科學(xué)編制主體功能區(qū)劃，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展

羅來(lái)軍

2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢召開的深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展無(wú)序低效競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問(wèn)題仍然非常突出。

如果破解無(wú)序低效競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問(wèn)題，根本的建設(shè)思路是科學(xué)界定和編制各個(gè)地方的主體功能，各個(gè)地方按照各自的比較優(yōu)勢(shì)、發(fā)展基礎(chǔ)、戰(zhàn)略突破條件確定最優(yōu)的發(fā)展模式。由于各個(gè)地方的比較優(yōu)勢(shì)、發(fā)展基礎(chǔ)、戰(zhàn)略突破條件不同，各自最優(yōu)模式也不會(huì)相同，這樣就能夠規(guī)避地方間最嚴(yán)重的問(wèn)題——無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、分散投資。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)有功能區(qū)劃存在

不足

有關(guān)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶功能區(qū)劃和發(fā)展定位的規(guī)劃與研究并不少，比如國(guó)家出臺(tái)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等規(guī)劃。這些規(guī)劃對(duì)促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展起到了重大作用，但同時(shí)，在精準(zhǔn)發(fā)展地位、實(shí)際發(fā)展操作等方面尚缺乏針對(duì)性更強(qiáng)的指導(dǎo)和幫助。

一方面，既有規(guī)劃對(duì)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系沒(méi)有給出明確的界定。

2011年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。這四類開發(fā)也覆蓋長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，然而，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各個(gè)地方套用四類開發(fā)，保護(hù)與開放的界限仍不明確。比如限制開發(fā)區(qū)應(yīng)該開發(fā)什么，開發(fā)到什么程度，均不清楚。

環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)科學(xué)院2008年發(fā)布《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，而后以2014年完成的全國(guó)生態(tài)環(huán)境十年變化（2000-2010年）調(diào)查與評(píng)估為基礎(chǔ)，對(duì)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》進(jìn)行修編，在生態(tài)保護(hù)工作中發(fā)揮了重要作用。新修編的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》包括3大類、9個(gè)類型：生態(tài)調(diào)節(jié)功能包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、土壤保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄5個(gè)類型;產(chǎn)品提供功能包括農(nóng)產(chǎn)品和林產(chǎn)品提供2個(gè)類型;人居保障功能包括人口和經(jīng)濟(jì)密集的大都市群和重點(diǎn)城鎮(zhèn)群2個(gè)類型。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶也包括在全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃之中，但基于生態(tài)如何推進(jìn)發(fā)展，生態(tài)與開發(fā)的關(guān)系沒(méi)有梳理清楚。

另一方面，現(xiàn)有研究對(duì)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在邏輯缺乏精準(zhǔn)而清晰的認(rèn)識(shí)。

除了國(guó)家公布的重大規(guī)劃之外，也有不少專家學(xué)者對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶主體功能區(qū)進(jìn)行研究，比如，比較典型的研究成果是把長(zhǎng)江流域劃分為提升發(fā)展區(qū)、轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)、優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)培育區(qū)、一般發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和嚴(yán)格保護(hù)區(qū)8種主體功能區(qū)類型。這種分類被認(rèn)為，比“優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)” 國(guó)家規(guī)劃發(fā)布的四類更細(xì)致，四類劃分之間缺乏必要的中間過(guò)渡類型，而且四類劃分對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展重視不夠，缺乏農(nóng)業(yè)發(fā)展主體功能區(qū)域類型。然而，功能區(qū)的劃分目的主要是為不同的區(qū)域找到科學(xué)的發(fā)展定位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。現(xiàn)有的研究對(duì)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在邏輯挖掘不夠，而且沒(méi)有抓住生態(tài)與發(fā)展的彼此關(guān)系，因而難以對(duì)功能區(qū)的科學(xué)定位和發(fā)展形成堅(jiān)實(shí)的理論支撐和政策支撐。

科學(xué)編制并實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶主體功能區(qū)劃

其一，按照發(fā)展規(guī)律科學(xué)編制長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶主體功能區(qū)劃。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。那么，對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶而言，編制主體功能區(qū)劃就需要圍繞生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的建設(shè)邏輯去開展。在突出生態(tài)與發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上，把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域劃分為四大類：生態(tài)建設(shè)區(qū)、生態(tài)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)、一般開發(fā)區(qū)、高度開發(fā)區(qū)。

生態(tài)建設(shè)區(qū)：只進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，不搞任何經(jīng)濟(jì)開發(fā)。該區(qū)域具有典型的重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，比如自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等。

生態(tài)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)：生態(tài)建設(shè)很重要，首先，進(jìn)行生態(tài)建設(shè);而后，基于生態(tài)資源發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，甚至一些產(chǎn)業(yè)反過(guò)來(lái)會(huì)促進(jìn)生態(tài)建設(shè);再者，也可以因地制宜發(fā)展一些環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，但這些產(chǎn)業(yè)不能破壞或者干擾生態(tài)環(huán)境。一般情況下，生態(tài)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)適宜發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、畜牧業(yè)、生物醫(yī)藥、食品、旅游休閑、高科技含量的加工制造業(yè)等綠色型產(chǎn)業(yè)。

一般開發(fā)區(qū)：只是根據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，不追求大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。一般開發(fā)區(qū)的生態(tài)資源沒(méi)有很高的重要性，但并不是不重視生態(tài)保護(hù)，可以按照新修編的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》落實(shí)生態(tài)保護(hù)的要求即可。這類區(qū)域也不是盲目地追求開發(fā)，只是在比較優(yōu)勢(shì)的方面做文章，以此規(guī)避盲目投資、重復(fù)投資、分散投資等問(wèn)題。

