淺談《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》

祁映雪

摘 要：2017年7月11日，財(cái)政部正式發(fā)布《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”），并于2017年10月1日起施行，這是對(duì)財(cái)政部2004年8月11日發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)，簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）的首次修訂。與18號(hào)令相比，87號(hào)令的內(nèi)容更加細(xì)化、豐富，主要變化在于其突出了采購(gòu)人的主體地位，明確其主體責(zé)任;從制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行機(jī)制上進(jìn)一步解決價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、資金效率不高等問(wèn)題;進(jìn)一步構(gòu)建政府采購(gòu)誠(chéng)信體系、完善公開(kāi)透明制度。87號(hào)令的頒布實(shí)施，將進(jìn)一步完善政府采購(gòu)法律體系，使政府采購(gòu)操作更加有法可依，程序更加細(xì)化、明確、有序。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)采購(gòu)人

2017年7月11日，財(cái)政部正式發(fā)布《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)），并于2017年10月1日起施行。87號(hào)令是對(duì)財(cái)政部2004年8月11日發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）的首次修訂。在過(guò)去的十幾年中，18號(hào)令在對(duì)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理，維護(hù)社會(huì)公共利益和政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面都起到積極的指導(dǎo)意義。那么修訂后的87號(hào)令會(huì)帶來(lái)哪些變化？又將在政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)活動(dòng)中發(fā)揮怎樣的作用呢？本文將做一簡(jiǎn)要分析。

一、政府采購(gòu)的概念

政府采購(gòu)，也就是一般意義上的公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督下，以法定的方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，而且是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱，是一種采購(gòu)管理制度，是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分。

按照《中國(guó)政府采購(gòu)法》的定義，政府采購(gòu)指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

政府采購(gòu)基本特征有以下幾點(diǎn)：

（1）采購(gòu)主體的特定性和資金來(lái)源的公共性：政府采購(gòu)主體是依靠國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)作的單位，包括各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織;資金來(lái)源為財(cái)政性資金，歸根結(jié)底是納稅人繳納的稅收和政府公共服務(wù)收費(fèi)。也正是因?yàn)檎少?gòu)的權(quán)力來(lái)源于納稅人的授權(quán)，因此政府采購(gòu)行為應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，應(yīng)該具有透明性和公開(kāi)性。

（2）政府采購(gòu)的非營(yíng)利性：政府采購(gòu)不以盈利為目的，不是為賣(mài)而買(mǎi)，而是為政府部門(mén)提供必要的消費(fèi)品，是向社會(huì)提供公共利益的一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，具有較強(qiáng)的福利性、政策性和公共性。

（3）政府采購(gòu)的公開(kāi)、公平性：鑒于政府采購(gòu)資金的特殊性，其資金運(yùn)作需納入國(guó)家預(yù)算約束的范圍之內(nèi);又因政府采購(gòu)范圍廣，規(guī)模大，須維護(hù)社會(huì)公共利益，因而需要按照法定程序運(yùn)作，采購(gòu)過(guò)程能夠較充分體現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)的原則，比如政府采購(gòu)鼓勵(lì)中小企業(yè)參與、政府采購(gòu)過(guò)程全程錄音錄像等等都是基于這一點(diǎn)。

二、我國(guó)的政府采購(gòu)法律體系

政府采購(gòu)是我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的一項(xiàng)重要改革，因此必然受財(cái)政領(lǐng)域的基本法《預(yù)算法》的約束。政府采購(gòu)在《預(yù)算法》的約束下形成了以《政府采購(gòu)法》為核心、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》為支撐的五個(gè)法律法規(guī)的層級(jí)體系：

第一層級(jí)法律

在政府采購(gòu)領(lǐng)域，政府采購(gòu)的具體法律法規(guī)體系核心為《政府采購(gòu)法》，為第一層級(jí)法律，以法律層級(jí)高度對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行約定和規(guī)范。

第二層級(jí)行政法規(guī)

第二層級(jí)是行政法規(guī)層級(jí)，2014年12月31日國(guó)務(wù)院第75次常務(wù)會(huì)議通過(guò)、2015年3月1日起施行的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》即是位于第二層級(jí)，是對(duì)《政府采購(gòu)法》的解釋與補(bǔ)充，具有非常重要的地位與指導(dǎo)意義。

