壓力型體制的屬地化改造及其限度

黃紅華 鄭曉東

摘要：社會治理的特性要求對我國壓力型體制進行屬地化改造，建立重心下移的治理體制和跨部門跨層級協(xié)作機制。在這一過程中，由高層地方政府主導的改革，一方面提升了基層社會治理能力，另一方面又推動了從社區(qū)往上層層倒逼鎮(zhèn)街、區(qū)縣市甚至地級市的配套改革。在屬地化改造過程中，形成了不同層級政府間社會治理的柔性分層治理體制。該體制形成的跨部門跨層級的協(xié)作機制客觀上會增加官僚組織的層次，形成“長鏈治理悖論”。如果倒逼改革可以看作屬地化改造的成績，那么柔性分層治理和長鏈治理悖論則體現(xiàn)了壓力型體制屬地化改造的限度。

關鍵詞：壓力型體制;社會治理體系;柔性分層治理;長鏈治理悖論

一、問題的提出

在社會治理領域，為了發(fā)揮基層政府“在地”的信息、時間和空間優(yōu)勢，實現(xiàn)“問題發(fā)現(xiàn)在基層、矛盾解決在基層”的目的，越來越注重推行屬地管理，把上級政府和相關部門的社會治理權限和職能下放到下級政府和相關部門。在屬地管理推行過程中，可能會采取兩種實現(xiàn)方式：一種是將壓力型體制發(fā)揮到極致，逐級傳遞壓力，把管理責任委托給下級政府和基層執(zhí)行，“一放了之”，但職權、人力、物力、財力仍然留在上級，滋生“上級政府和部門有權無責”、“下級和基層有責無權或者能力欠缺”弊端，最終導致基層的策略主義行為①;另一種是借此對壓力型體制進行改造，重新調整上下級職責分工，人力物力財力下沉到基層，試圖建立新的分層治理體制，并在此基礎上形成一個任務導向的、跨部門跨層級的協(xié)作機制。

前一種方式在實踐過程中相當常見并飽受詬病，后者則可能成為改造壓力型體制、走向好的地方治理的必然選擇。同時，我們也應當充分預見到，我國壓力型體制是具有憲法和組織法基礎的，上級習慣于對下級部署任務、提供資源、發(fā)布指令、開展指導，下級政府對上級政府負責，上下級形成“職責同構”②格局。這一格局因為黨的統(tǒng)一領導而得到進一步強化，對其進行改革需要頂層設計。社會治理背景下跨部門跨層級協(xié)作機制的建構固然要求在某些程度上突破傳統(tǒng)的壓力型體制，但只要壓力型體制沒有徹底改變，所有改革的舉措和績效也都將受這一基本制度框架的潛在影響。在壓力型體制的大制度環(huán)境下設立的跨層級協(xié)作機制也難以擺脫長鏈治理下政令傳遞效率逐級耗散的規(guī)律于陽：《中國政治時鐘：三千年來國家治理的周期運動》，當代中國出版社2016年版，第76-77頁。。所以，在新制需求和舊制慣性的雙重影響下，壓力型體制該如何進行屬地化改造，重心下移的“分層治理”體制該如何進行職責劃分，新的跨層級協(xié)作機制應當如何設置，都是值得探討的問題。在實踐過程中，“分層治理”體制下的協(xié)作機制是否會產生“變種”，新的分工協(xié)作機制的運作績效如何，又會形成哪些新的弊病，則需要結合公共管理理論的一般規(guī)律和公共管理實踐的具體案例進行推演、分析和驗證。

基于以上考慮，本文試圖在文獻回顧的基礎上，通過對一個基層社會治理體系建設案例的描述，呈現(xiàn)通過屬地管理改革傳統(tǒng)壓力型體制、建立分層治理體系和跨層級協(xié)作機制的過程，并深入討論在這一過程中出現(xiàn)的體制性問題，從而為官僚組織運行機制的相關理論增加新的素材和補充。

