行政強制執(zhí)行困局的破解

袁博　胡愛國

中圖分類號：D926? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.282

行政強制執(zhí)行是實現(xiàn)行政法治的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)我國法律規(guī)定，大多數(shù)行政機關(guān)并無強制執(zhí)行權(quán)，行政決定最終需要依靠人民法院的強制執(zhí)行權(quán)。然而，受執(zhí)行力量、法律規(guī)定、行政及審判人員的認知等因素的制約，現(xiàn)實中，出現(xiàn)了不少行政決定無法兌現(xiàn)的問題，在國土資源領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。本文試對行政強制執(zhí)行的現(xiàn)狀、癥結(jié)、對策加以淺顯梳理。

一、自然資源領(lǐng)域行政強制執(zhí)行的現(xiàn)狀

（一）非訴強制執(zhí)行率極低

2017年以來，三門峽市陜州區(qū)自然資源部門向人民法院申請行政非訴執(zhí)行違法占用土地案件28件，其中，不受理的占申請總數(shù)的89%，受理案件，僅準予執(zhí)行罰款，對于拆除違法建筑類均不準予執(zhí)行。

（二）非訴強制執(zhí)行難的后果

行政強制措施、處罰決定被“擱置”，出現(xiàn)行政“白條”，挫傷了行政執(zhí)法人員的執(zhí)法積極性，損害了行政法治權(quán)威，無形中助長了行政違法行為，惡化了行政法治生態(tài)。

（三）非訴強制執(zhí)行難的因素

第一，行政執(zhí)法不規(guī)范。有的處罰決定后，未依法履行催告義務，導致申請司法強制時不符合《中華人民共和國行政強制法》第五十五條的規(guī)定，而無法進行司法強制執(zhí)行。有的申請執(zhí)行內(nèi)容不明確，無法執(zhí)行。如某一案件中，國土部門向法院申請執(zhí)行某村委會拆除在違法占用土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原貌并交納罰款，法院受理后不被人民法院政機關(guān)未依法提供申請材料或者不符合法定受理條件，法院以未公告或不能提供被執(zhí)行人財產(chǎn)線索等不準予執(zhí)行。第二，我國行政強制法和行政部門法的規(guī)定，大多數(shù)行政機關(guān)無行政強制執(zhí)行權(quán)。然而，有的法院依照我國《行政強制法》第四十四條的規(guī)定，以行政機關(guān)有強制執(zhí)行權(quán)為由不準予執(zhí)行。第三，執(zhí)行力量不足。自然資源領(lǐng)域執(zhí)行難度大，執(zhí)行隊伍不能滿足執(zhí)行工作需要，也是導致非訴執(zhí)行在司法機關(guān)和行政機關(guān)之間“程序空轉(zhuǎn)”的重要原因。

二、自然資源部門強制執(zhí)行權(quán)分析

（一）以法治原則論，自然資源主管部門一般無強制執(zhí)行權(quán)

行政強制的設定和實施都必須依法進行?！吨腥A人民共和國行政強制法》第四條規(guī)定，行政強制的設定和實施，應依法進行;第十三條規(guī)定，行政強制執(zhí)行有法律設定，法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，應申請人民法院強制執(zhí)行。前述法律規(guī)定明確了行政強制執(zhí)行的基本原則，即必須依法律進行。根據(jù)行政法治要求與行政強制法定原則，一般情況下，行政機關(guān)不具有行政強制執(zhí)行權(quán)限。

（二）以法律解釋論，自然資源主管部門一般無強制執(zhí)行權(quán)

《中華人民共和國行政強制法》第十三條的規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律規(guī)定的行政機關(guān)強制執(zhí)行，法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，應依法申請法院執(zhí)行;第三十一條規(guī)定，有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)按照本法第三十四條至第五十二條的規(guī)定執(zhí)行;第四十四條規(guī)定，需要強制拆除違法的建筑物、構(gòu)筑物、設施的，應當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除?！狈山忉屖钦_適用法律的前提。體系解釋、邏輯解釋、文義解釋、歷史解釋是常用的解釋方法，體系解釋和文義解釋在法律實施中最為常見。體系解釋是指將被解釋的法律規(guī)范放至整部法律中，乃至整個法律體系中，聯(lián)系相關(guān)法律規(guī)范的相互關(guān)系，闡明其真實含義，確保法律體系的融貫性，防止法律前后矛盾性解釋。根據(jù)體系解釋原則，該法第十四條、第四十四條所指的“法律”均為全國人大及其常委會制定的除“行政強制法”以外的其他法律。文義解釋是指根據(jù)詞語的字面含義和立法用于習慣來確定法律的意思。依照文意解釋，第四十四條的“依法強制拆除”也應為其他法律，按照一般立法用語習慣，如果指“行政強制法”，那么用語應當為“依本法強制拆除”，故而該條不是對行政機關(guān)強制執(zhí)行的普遍授權(quán)，否則，就會出現(xiàn)該法第四十四條與第十條之間的矛盾。因此，行政機關(guān)一般不具有強制執(zhí)行權(quán)。

（三）以比較方法論，自然資源主管部門一般不具有強制執(zhí)行權(quán)

《中華人民共和國水法》第六十五條、《中華人民共和國防洪法》第四十二條、《中華人民共和國稅收征收管理法》第三十七條、《中華人民共和國海關(guān)法》第三十條，分別授予了水利、稅收征管等部門強制執(zhí)行權(quán)。法律授予行政機關(guān)強制行的一般原則是比較緊急的、事后無法補救，如前述的水法、防洪法、稅收征管法、海關(guān)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律賦予相應行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)。