第三層級(jí)地方性法規(guī)

如《某省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法〉辦法》等。

第四層級(jí)部門(mén)規(guī)章

目前政府采購(gòu)領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章有本文重點(diǎn)講的87號(hào)令、財(cái)政部令第19號(hào)《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》）、財(cái)政部令第94號(hào)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》等。

第五層級(jí)規(guī)范性的文件

主要為財(cái)政部發(fā)的補(bǔ)充性通知，比如《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2018〕2號(hào)）、《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2016〕198號(hào)）等。

三、87號(hào)令的出臺(tái)及意義

在我國(guó)目前政府采購(gòu)法律體系中，最為核心的是位于第一層級(jí)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的實(shí)施在規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效率，維護(hù)社會(huì)公共利益等方面產(chǎn)生了重要的、積極影響。隨著政府采購(gòu)實(shí)踐的日益充分，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》自2015年3月1日起施行，該條例是對(duì)相關(guān)法律的細(xì)化、充實(shí)，進(jìn)一步完善了政府采購(gòu)程序，是政府采購(gòu)管理和運(yùn)行機(jī)制的一次創(chuàng)新之舉。

為了加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理，維護(hù)社會(huì)公共利益和政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，2004年9月11日財(cái)政部發(fā)布實(shí)施了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（即“18號(hào)令”）。18號(hào)令實(shí)施十余年以來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，尤其是政府采購(gòu)法實(shí)施條例施行以后，18號(hào)令中關(guān)于招標(biāo)采購(gòu)程序、評(píng)標(biāo)方法、交易規(guī)則、信息公開(kāi)等方面的規(guī)定的滯后性已經(jīng)顯現(xiàn)，需要對(duì)其進(jìn)行完善;此外，從國(guó)家決策部署的層面來(lái)講，國(guó)家對(duì)優(yōu)化政府采購(gòu)交易規(guī)則、加強(qiáng)采購(gòu)活動(dòng)中的權(quán)力制約、落實(shí)政府采購(gòu)政策功能、完善政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制等方面提出了更高要求，修訂18號(hào)令迫在眉睫。基于上述等原因87號(hào)令應(yīng)運(yùn)而生。

四、87號(hào)令的主要變化、影響

隨著政府采購(gòu)政策的不斷完善，以及政府采購(gòu)實(shí)踐中新問(wèn)題的亟待解決，87號(hào)令的出臺(tái)已經(jīng)成為必然。與18號(hào)令相比，87號(hào)令的內(nèi)容更加細(xì)化、豐富，共有七章、八十八條，包括了政府采購(gòu)各方主體及其參與招投標(biāo)活動(dòng)的全流程，可圈可點(diǎn)之處頗多，以下就筆者認(rèn)為較為主要的方面做簡(jiǎn)要總結(jié)分析：

（一）突出了采購(gòu)人作為政府采購(gòu)當(dāng)事人的主體地位，明確其主體責(zé)任

18號(hào)令中采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為“招標(biāo)采購(gòu)單位”，但我們知道，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)活動(dòng)中是不同的主體，二者承擔(dān)著不同的職責(zé)，如果將二者籠統(tǒng)地歸結(jié)為“招標(biāo)采購(gòu)單位”，勢(shì)必將對(duì)二者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生混淆，而使政府采購(gòu)活動(dòng)中最重要的當(dāng)事人之一的采購(gòu)人的責(zé)任劃分模糊不清。在87號(hào)令中，“招標(biāo)采購(gòu)單位”的概念不復(fù)存在，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立主體各歸各位，各自根據(jù)相關(guān)規(guī)定承擔(dān)各自的任務(wù)。在以往的政府采購(gòu)實(shí)踐中，有些采購(gòu)人過(guò)度依賴采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，極易造成采購(gòu)人履行主體責(zé)任不嚴(yán)格和自主權(quán)發(fā)揮不充分的問(wèn)題，87號(hào)令多個(gè)條款均對(duì)采購(gòu)人的責(zé)任予以明確，比如：采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)控制度，在編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購(gòu)需求、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理以及采購(gòu)人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品回扣等;對(duì)技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，通過(guò)隨機(jī)方式難以確定合適評(píng)審專家的，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，采購(gòu)人可以自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評(píng)審專家。這些條款都在一定程度上明確深化了采購(gòu)人的責(zé)任意識(shí)，使其真正擔(dān)負(fù)起在政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)踐中屬于自己的責(zé)任義務(wù)，進(jìn)一步保證了政府采購(gòu)目的的實(shí)現(xiàn)。