二、文獻回顧：壓力型體制及其改造

在中國公共管理實踐與理論研究中，有兩大難題歷久彌新：其一是在復雜治理體制中如何處理整體統(tǒng)一性與地方靈活性之間的關系，建立科學的“分層治理”體系;其二是在法治背景下如何處理官僚組織的制度剛性與任務靈活性之間的關系，建立問題或任務導向型組織。在具體管理實踐中，兩大難題有時會交叉重疊，組合成一個難題。如，在中國體制下，不同層級的政府如何通過有效的分工協(xié)作機制，應對社會治理提出的挑戰(zhàn)？圍繞這一難題，學術界進行了長期的研究，積累了豐富的成果。

已有研究首先關注中國特色的行政體制。多數(shù)中國學者同意，中國體制可以概括為“壓力型體制”，其最初涵義是“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，中央編譯出版社1998年版，第28頁。，如今這一概念不再局限于經濟領域，而是廣泛拓展到環(huán)境保護冉冉：《壓力型體制下的政治激勵與地方環(huán)境治理》，《經濟社會體制比較》，2012年第3期。、社會管理楊雪冬：《社會管理慎用壓力型體制》，《決策》，2011年第10期。等領域，所論對象也不僅僅是指縣鄉(xiāng)兩級，而是延伸至各級政府。

改革中國行政體制，必然涉及壓力型體制的改造。壓力型體制的提出者在20多年前就已經注意到它導致上級政令不實、下級欺下瞞上、官員人身依附等弊端，并主張把村民自治的體制上延到縣鄉(xiāng)，建立民主合作體制榮敬本：《變“零和博弈”為“雙贏機制”——如何改變壓力型體制》，《人民論壇》，2009年第1期。，也有學者指出壓力型體制往往造成各級政府在社會治理中追求“剛性穩(wěn)定”，對國家暴力依賴越來越強，社會化治理成本高居不下，提出通過政治授權程序建立縣域政治、實行地方民主自治于建嶸：《從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定——關于中國社會秩序的一個分析框架》，《學習與探索》，2009年第5期。，部分地區(qū)也進行了縣鄉(xiāng)分權改革和強化地方自治的嘗試黃紅華：《縣鄉(xiāng)關系調整：從權力收放到職責分工》，《中共浙江省委黨校學報》（現(xiàn)《治理研究》），2013年第2期。。但民主合作體制的倡議至今仍未實現(xiàn)。楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》，2012年第11期。壓力型體制難以改變，不僅是因為高層級政府在分稅制下掌握更多的財力物力周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》，2006年第6期。，地方政府仍然存在“跑部前進”行為模式;也不僅是因為人事升遷存在晉升錦標賽周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》，2007年第7期。的設計，地方官員依然遵循“眼睛向上看”的行為模式;最主要是因為民主合作體制和縣域政治的推行涉及到我國基本政治體制改革。在沒有遭遇重大困境，局部改革空間未用盡的情況下，基本政治體制改革通常難以提上議程。作為替代方案，為了緩解壓力型體制的弊端，我國已經進行了一系列的改革，在財稅方面推行分稅制、在人事方面推行民主測評制度、在權責方面實行權力清單制、在地方自主空間方面給予設區(qū)市地方立法權等制度設計，都試圖進一步厘清上下級關系，給地方政府更多空間，引導地方官員“眼光向下看”。但毫無疑問，這些制度都是在壓力型體制基礎上運行的。在更好的制度設計出來并取代壓力型體制之前，必然要在壓力型體制框架內對其進行改造。在社會治理領域，垂直管理和屬地管理也是這樣的制度安排，只不過前者加強的是自上而下的制度剛性尹振東、聶輝華、桂林：《垂直管理與屬地管理的選擇：政企關系的視角》，《世界經濟文匯》，2011年第6期。，后者加強的是自下而上變故應對的靈活性和積極性尹振東：《垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇》，《經濟研究》，2011年第4期。。兩者都試圖重新理順上下級政府間的關系，改造壓力型體制。

