地方審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)研究

●施 瑜 劉寶財(cái)

一、引言

新常態(tài)下,實(shí)施好重大政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)，對(duì)于完善地方各級(jí)黨委、政府治理具有重大意義。隨著各級(jí)審計(jì)委員會(huì)的相繼成立，黨對(duì)審計(jì)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步強(qiáng)化，對(duì)審計(jì)工作在促進(jìn)上級(jí)政策的貫徹落實(shí)方面有了更高的要求。審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家政治機(jī)關(guān)更應(yīng)提高政治站位，主動(dòng)把集中體現(xiàn)黨和國家利益和意志的政策執(zhí)行情況作為工作重點(diǎn)，把推動(dòng)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)作為審計(jì)工作的重中之重。與此同時(shí)，在不斷改革創(chuàng)新的大背景下，不少地方領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注出臺(tái)的政策是否達(dá)到了預(yù)期的調(diào)控作用，主動(dòng)要求審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤政策的執(zhí)行情況。

由于政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)涉及對(duì)象多、內(nèi)容豐富、政策體系龐大、在整合協(xié)同工作中存在一些困難，再加上政策跟蹤審計(jì)自2014年開展以來，因?qū)嵺`時(shí)間不長、經(jīng)驗(yàn)積累不豐富，迄今為止，政策跟蹤審計(jì)缺乏成熟有效的操作指南，相關(guān)政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐案例較少，各地審計(jì)機(jī)關(guān)主要采用“摸著石頭過河”的模式探索實(shí)施，亟需通過構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)性政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)，指導(dǎo)地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展好政策跟蹤審計(jì)，這不僅是國家審計(jì)服務(wù)國家治理的內(nèi)在需求，更是服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

二、文獻(xiàn)綜述

多數(shù)學(xué)者從政策跟蹤審計(jì)內(nèi)涵、組織實(shí)施、審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容、審計(jì)技術(shù)方法等單個(gè)視角展開研究，相關(guān)理論方面的研究文獻(xiàn)內(nèi)容豐富，但針對(duì)政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)構(gòu)建的文獻(xiàn)研究甚少。

（一）政策跟蹤審計(jì)內(nèi)涵方面

一些學(xué)者從政策跟蹤審計(jì)定義、政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐等方面展開研究，比如史吉乾（2016）以審計(jì)實(shí)踐作用為切入點(diǎn)，研究提出通過糾偏和增加政策契合度以提高政策落實(shí)效力，從而促進(jìn)國家各部委和地方政府及時(shí)、有效落實(shí)中央各項(xiàng)政策措施部署，并為后續(xù)政策制定和執(zhí)行提供決策參考，促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為實(shí)施政策跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作職責(zé)，充分體現(xiàn)國家審計(jì)在國家治理系統(tǒng)中的揭示問題、防御資金風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)警分析等作用，既是國家審計(jì)發(fā)揮國家治理作用的客觀要求，也是國家審計(jì)服務(wù)于國家宏觀決策部署的具體體現(xiàn)，更是審計(jì)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的內(nèi)在要求。

（二）政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容方面

多數(shù)學(xué)者的研究圍繞重要政策執(zhí)行、重大項(xiàng)目落地、重點(diǎn)資金績效等方面展開。如張黎（2012）以跟蹤審計(jì)實(shí)踐為切入點(diǎn)，提出了重點(diǎn)關(guān)注重要政策貫徹落實(shí)情況、政策涉及項(xiàng)目資金管理與績效情況等三個(gè)方面的內(nèi)容。本文認(rèn)為政策跟蹤審計(jì)是對(duì)國家重大政策執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)、全面的跟蹤評(píng)估，相當(dāng)于國家政策執(zhí)行情況的“晴雨表”和“避雷針”，它能夠快速發(fā)現(xiàn)和評(píng)估國家重大政策對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的影響，為國家政府有關(guān)部門調(diào)整體制、機(jī)制、管理方面的問題提出有效改善建議，因此，國家審計(jì)在服務(wù)于國家宏觀決策方面起到的作用是不可替代的。