（二）從制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行機(jī)制上，對(duì)政府采購(gòu)的重要因素——價(jià)格做明確要求，進(jìn)一步解決實(shí)踐中普遍存在的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、資金效率不高等問(wèn)題

如何提高政府采購(gòu)資金使用效率是政府采購(gòu)過(guò)程中的一個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題，更是政府采購(gòu)的重要訴求之一。價(jià)格作為關(guān)鍵因素對(duì)財(cái)政資金的合理規(guī)范使用、提高資金使用效率起著至關(guān)重要的影響。首先，87號(hào)令從采購(gòu)預(yù)算的制定入手，要求采購(gòu)人市場(chǎng)調(diào)查、確定采購(gòu)需求、價(jià)格測(cè)算，因?yàn)椴少?gòu)人只有根據(jù)市場(chǎng)調(diào)研的情況，才能科學(xué)合理的定制采購(gòu)需求，87號(hào)令中也對(duì)采購(gòu)需求的內(nèi)容給出了完整、明確的闡述，進(jìn)而科學(xué)地進(jìn)行價(jià)格預(yù)測(cè)，從而合理設(shè)定采購(gòu)標(biāo)的最高限價(jià)，最終達(dá)到節(jié)約成本、提高資金效率的目的。

其次，87號(hào)令對(duì)價(jià)格因素評(píng)定也做了詳細(xì)要求，比如對(duì)貨物、服務(wù)的采購(gòu)價(jià)格打分只設(shè)置了價(jià)格分值占總分值比重的下限，取消了比重上限要求，這一條款的設(shè)定極大提高了采購(gòu)人的自主靈活性，對(duì)于一些技術(shù)要求較為通用且采購(gòu)人認(rèn)為價(jià)格因素是選擇供應(yīng)商最主要的因素的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，采購(gòu)人就可以在市場(chǎng)條件允許的情況下，提高價(jià)格分值，盡可能滿足自身需求，而這些問(wèn)題在之前18號(hào)令的約束下采購(gòu)人是不可能實(shí)現(xiàn)的。另外，87號(hào)令對(duì)“限價(jià)”也予以明確：采購(gòu)人可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)，這個(gè)條款中的“最高限價(jià)”也是由之前提到過(guò)的采購(gòu)人市場(chǎng)調(diào)研的基礎(chǔ)上得出，“最高限價(jià)”的提出，不僅是對(duì)投標(biāo)人報(bào)價(jià)的約束條件，也是遏制投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)、惡意提高投標(biāo)價(jià)格的有效手段。至于“最低限價(jià)”，雖然此條款中明確不得設(shè)定，但為了避免惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)、擾亂市場(chǎng)秩序的問(wèn)題發(fā)生，條令在評(píng)標(biāo)階段給出了解決方法，如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)并且有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料，如果投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性則評(píng)標(biāo)委員會(huì)是有權(quán)利將其作為無(wú)效投標(biāo)處理的。此條款我們可以看出是針對(duì)可能出現(xiàn)的低價(jià)惡意競(jìng)爭(zhēng)的相應(yīng)管控措施，對(duì)惡意低價(jià)的現(xiàn)象可以起到一定的沖擊、規(guī)范，這種方法比原來(lái)“成本價(jià)格”比較的提法更具有可操作性，“評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)”、“合理的時(shí)間”、“評(píng)標(biāo)委員會(huì)”，這些關(guān)鍵詞將此類問(wèn)題的有效解決限定了時(shí)間、地點(diǎn)、決策者，可以說(shuō)在執(zhí)行效率上將會(huì)有所提高，對(duì)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、完善市場(chǎng)秩序、體現(xiàn)政府采購(gòu)“公正、公平、公開(kāi)”原則都將產(chǎn)生積極的影響。