要應對地方治理提出的挑戰(zhàn)、進行屬地管理改革，僅僅通過調整不同層級政府間的職責分工是不夠的，還需要建立靈活的協(xié)作機制。相關理論和機制設計在整體性政府[挪威]Tom Christensen、Per Lgreid：《后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府》，張麗娜、袁何俊譯，《中國行政管理》，2006年第9期。、協(xié)同政府解亞紅：《 “協(xié)同政府”：新公共管理改革的新階段》，《中國行政管理》，2004年第5期。、協(xié)同治理張立榮、冷向明：《協(xié)同治理與我國公共危機管理模式創(chuàng)新》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2008年第2期。等框架下得到了充分的探討。風險社會帶來的不確定性石國亮、張乾友：《通過任務型組織開展風險治理——兼評張康之教授的“任務型組織觀”》，《社會科學研究》，2012年第6期。和后工業(yè)社會帶來的大量非常規(guī)任務張康之、李圣鑫：《歷史轉型條件下的任務型組織》，《中國行政管理》，2006年第11期。已經使常規(guī)組織不能適應需求，任務型組織進入人們的視野。任務型組織是一類以任務為導向的、具有臨時性特征且形式靈活的組織張康之、李東：《任務型組織之研究》，《中國行政管理》，2006年第10期。。各類冠名為委員會或領導小組的政府議事協(xié)調機構被認為是其中的一種王偉、曹麗媛：《作為任務型組織的政府議事協(xié)調機構》，《中共中央黨校學報》，2013年第4期。。當然，在社會治理實踐中，任務型組織不僅包括相關委員會和領導小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”邱昊：《基層治理體系的“四個平臺”建設中存在的問題和對策探討》，《山東科技大學學報（社會科學版）》，2018年第5期。也是一種重要的探索。

如上所述，垂直管理和屬地管理分別通過職權上收和下放兩種路徑來實現(xiàn)對壓力型體制的改造，前者為了提高管理的統(tǒng)一性和規(guī)范性，后者為了提高管理的便利化和靈活性。目前對屬地管理的研究多數(shù)處于案例描述和比較研究階段，比較對象包括垂直管理體制皮建才：《垂直管理與屬地管理的比較制度分析》，《中國經濟問題》，2014年第4期。、跨區(qū)域合作治理體制陶品竹：《從屬地主義到合作治理：京津冀大氣污染治理模式的轉型》，《河北法學》，2014年第10期。等，一些理論性較強的研究已經注意到屬地管理會造成行政層級向下延長的后果張錚、包涵川：《屬地管理：一個關于行政層級延長的分析框架》，《中國行政管理》，2018年第6期。。改造壓力型體制的路徑，無論是垂直管理還是屬地管理，都必須有協(xié)作機制建設與之相結合，當前的研究不僅涉及縱向跨層級協(xié)作、橫向跨部門協(xié)作，還拓展到了政府與市場組織、社會組織之間的協(xié)作。這些研究對于協(xié)作的必要性和協(xié)作機制的建設頗有助益，卻較少關注屬地管理及其協(xié)作機制在壓力型體制下的運行限度。

本文嘗試提出，對壓力型體制進行屬地化改造，建立分層治理體制和社會治理跨層級跨部門協(xié)作體系，既有其必要性，也有明顯的局限性。這一改革，從動力方面看，既有自上而下主動的制度設計，又有自下而上被動的倒逼改革;從體制方面看，既落實了權責下放目標，又暢通了問題上傳通道;從結果方面看，既緩解了上下左右管理脫節(jié)的舊毛病，又生長出層級內和層級間治理鏈條拉長的新弊端。

三、基層社會治理體系建設

過程中的倒逼改革J省S市T區(qū)與我國其它地區(qū)一樣，實行中共領導下的行政首長負責制，下級地方政府對上級負責，縣以上地方各級人民政府的職責和機構設置大同小異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為縣級政府及其部門在行政序列中的“終端觸角”。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道難以獨自承擔起自上而下傳遞的壓力，因而將城鄉(xiāng)社區(qū)和村兩委也作為自己的“終端觸角”，納入“行政化”體系當中。

正是在這樣的制度基礎上，J省S市T區(qū)在社會治理領域建立了基層社會治理體系。這一體系以社區(qū)層面“網格化管理、組團式服務”為基礎，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有科室基礎上整合建立綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務“四個平臺”，在區(qū)級層面整合相關職能部門的力量建立社會治理綜合服務中心，并將部分事務向上延伸至設區(qū)市社會公共服務平臺，試圖實現(xiàn)分層治理和跨層級跨部門協(xié)作的社會治理和服務體系。