（三）政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與技術(shù)方法方面

在審計(jì)技術(shù)方法方面，多數(shù)學(xué)者從政策文件跟蹤梳理、政策生命周期法、優(yōu)化審計(jì)資源配置、審計(jì)問卷調(diào)查等多個(gè)維度展開研究。如上海市審計(jì)學(xué)會(huì)課題組（2017）提出審計(jì)調(diào)查階段對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行梳理匯總，審計(jì)實(shí)施階段擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面和抽查重點(diǎn)項(xiàng)目相結(jié)合、全面運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)、統(tǒng)籌審計(jì)資源等。張黎（2012）提出了運(yùn)用數(shù)據(jù)分析法、指標(biāo)權(quán)重計(jì)算法、問卷調(diào)查法等進(jìn)行政策跟蹤審計(jì)。

而有些學(xué)者嘗試從審計(jì)組織模式、審計(jì)綜合管理方面來探討如何實(shí)施好政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目。如陸濤（2012）提出了要優(yōu)化審計(jì)資源配置、探索運(yùn)用靈活多樣的審計(jì)模式、提升審計(jì)綜合管理能力等五個(gè)方面來實(shí)施好政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目。

（四）政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目組織和人力資源方面

在政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目組織模式和人力資源方面，多數(shù)學(xué)者從審計(jì)人員數(shù)量與任務(wù)嚴(yán)重不匹配、審計(jì)激勵(lì)手段有限等多個(gè)方面展開研究，如嚴(yán)暢（2015）針對(duì)審計(jì)全覆蓋面臨的困難，從審計(jì)人力資源嚴(yán)重匱乏、審計(jì)項(xiàng)目組織管理模式還不夠細(xì)化等三個(gè)方面展開研究。陳超（2015）從審計(jì)人員力量嚴(yán)重不足、知識(shí)結(jié)構(gòu)較為單一、審計(jì)激勵(lì)手段有限、難以調(diào)動(dòng)審計(jì)人員積極性等方面展開研究。

（五）審計(jì)成果整合方面

一些學(xué)者從加大審計(jì)成果的宣傳力度、圍繞政策跟蹤審計(jì)目標(biāo)提出審計(jì)建議等角度展開研究。如宋依佳（2012）以跟蹤審計(jì)目標(biāo)為研究視角，從重大政策執(zhí)行預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到、執(zhí)行政策過程中所涉及資金績效情況等方面進(jìn)行研判分析，從而提出有針對(duì)性的建議，以進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化率。

綜上，雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)政策跟蹤審計(jì)的各個(gè)方面進(jìn)行了豐富的研究，也提出了相應(yīng)的建議，但沒有將政策跟蹤審計(jì)放入國家審計(jì)運(yùn)行系統(tǒng)中進(jìn)行整體研究，政策跟蹤審計(jì)中存在的問題還不能從根本上解決，比如，在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排方面，會(huì)出現(xiàn)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目等交叉重疊，從而導(dǎo)致對(duì)某個(gè)單位的審計(jì)頻率過高；在審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容安排方面，由于政策跟蹤審計(jì)涉及的政策多、范圍廣、時(shí)間特性明顯、宏觀性強(qiáng)，要在規(guī)定的審計(jì)實(shí)施期限內(nèi)，把握好政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容存在較大的難度，從而導(dǎo)致政策跟蹤審計(jì)績效不夠顯著等問題。為解決這些問題，可以將審計(jì)工作中所有政策跟蹤審計(jì)的關(guān)聯(lián)要素放入一個(gè)平臺(tái)中綜合考慮，協(xié)同各項(xiàng)審計(jì)要素，系統(tǒng)性解決目前政策跟蹤審計(jì)過程中面臨的問題，這也正是本文嘗試研究政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)構(gòu)建的緣起。

