運營安全管理系統(tǒng)，加強客流預(yù)測工作，每逢節(jié)假日提前發(fā)布大客流預(yù)警信息，及時采取限流措施，避免安全事故的發(fā)生。

隨著城市軌道交通建設(shè)規(guī)模逐步增大，武漢地鐵積極探索投融資機制，從最初的單一政府投入，到政府主導(dǎo)投資及企業(yè)有限負(fù)債，現(xiàn)已進入“政府引導(dǎo)、創(chuàng)新驅(qū)動、多方參與、市場運作”的多元投融資階段。通過銀行貸款、發(fā)行債券、股權(quán)融資等多種融資渠道和融資工具吸引社會資本參加，并積極開展城市軌道交通沿線和車站的綜合開發(fā)及地鐵附屬資源的利用開發(fā)等，形成了圍繞城市軌道交通建設(shè)、運營、土地儲備、物業(yè)開發(fā)及資源經(jīng)營“五位一體”的企業(yè)發(fā)展格局，實現(xiàn)了良性循環(huán)和運作，推動了城市軌道交通建設(shè)有序進行。

圖2 武漢市城市軌道交通規(guī)劃編制體系

2. 5 貫徹落實城市軌道交通一體化發(fā)展理念

貫徹落實城市軌道交通一體化的發(fā)展理念主要從以下3個方面進行考慮：

1) 規(guī)劃先行、提前預(yù)留。針對城市軌道交通線路和站點編制進行綜合規(guī)劃，提出站區(qū)總體布局和綜合交通接駁設(shè)施要求，為交通一體化發(fā)展提供條件。

2) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實現(xiàn)綜合交通樞紐改擴建,以及城市軌道交通統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，提升市內(nèi)外軌道交通轉(zhuǎn)換的高效便利。

3) 同步建設(shè)。由武漢地鐵負(fù)責(zé)建設(shè)站點周邊500 m范圍內(nèi)的綜合交通銜接設(shè)施，實現(xiàn)站點和P+R(停車換乘)停車場、公交港灣站、自行車及周邊建筑等多樣化、一體化配套銜接。

目前武漢市已建成軌道站配套P+R停車場共17處，可提供停車位2 943個，停車場使用率不斷得到提升。站點周邊非機動車停車場配建率達到100%，公交港灣站建設(shè)配套率達到90%，道路公交站與地鐵出入口距離控制在50 m以內(nèi)。通過以上方案促進了武漢市城市軌道交通與其他交通方式的無縫銜接。

2. 6 以城市軌道交通建設(shè)為契機，推動城市同步發(fā)展

武漢地鐵建設(shè)與城市建設(shè)計劃無縫對接，推進城市道路、市政管網(wǎng)、“三舊改造”及環(huán)境提升等工程同步規(guī)劃和同步實施。以武漢軌道交通6號線為例，以地鐵建設(shè)為契機對沿線的中山大道站—漢口站最重要的一條百年商業(yè)老街開展綜合改造，堅持以人為本、公交優(yōu)先的理念，通過合理組織沿線區(qū)域交通，最大限度地釋放慢行空間，使得城市軌道交通和道路公交高效銜接，實現(xiàn)公交主導(dǎo)、復(fù)興城市公共空間的建設(shè)理念，使其成為“再現(xiàn)歷史風(fēng)貌、彰顯武漢特色”的文化旅游大道。

3 存在的不足及優(yōu)化建議

3. 1 線網(wǎng)服務(wù)水平需要進一步加強

新時期武漢市提出建設(shè)“世界級地鐵城市”的目標(biāo)，以武漢市已批復(fù)的城市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃為評價基礎(chǔ)，與上海、東京已建成的城市軌道交通線網(wǎng)相比(見表1)，武漢主城區(qū)人口密度與東京區(qū)部相當(dāng)，但軌道交通線網(wǎng)長度和線網(wǎng)密度還不到其1/4。在人口集中的中心城區(qū)，軌道交通的網(wǎng)絡(luò)化能夠大幅提高城市中心的輻射能力，武漢市仍需進一步加密中心城區(qū)線網(wǎng)密度，為中心區(qū)的功能更新提供城市軌道交通支撐。