在四個層級的社會治理和服務體系中，最先建立的是“網格”。網格化管理由北京市東城區(qū)于2004年首創(chuàng)，2005年7月由建設部在第一批10個城市試點基礎上向全國推廣。周志忍、李倩：《政策擴散中的變異及其發(fā)生機理研究——基于北京市東城區(qū)和S市J區(qū)網格化管理的比較》，《上海行政學院學報》，2014年第3期。2007年底在J省S市T區(qū)H鎮(zhèn)試點，2008年8月按照“網格化定位、組團式聯(lián)系、多元化服務、信息化管理、全方位覆蓋、常態(tài)化保障”的要求，在S市全面推行了“網格化管理、組團式服務”工作。從T區(qū)組織部門的總結材料中可以看出，當時即使是組團式服務也主要是在網格內進行的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關干部、社區(qū)（村）干部、網格黨小組組長、轄區(qū)民警為骨干，并吸收教師、醫(yī)生、老干部、漁農科技人員、鄉(xiāng)土實用人才等參與。由于北京市東城區(qū)的經驗重在信息化和數(shù)字化，所以這一階段跨層級的信息系統(tǒng)已經建立起來，網格層面的信息已經能夠逐級向縣（市、區(qū)）傳遞，經分析梳理后提交相關部門辦理。

隨后建立的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”。2015年6月，中共J省第十三屆委員會第七次全體會議做出“中共J省委關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定”，提出“提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調能力，探索建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務等四個平臺”。S市于次年11月發(fā)文在全市推進四個平臺建設，要求“縱向上促進市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網格等五層聯(lián)動，橫向上促進市縣部門派駐隊伍與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有效融合”。

最后建立的是區(qū)社會治理綜合服務中心。2017年3月，T區(qū)為推進矛盾解決“最多跑一次”，建立以網格化為基礎，信息化為支撐的，具有“一體化運作、一站式接待、一條龍調處、一攬子化解”功能的社會治理綜合服務中心。

從文件資料來看，網格化管理是在北京市東城區(qū)2004年在城市管理數(shù)字化的背景下提出并在平安建設中引入J省S市T區(qū)的，四個平臺是J省2015年在基層黨建和基層政權建設背景下提出的，社會治理綜合服務中心是在2017年T區(qū)推行“最多跑一次”和網格化管理基礎上實施的。三者并無統(tǒng)一的指導思想和建設背景，卻在建成后被整合進了一個完整的體系中，形成包含基層網格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺、區(qū)級中心三個層次的機制，承擔信息處理、訴求回應和糾紛調解的功能，而且每個層次都整合了同級其它部門的力量，同時加強了對上對下的銜接。

我們可以推測，在網格化管理階段，社會基層相關主體已經被有效動員起來，社會問題和社會訴求已經能夠找到日常表達渠道，并通過網格員和網絡系統(tǒng)逐級上傳到縣一級，只不過這些問題的處理和訴求的響應在原有體制下仍然難以有效實現(xiàn)。部分原因是越往上級，條塊分割越明顯，跨部門的協(xié)調成本越高，而且由于壓力型體制的存在，這些問題和訴求中需要跨部門協(xié)調處理和回應的部分，最終都會因為縣市區(qū)級的協(xié)調不力又會通過壓力型體制交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面。因而，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的協(xié)作能力就成為一個必然選擇。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設置“四個平臺”，用來整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有部門和縣市區(qū)級政府駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的力量。也就是說，高層級地方政府希望借助縣市區(qū)級政府的人力和專業(yè)優(yōu)勢、結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)調整合優(yōu)勢，解決好社會矛盾處理和社會訴求回應不力的問題。但問題在于，縣市區(qū)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員并無決策權，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)調整合優(yōu)勢并不能解決縣市區(qū)政府決策權的問題，因而屬于縣市區(qū)級決策的問題也沒有辦法解決。這些問題只能上交到縣市區(qū)層面，因而區(qū)級社會治理綜合服務中心應運而生。