三、政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐

（一）審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐

審計(jì)署自2014年8月起持續(xù)組織實(shí)施政策跟蹤審計(jì)，在政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)構(gòu)建方面進(jìn)行探索，在審計(jì)組織方式上，建立專門政策跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)和強(qiáng)化自上而下的審計(jì)流程控制模式；在審計(jì)對(duì)象安排方面，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)和國家區(qū)域重大戰(zhàn)略部署、中央和國務(wù)院最新改革政策等因素，科學(xué)合理調(diào)整審計(jì)對(duì)象；在審計(jì)成果開發(fā)方面，強(qiáng)化審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度和審計(jì)成果宣傳力度。本文梳理了審計(jì)署自2016年至2018年政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，從中分析全國政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目安排、重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容、問題表現(xiàn)形式等，從而為構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)提供項(xiàng)目計(jì)劃安排、審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容確定等方面的借鑒。

審計(jì)署在政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)構(gòu)建過程中，在審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容把握要素方面，主要是以當(dāng)年國家中心工作作為審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容來關(guān)注，如2017年側(cè)重于去產(chǎn)能、去杠桿、降低企業(yè)成本等方面，2018年側(cè)重于化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)、扶貧政策落實(shí)情況及地方政府隱性債務(wù)管理等方面。在審計(jì)項(xiàng)目安排要素方面，主要是統(tǒng)籌圍繞政府中心工作開展，如自2016年起持續(xù)組織開展扶貧政策跟蹤審計(jì)，已開展9次審計(jì)，公告9次；自2017年起持續(xù)組織開展政府債務(wù)審計(jì)，已開展5次審計(jì)，公告5次。同時(shí)在探索構(gòu)建平臺(tái)過程中，發(fā)現(xiàn)在審計(jì)組織方式、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)人力資源、審計(jì)技術(shù)方法等方面需要進(jìn)一步統(tǒng)籌。

（二）浙江省審計(jì)廳政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐

浙江省審計(jì)廳從2015年開始政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)建設(shè)，在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌、審計(jì)重點(diǎn)和目標(biāo)、審計(jì)成果開發(fā)等平臺(tái)構(gòu)建要素方面進(jìn)行了有益探索，如2015年浙江省廳本級(jí)實(shí)施政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目9個(gè)，反映問題69個(gè)，審計(jì)報(bào)告或信息得到省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示11次，促進(jìn)主管部門多項(xiàng)制度的完善。同時(shí)也指出政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)建設(shè)還面臨著審計(jì)計(jì)劃不夠全面、審計(jì)重點(diǎn)把握不明確、審計(jì)成果轉(zhuǎn)化率不夠高、審計(jì)人員素質(zhì)不相適應(yīng)等困難。

（三）湖州市政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐

湖州市審計(jì)局根據(jù)浙江省審計(jì)廳開展政策跟蹤審計(jì)的具體要求，結(jié)合湖州市委市政府中心工作，近年來把政策跟蹤審計(jì)工作作為重點(diǎn)來抓，整合全局審計(jì)力量，高質(zhì)量、嚴(yán)要求實(shí)施好政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目。在審計(jì)實(shí)踐過程中采取邊審計(jì)邊構(gòu)建平臺(tái)的方式，平臺(tái)構(gòu)建對(duì)提升審計(jì)成效具有顯著的作用，如2018年湖州市審計(jì)局完成政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目7個(gè)，發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題112個(gè)，審計(jì)報(bào)告和審計(jì)信息獲得市領(lǐng)導(dǎo)批示21次，促進(jìn)市政府及主管部門健全完善制度22個(gè)。

政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)構(gòu)建主要從項(xiàng)目安排、人員配置、內(nèi)容把握等三個(gè)方面進(jìn)行協(xié)同管理，如在項(xiàng)目安排方面和協(xié)同管理方面，根據(jù)年初項(xiàng)目計(jì)劃和處室具體職能，將相關(guān)的政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目交由一個(gè)處室牽頭負(fù)責(zé)，將湖州市“最多跑一次”跟蹤審計(jì)和湖州市社會(huì)救助政策落實(shí)審計(jì)兩個(gè)項(xiàng)目，統(tǒng)一由一個(gè)處室牽頭實(shí)施，發(fā)揮項(xiàng)目計(jì)劃安排統(tǒng)領(lǐng)性；二是在人員安排方面協(xié)同管理，打破原有以處室為界限的模式，根據(jù)項(xiàng)目內(nèi)容具體情況，抽調(diào)縣區(qū)局計(jì)算機(jī)審計(jì)骨干人員和市局業(yè)務(wù)處室專業(yè)人員，組成復(fù)合型審計(jì)團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化審計(jì)人員配置；三是在內(nèi)容安排方面協(xié)同管理，根據(jù)政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的重點(diǎn)內(nèi)容，采取審計(jì)內(nèi)容嵌入式結(jié)合的方式，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目中，統(tǒng)一關(guān)注當(dāng)年政策跟蹤審計(jì)某一重要政策落實(shí)情況。同時(shí)在政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)構(gòu)建的過程中，發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌安排、審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容把握、審計(jì)組織方式及審計(jì)成果利用等方面還存在著一些困難。