（三）進(jìn)一步構(gòu)建政府采購(gòu)誠(chéng)信體系、完善公開(kāi)透明制度

在全面開(kāi)展依法治國(guó)的今天，政府采購(gòu)不僅僅是使用采購(gòu)資金進(jìn)行采購(gòu)的簡(jiǎn)單問(wèn)題，人們往往對(duì)其背后的所體現(xiàn)的法制精神、公平正義的市場(chǎng)原則會(huì)更加崇尚。

（1）不斷加強(qiáng)完善政府采購(gòu)市場(chǎng)活動(dòng)中誠(chéng)信制度：在招標(biāo)文件和資格預(yù)審文件中第一次對(duì)投標(biāo)人的征信情況提出要求，政府采購(gòu)由于其資金來(lái)源的特殊性，對(duì)供應(yīng)商的誠(chéng)實(shí)守信必然會(huì)提出更高的要求，這樣的設(shè)置更加顯現(xiàn)了供應(yīng)商信用在政府采購(gòu)項(xiàng)目中的必要性和重要性，另一方面也為保障財(cái)政資金的有效使用打下了基礎(chǔ);評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)有產(chǎn)生不能誠(chéng)信履約傾向的，可要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，否則評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理;以及第六章“法律責(zé)任”中針對(duì)各類違法違規(guī)行為所制定的相應(yīng)懲治措施等，這些條款都將為打造文明、有序的交易秩序，構(gòu)建政府采購(gòu)誠(chéng)信體系提供制度保障。

（2）對(duì)現(xiàn)行制度和條令進(jìn)行了有效補(bǔ)充、完善和規(guī)范。條令中從招標(biāo)至中標(biāo)、合同的各個(gè)環(huán)節(jié)都有對(duì)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)全過(guò)程進(jìn)一步公開(kāi)化、透明化的條款設(shè)置。在開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)提出采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行全程錄音錄像，且清晰可辨;在中標(biāo)和合同階段則要求對(duì)未通過(guò)資格審查的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其未通過(guò)的原因以及對(duì)未中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)告知其評(píng)審得分與排序，以往的中標(biāo)公告中這些內(nèi)容是不明晰的。這一修訂進(jìn)一步公開(kāi)、透明了評(píng)標(biāo)結(jié)果，彰顯政府采購(gòu)的基本原則，但從另一角度來(lái)看則對(duì)采購(gòu)人、評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出了更高的要求，評(píng)審結(jié)果應(yīng)該經(jīng)得起考驗(yàn)、無(wú)懈可擊，這對(duì)政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的規(guī)范也可以起到一定的促進(jìn)作用;在項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)允許邀請(qǐng)參加本項(xiàng)目的其他投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收，此舉一方面使參加本項(xiàng)目的其他投標(biāo)人憑借自身專業(yè)的能力參與到項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)中來(lái)，為采購(gòu)人把好關(guān)，另一方面從側(cè)面也提高了中標(biāo)供應(yīng)商的能動(dòng)性，敦促其實(shí)實(shí)在在把項(xiàng)目做好，更是公開(kāi)原則的一種體現(xiàn)。

此次修訂的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》作為目前政府采購(gòu)領(lǐng)域較為核心的部門(mén)規(guī)章，不僅進(jìn)一步完善了政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)管理制度，更重要的是從項(xiàng)目實(shí)施層面為政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的各方當(dāng)事人指明了方向，做到了與時(shí)俱進(jìn)，可操作性極強(qiáng)，必將為優(yōu)化政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境、維護(hù)市場(chǎng)秩序、政府采購(gòu)市場(chǎng)有序發(fā)展提供不可或缺的制度保障。

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[1]李紅蓮.新版《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》頒布實(shí)施重塑安防市場(chǎng)秩序，促建行業(yè)規(guī)范發(fā)展[J].中國(guó)安防，2017年12期

[2]岳小川.簡(jiǎn)評(píng)新版《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》[J].招標(biāo)采購(gòu)管理，2017年07期

[3]陳著朋.新《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》評(píng)析[J].中國(guó)政府采購(gòu)，2017年08期

[4]趙勇.對(duì)修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的分析與評(píng)估[J].中國(guó)財(cái)政，2017年19期

[5]《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第87號(hào)）