這是基層制度創(chuàng)新動員社會力量，并逐級倒逼政府進行系列改革的典型案例。在這個案例中，社會基層在屬地管理改革中被動員起來，提出社會問題和社會訴求，社區(qū)能夠解決的社區(qū)解決，社區(qū)不能解決的鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決;鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有體制不能解決的，整合派駐部門解決;整合之后仍然不能解決的，上交縣市區(qū)解決;縣市區(qū)原有體制并不能很好地解決需多部門協(xié)作才能解決的問題，因而成立了新的協(xié)作機制（社會治理綜合服務中心）來解決這一問題。因為縣市級的法定職權與地級市和省級政府相同，又是一級完整的政府，因而再把大量問題上交就不太合適了。當然，區(qū)級政府因為財稅和職能分配上與地級市有密切關聯(lián)，因而上交個別問題到地級市也是可以理解的。

我們需要關注的是：為什么這一系列的倒逼式改革能夠次第發(fā)生？為什么從社區(qū)網格化管理倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個平臺改革用了8年，而從鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個平臺改革到區(qū)級社會治理綜合服務中心只用了2年？這可能與改革發(fā)源地和推動者相關。社區(qū)網格化管理不是J省原發(fā)的創(chuàng)新，是由國務院職能部門推廣的一項制度創(chuàng)新，而四個平臺建設是J省原發(fā)的創(chuàng)新，是由省委省政府發(fā)文推廣的，所以得到響應的速度和推廣的力度也是不一樣的，遇到問題之后的倒逼力度也是不一樣的。這一案例可以解讀為：在高層級地方政府主導下，通過壓力型體制能夠順利推動基層治理屬地化管理改革，并層層倒逼，引發(fā)新的、更高層面的配套改革。

四、基層社會治理體系中的

跨層級跨部門協(xié)作機制整合后的社會治理體系在社區(qū)網格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺、區(qū)縣中心三個層面上形成了分工。社區(qū)網格層面，主要通過網格員隊伍承擔信息采集和現(xiàn)場解決小微問題的功能;街道平臺層面，主要通過“四個平臺”承擔基層綜合管理服務的職能，區(qū)縣中心層面，主要通過“社會治理綜合服務中心”承擔重要矛盾糾紛化解的職能。

社區(qū)網格層面。T區(qū)下轄7個鎮(zhèn)（街道）94個社區(qū)9個村。陸上，漁農村社區(qū)以經濟合作社、城市社區(qū)以800-1000戶為一個網格單位，全區(qū)劃分網格203個;海上，以一個漁船管理服務站的編組為一個海上網格，共設立28個網格。組建了198人的專職網格員隊伍，另有部分兼職網格員。T區(qū)要求網格員每人每天走訪里程不少于3公里，時間不少于4小時，每周報送各類信息不少于5條。他們承擔著基礎信息、綜合治理、民生服務、社會動員、重點工作等方面6類16項工作事務。在此基礎上，由街道領導、中層正職、社區(qū)書記、社區(qū)民警、網格志愿者共同組成聯(lián)社駐村服務團隊，每逢周五進網格了解民情，解決實際問題。在網格層面，群眾反映的問題、提出的訴求，網格員能解決的，當場解決，不能解決的，分類依次上報給網格黨小組長兼網格長、社區(qū)總網格長、街道聯(lián)系領導兼第一書記、街道主要領導，他們分別依托網格服務團隊、社區(qū)服務團隊、街道職能科室和班子會議解決問題，不能解決的問題，提交給區(qū)一級（圖1）。