高度開發(fā)區(qū)：推進(jìn)高層次的、大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，努力實(shí)現(xiàn)高度的產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)集聚，打造全產(chǎn)業(yè)鏈條、系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)體系。一般情況下，具備良好發(fā)展條件的城市或者城市群適合劃入高度開發(fā)區(qū)。非常重要的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、尋求戰(zhàn)略突破的新興產(chǎn)業(yè)、配套復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)等適宜在高度開發(fā)區(qū)進(jìn)行發(fā)展。

生態(tài)建設(shè)區(qū)、生態(tài)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)、一般開發(fā)區(qū)、高度開發(fā)區(qū)的劃分方式具有突出的優(yōu)點(diǎn)：1.能夠?qū)χ匾纳鷳B(tài)區(qū)域進(jìn)行明確的保護(hù)和建設(shè);2.能夠有效規(guī)避產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、分散投資等問(wèn)題，生態(tài)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)、一般開發(fā)區(qū)都有針對(duì)性的開發(fā)限制，而且大規(guī)模的集中開發(fā)又限制在高度開發(fā)區(qū)，這樣既有助于規(guī)避現(xiàn)有問(wèn)題，又能提高經(jīng)濟(jì)集中度;3.能夠讓各個(gè)地方政府明確自身的發(fā)展思路，不再胡子眉毛一把抓。

其二，按照主體功能確定針對(duì)性的差異化考核標(biāo)準(zhǔn)。

科學(xué)編制的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶主體功能區(qū)，能否得以執(zhí)行，關(guān)鍵在于考核。很顯然，怎樣考核，各級(jí)政府就怎樣干;考核什么，各級(jí)政府就干什么?，F(xiàn)行的考核方式存在著明顯的不足，突出地表現(xiàn)為：對(duì)各個(gè)地方政府缺乏針對(duì)性的考核標(biāo)準(zhǔn)，GDP增長(zhǎng)所占比重往往過(guò)高。這會(huì)導(dǎo)致各個(gè)地方政府都追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，都追求投資規(guī)模，甚至不惜犧牲環(huán)境。生態(tài)建設(shè)區(qū)、生態(tài)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)、一般開發(fā)區(qū)、高度開發(fā)區(qū)的劃分使得長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不同區(qū)域的發(fā)展模式不同，而在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，尚需要對(duì)各個(gè)功能區(qū)設(shè)置針對(duì)性的考核標(biāo)準(zhǔn)，以牽引地方政府按照主體功能區(qū)的發(fā)展要求去建設(shè)。

生態(tài)建設(shè)區(qū)：要制訂明確的生態(tài)建設(shè)考核指標(biāo)。如果生態(tài)建設(shè)沒(méi)有搞好，即使取得了很大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要進(jìn)行處罰。

生態(tài)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)：要制訂明確的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)生態(tài)與開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展的考核指標(biāo)。如果開發(fā)與生態(tài)不協(xié)調(diào)，甚至破壞了生態(tài)，即使取得了很大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要進(jìn)行處罰。

一般開發(fā)區(qū)：要制訂明確的發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的考核指標(biāo)。如果是盲目地開發(fā)，即使取得了很大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要進(jìn)行處罰。

高度開發(fā)區(qū)：要制訂明確的完善產(chǎn)業(yè)體系、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高度集聚的考核指標(biāo)。如果缺乏打造深度產(chǎn)業(yè)鏈條、系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)體系的思路和成效，即使取得了很大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要進(jìn)行處罰。

其三，把主體功能區(qū)劃落實(shí)到具體執(zhí)行主體。

要把主體功能區(qū)的要求明確到具體的行政區(qū)劃，具體到什么程度？每個(gè)地方、每個(gè)村莊都清楚自身的主體功能區(qū)發(fā)展要求和考核要求。這樣才能使每個(gè)地方，即使是很小的地方，也都清楚自身發(fā)展的要求，而不是大家都去找投資促增長(zhǎng)。而且，對(duì)每個(gè)執(zhí)行主體要進(jìn)行針對(duì)性考核，并實(shí)施正負(fù)向激勵(lì)機(jī)制。

其四，實(shí)施科學(xué)的跨區(qū)域補(bǔ)償。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶劃分為四大類型，有的功能區(qū)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收入，有的則經(jīng)濟(jì)收入很微薄。這就需要進(jìn)行跨區(qū)域補(bǔ)償，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等方案，以確保經(jīng)濟(jì)收入欠缺功能區(qū)的生態(tài)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、民生福利等資金需求。如果沒(méi)有科學(xué)的跨區(qū)域補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)收入少的主體功能區(qū)建設(shè)是不可能落實(shí)的，而且，各個(gè)功能區(qū)的不同程度的生態(tài)建設(shè)也是不可能持續(xù)的。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)避無(wú)序低效競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、分散投資等問(wèn)題，就必須按照發(fā)展規(guī)律科學(xué)編制長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶主體功能區(qū)劃，并配套任務(wù)執(zhí)行、差異化考核、跨區(qū)域補(bǔ)償?shù)却胧?，確保主體功能區(qū)劃在實(shí)際建設(shè)中得以落地。這也是促成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的各個(gè)地區(qū)、每個(gè)城市實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有機(jī)融合的科學(xué)思路。