（四）政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)建設(shè)面臨的困難

回顧總結(jié)近年來的政策跟蹤審計(jì)工作，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在平臺(tái)建設(shè)方面也作了積極的探索，但整體的成效不明顯，面臨的主要困難是：

1、審計(jì)項(xiàng)目種類眾多，計(jì)劃管理方式粗放。重大政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的安排主要是以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主，所提出的審計(jì)項(xiàng)目是根據(jù)全國或全省的總體情況而定的，有時(shí)與地方政府治理需求重點(diǎn)不完全一致，而地方政府提出的政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，有些與年度項(xiàng)目計(jì)劃在時(shí)間上無法銜接，從而造成重大政策跟蹤審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等項(xiàng)目存在多次交叉現(xiàn)象，項(xiàng)目計(jì)劃安排不夠完善，比如一些部門在1-2年時(shí)間內(nèi)接受了重大政策跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等多個(gè)項(xiàng)目審計(jì)，監(jiān)管頻繁且力度比較大；而有些部門在多年內(nèi)從未接受過審計(jì)，或者僅僅是簡單項(xiàng)目審計(jì)，存在審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)或死角，進(jìn)而造成一些部門重復(fù)接受審計(jì)或無審計(jì)現(xiàn)象，審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌力度不夠大。

2、政策專業(yè)性強(qiáng)，審計(jì)人力資源匱乏。地方各級(jí)黨委政府在高質(zhì)量發(fā)展過程中十分重視政策跟蹤審計(jì)工作，審計(jì)需求呈上升趨勢(shì)。政策跟蹤審計(jì)除了要求審計(jì)人員具有審計(jì)專業(yè)能力外，更重要的是要求審計(jì)人員具有宏觀管理的專業(yè)知識(shí)和能力，能精準(zhǔn)識(shí)別政策貫徹落實(shí)中的問題和原因。從基層審計(jì)機(jī)關(guān)的人員構(gòu)成來看，是以財(cái)會(huì)、審計(jì)等微觀的專業(yè)為主，宏觀經(jīng)濟(jì)管理和政策研究方面的專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏，審計(jì)人員往往對(duì)政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容的把握不夠精準(zhǔn)，加上政策執(zhí)行審計(jì)具有一定時(shí)效性，從而導(dǎo)致審計(jì)項(xiàng)目成效不夠明顯。近年來，雖已開始了政策跟蹤審計(jì)的實(shí)踐，但尚未培育出能統(tǒng)攬政策跟蹤審計(jì)全局的能手，這是目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)亟需解決的。

3、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大，管理難度提升。政策跟蹤審計(jì)與其他常規(guī)審計(jì)相比，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。審計(jì)人員專業(yè)能力與實(shí)際需求的不匹配，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致審計(jì)目標(biāo)定位不夠準(zhǔn)確、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，進(jìn)而帶來審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)程度難以把握準(zhǔn)確的問題；審計(jì)人員對(duì)政策涉及領(lǐng)域的不熟悉，會(huì)導(dǎo)致其使用不適當(dāng)?shù)膶徲?jì)程序和方法，發(fā)表與實(shí)際不相符的審計(jì)結(jié)論，從而產(chǎn)生持續(xù)性的政策負(fù)面倍增效應(yīng)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。