鎮(zhèn)街平臺層面。在鎮(zhèn)街層面，T 區(qū)依托綜治辦，統(tǒng)籌信訪、網格、人武等鎮(zhèn)街職能部門及公安、司法、法院、檢察院等區(qū)級派駐力量成立綜治工作平臺;依托食品安全辦，統(tǒng)籌漁農業(yè)服務、經貿等鎮(zhèn)街職能部門及市場監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法、衛(wèi)生監(jiān)督等區(qū)級派駐機構成立市場監(jiān)管平臺，依托綜合行政執(zhí)法辦，統(tǒng)籌安監(jiān)、環(huán)保、村鎮(zhèn)建設等鎮(zhèn)街職能部門及綜合行政執(zhí)法、市場監(jiān)管、公安、國土、規(guī)劃的區(qū)級派駐機構成立綜合執(zhí)法平臺，依托行政服務中心，統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生、文化廣電、法律服務、農經農技、人力社保、電訊通信、水電煤等基層站所及家政、養(yǎng)老、志愿者等區(qū)級社會服務組織力量成立便民服務平臺。社區(qū)網格層面不能解決的問題上報到街道綜合信息指揮室，指揮室協(xié)調交辦給四個平臺，四個平臺協(xié)調給具體的科室辦理，辦理結果反饋給鎮(zhèn)街綜合信息指揮室。鎮(zhèn)街層面不能解決的問題，通過綜合信息指揮室上報給區(qū)社會治理綜合服務中心（區(qū)綜合信息指揮中心）（圖2）。T區(qū)為了使市縣（區(qū)）部門派駐在功能區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的干部能夠聽從鎮(zhèn)街的統(tǒng)一安排，使鎮(zhèn)街主導的部門間協(xié)作機制能夠真正起作用，發(fā)文規(guī)定：市縣（區(qū)）部門派駐在功能區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構的干部，原則上納入當?shù)厝粘９芾砗涂己?，機構負責人任免未經當?shù)攸h（工）委同意，不得任免。

區(qū)級層面。T區(qū)在區(qū)級層面組建社會治理綜合服務中心，加掛綜合信息指揮中心牌子，內設綜合科、信息科、管理科、督查科，負責信息受理流轉、處置督辦和重特大矛盾糾紛多元化解和指導服務等工作。社會治理綜合服務中心入駐信訪局、司法局、人社局等區(qū)級部門7個，成立專業(yè)性、行業(yè)性調解委員會12個，主要負責矛盾糾紛的化解（圖3）。中心對進駐機構進行日常管理、綜合協(xié)調和督查考核，派駐單位負責業(yè)務管理指導，考核結果由中心反饋給派駐單位。這就保證了社會治理綜合服務中心能夠對派駐單位的人員進行統(tǒng)一管理和有力協(xié)調。

這一案例可以解讀為，在高層級地方政府主導下，通過壓力型體制能夠實現(xiàn)逐級倒逼改革，最終能夠實現(xiàn)低層級地方政府之間的分層治理和各層級政府內部的協(xié)作治理。這種改革通過上下級之間的相互支持以及跨層級和跨部門的協(xié)作，在壓力型體制框架下形成新的分工協(xié)作機制，能夠部分緩解壓力型體制中“上級壓力下達-下級剛性執(zhí)行和高成本協(xié)作-問題上交-再次上級壓力下達”的無效循環(huán)問題，也能夠緩解直接上下級的共謀行為，提高社會治理的有效性。

五、柔性分層治理與長鏈治理悖論

如前文所述，在由高層級地方政府主導的屬地化改革中，為了響應已經動員起來的社會公眾的訴求、實現(xiàn)高層級地方政府預定的改革目標，自下而上層層倒逼進行了社區(qū)網格化管理、鎮(zhèn)街四個平臺建設、區(qū)縣社會治理綜合服務中心設置等一系列改革，提升了基層跨部門跨層級協(xié)調的能力，強化了基層政府社會治理能力。不僅如此，J省S市T區(qū)在社會治理體系建設的過程中，實際上還對各層級的社會治理職責做了柔性重構，試圖建立分層治理體系。所謂柔性重構，是指村社網格、鎮(zhèn)街四個平臺、區(qū)縣社會治理綜合服務中心之間的職責劃分并不是通過明確條文對三個層次的職責邊界進行理清，而是原則性地規(guī)定村社解決小微矛盾、鎮(zhèn)街解決一般矛盾、區(qū)縣解決重大矛盾，約定村社不能解決的上報到街鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)不能解決的上報給區(qū)縣，也就是“下級盡力、上級兜底”的治理體系。有資料表明：2017年，T區(qū)社會治理系統(tǒng)共采集信息約2.8萬條，其中75%以上矛盾糾紛在基層（村、社區(qū)）得到化解，在區(qū)社會治理綜合服務中心專題研判重大問題80起，專案研判重大項目糾紛36起，專家研判復雜疑難案件25起，成功調解重特大或專業(yè)性疑難糾紛45起。T區(qū)區(qū)委區(qū)政府辦：《T區(qū)全力探索社會治理新路徑助力打造共建共治共享格局》，《S市信息（工作交流）》，2018年3月28日。據(jù)此推算，大概有24%的矛盾糾紛在鎮(zhèn)街層面化解，1%的矛盾在區(qū)級層面化解。這一治理體系與壓力型體制并沒有根本區(qū)別，其進步之處僅僅在于，上級在社會治理需求倒逼機制下，不得不加強對下級的人力物力財力支持，增強下級的統(tǒng)籌能力，使更多的問題能夠解決在基層。