在發(fā)揮軌道交通引導(dǎo)城市空間軸向拓展方面，武漢市已批復(fù)的城市軌道交通線路對距離主城10～20 km圈層的新城區(qū)覆蓋較好，但對30 km圈層的新城區(qū)如北部的前川、南部的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(漢南)及東部的化工新區(qū)缺乏的城市軌道交通線網(wǎng)的連接。

表1 武漢市已批復(fù)的城市軌道交通線網(wǎng)與上海、東京線網(wǎng)指標(biāo)對比表

3. 2 線網(wǎng)結(jié)構(gòu)仍需完善

武漢市已批復(fù)的10條城市軌道交通線路中有8條屬于市區(qū)骨架線，2條屬于新城放射型線路，尚未形成遠(yuǎn)景規(guī)劃的“獨立環(huán)+放射”線網(wǎng)架構(gòu)。

對比國內(nèi)外特大城市軌道交通環(huán)線的建設(shè)時機，軌道交通環(huán)線一般在中心城區(qū)線網(wǎng)編織較為完備時建設(shè)較為合理，環(huán)線開通時線網(wǎng)規(guī)模一般達到200 km以上，有8～10條城市軌道交通線路換乘。武漢市前3期建設(shè)規(guī)劃實施后將形成超過400 km的城市軌道交通線網(wǎng)，此時主城骨架線網(wǎng)已形成，能夠為環(huán)線提供客流支撐；同時，隨著主城實施的三舊改造和重點功能區(qū)建設(shè)，環(huán)線沿線土地開發(fā)逐漸成熟，環(huán)線自身也具備客流吸引能力；再者，新城區(qū)將發(fā)展形成中等規(guī)模獨立城市，放射型線路渡過客流培育期，此時建設(shè)環(huán)線可以緩解中心區(qū)向心客流壓力。因此，武漢下一輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的重點應(yīng)是建設(shè)環(huán)線，錨固“環(huán)+放射”的線網(wǎng)結(jié)構(gòu)。

3. 3 新城區(qū)城市軌道交通沿線用地復(fù)合度還需提高

城市軌道交通線路的建設(shè)必須與沿線用地發(fā)展區(qū)的建設(shè)相一致，形成主要客流走廊，以發(fā)揮城市軌道交通線網(wǎng)效益。已開通的武漢軌道交通21號線，因沿線用地復(fù)合利用度不高，用地開發(fā)現(xiàn)狀滯后于規(guī)劃，以及現(xiàn)狀人口和用地布局與線路走向分離，致使線路開通以來客流量偏低(日均約6萬人次)，未達到預(yù)測水平。后續(xù)建設(shè)新城區(qū)線路應(yīng)協(xié)調(diào)城市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)與城市規(guī)劃的銜接關(guān)系，增強線路與人口和規(guī)劃用地的耦合，使城市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)促進新城與主城人口和資源的流動，從而帶動新城發(fā)展。

4 結(jié)語

通過對武漢市前3期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的實施評估可以看出，前3期建設(shè)規(guī)劃批復(fù)線路工程進展順利，項目實施時序與批復(fù)規(guī)劃基本一致，工程總投資控制趨于合理，執(zhí)行情況良好，并且積累了豐富的及具有武漢特色的建設(shè)、運營和管理經(jīng)驗，為城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展奠定了穩(wěn)固基礎(chǔ)，但同時也存在需要改進的問題。本文旨在全面總結(jié)武漢市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃實施情況和實施經(jīng)驗，為武漢市后續(xù)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃提供指導(dǎo)，同時可為國內(nèi)其他城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)提供有益借鑒。