在社會治理的屬地化管理改革中，比理清不同層級政府社會治理職責邊界更重要的，是要自下而上地建立跨部門跨層級的協(xié)作機制。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量下沉至社區(qū)，在社區(qū)層面與社區(qū)工作者隊伍實現(xiàn)協(xié)作;區(qū)縣市部門的力量下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設組織人員實現(xiàn)協(xié)作;區(qū)縣層面成立中心，實現(xiàn)社會治理各相關部門之間的協(xié)作。具體協(xié)調工作通常分別由社區(qū)、鎮(zhèn)街、區(qū)縣的分管副職領導擔任。在社會治理的信息采集、傳遞與處理和糾紛調解過程中，因為組建社區(qū)網格團隊、整合鎮(zhèn)街管理服務平臺、運作區(qū)綜合服務中心，不可避免地在原先的管理層級上增加了中間的銜接協(xié)調層級。也就是說，要整合協(xié)調原有科層制的組織和人員、建立任務導向型組織，消減壓力型體制逐級交辦任務帶來的長鏈治理問題，就必須在原先的鏈條之上，增加一個粘合兩個鏈條的環(huán)節(jié)（自下而上分別是網格、平臺和中心），最終導致鏈條比以前更多。已有研究者注意到：在壓力型體制下，官僚組織運行過程中，為了精準識別管理對象，必然把管理范圍劃到最小;而上級為了更好地監(jiān)管下級，又不允許把管理幅度劃得太大;這樣就必然導致管理層級增加，并將法定的“?。ㄊ?自治區(qū)/特區(qū)）-縣（市/區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)/街道）”延伸至“?。ㄊ?自治區(qū)/特區(qū)）-縣（市/區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)/街道）-村社-網格”張錚、包涵川：《屬地管理：一個關于行政層級延長的分析框架》，《中國行政管理》，2018年第6期。。本案例的分析顯示，壓力型體制的屬地化改造過程中，不但促使了管理層級往基層的下延，還在原先各管理層級之間又增加了新的協(xié)調層。這也許可以稱作是“長鏈治理悖論”，即，為了避免多層級組織之間行動的脫節(jié)，就必須設置新的協(xié)調層作為各環(huán)節(jié)之間的黏連機制，而這個黏連機制最終又增加了組織運行的環(huán)節(jié)。

上述柔性分層治理與長鏈治理悖論，反映出通過屬地化管理改造壓力型體制的局限性所在。即，屬地化管理雖然倒逼官僚體制自下而上地進行逐級改革，充實了基層力量、加強了跨部門跨層級的協(xié)調能力，但上下級之間仍然不能形成清晰的權責邊界，這一邊界隨著上級的壓力和下級的能力兩大因素變動不居。最為關鍵的是，推進屬地化管理改革的力量源泉，就在壓力型體制內部。所以，從根本上說，在壓力型體制的基本制度框架下，難以生長出制度化的分層治理體系。

放眼全國，從湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一府三中心”改革、廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”、全國推行的發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權試點和推進基層整合審批服務執(zhí)法力量等改革可以看出，目前基層社會治理體系仍處于權力下放和資源整合的階段，并未涉及縣鄉(xiāng)關系的結構性調整。這可以看作是制度變遷的路徑依賴。在壓力型體制的改造仍然有效的情況下，實行民主合作體制就顯得沒有那么迫切了。學界倡導的民主合作體制一直未能實現(xiàn)，也從一個側面反映出我們對壓力型體制研究的不足，至少對壓力型體制的改革空間以及民主合作體制的實現(xiàn)條件缺乏現(xiàn)實的考察和準確的判斷。壓力型體制仍然是學界需要進一步研究的主題。

（責任編輯：徐東濤）