對(duì)于上述問題的解決，若采取單一方法，會(huì)產(chǎn)生效率不高、效果不理想的問題。問題的表象雖然落在政策跟蹤審計(jì)工作上，但其實(shí)質(zhì)涉及審計(jì)業(yè)務(wù)管理的科學(xué)性，有必要利用不同審計(jì)客體的相關(guān)性、不同審計(jì)主體與被審計(jì)對(duì)象的關(guān)聯(lián)性，來整合各種資源，統(tǒng)籌規(guī)劃審計(jì)工作，需要構(gòu)建一個(gè)政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)，把政策跟蹤審計(jì)所涉及的項(xiàng)目計(jì)劃安排、審計(jì)組織方式、審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容、審計(jì)技術(shù)方法、審計(jì)成果開發(fā)等核心要素協(xié)同運(yùn)作起來，形成一個(gè)系統(tǒng)有機(jī)整體，充分統(tǒng)籌配置跟蹤審計(jì)平臺(tái)各要素，進(jìn)而為開展好政策跟蹤審計(jì)工作提供保障。

四、構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)

（一）政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)的內(nèi)涵

政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)是統(tǒng)籌安排政策跟蹤審計(jì)所涉及的核心要素，優(yōu)化審計(jì)資源配置，提高審計(jì)效率和增強(qiáng)審計(jì)效果的工作機(jī)制。它既可以將不同類別審計(jì)項(xiàng)目中政策落實(shí)情況與審計(jì)的關(guān)聯(lián)要素進(jìn)行協(xié)同配置，合理安排不同審計(jì)項(xiàng)目，有計(jì)劃有步驟地實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)；也可以將單一政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的不同要素進(jìn)行協(xié)同配置，通過人員配置、時(shí)間安排、組織方式、成果整合等途徑加以協(xié)同管理。政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)具有統(tǒng)領(lǐng)性、協(xié)同性、滲透性的特征。

（二）構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)的路徑

根據(jù)已有文獻(xiàn)資料和具體項(xiàng)目開展實(shí)施的情況，結(jié)合國家、省級(jí)有關(guān)政策跟蹤審計(jì)的指導(dǎo)文件，政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)要素主要包括項(xiàng)目計(jì)劃、審計(jì)重點(diǎn)、技術(shù)方法、項(xiàng)目組織實(shí)施、審計(jì)成果、人力資源配置、組織保障等，如何高效配置政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)要素，發(fā)揮政策跟蹤審計(jì)的價(jià)值，是目前亟需解決的。構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)主要是基于目前現(xiàn)有的人力資源和數(shù)據(jù)資源，優(yōu)化內(nèi)部資源和外部資源配置，整合平臺(tái)各個(gè)要素，需從協(xié)同管理審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、協(xié)同管理審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容、協(xié)同管理技術(shù)方法與項(xiàng)目實(shí)施、協(xié)同管理成果運(yùn)用與組織保障等方面展開研究。

1、協(xié)同管理審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。在現(xiàn)有人力資源和數(shù)據(jù)資源的情況下，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行精準(zhǔn)統(tǒng)籌顯得尤為重要，強(qiáng)化審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的“引領(lǐng)”作用，進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)資源配置。主要從審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃協(xié)同管理、建立滾動(dòng)審計(jì)項(xiàng)目庫兩個(gè)方面進(jìn)行。

第一，審計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施綜合協(xié)同管理。目前實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目種類主要有財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重大政策跟蹤審計(jì)等，為了避免出現(xiàn)多種審計(jì)同時(shí)涉及一個(gè)部門，或者一個(gè)部門被審計(jì)的頻率過高等問題的出現(xiàn)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照黨委、政府發(fā)展戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排，將審計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)劃與審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行綜合協(xié)同管理，重大政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目與其他審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，確保審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。一是采用單獨(dú)政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目或 “項(xiàng)目+政策”的方式，確保政策跟蹤貫穿全年各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目；二是采用單獨(dú)政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，涉及對(duì)一個(gè)單位或地區(qū)年度內(nèi)不同審計(jì)項(xiàng)目的，運(yùn)用“1+N”方式統(tǒng)籌實(shí)施。進(jìn)一步提高審計(jì)監(jiān)督成效，更好地發(fā)揮好審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和保障職能作用。

第二，建立滾動(dòng)審計(jì)項(xiàng)目庫制度。政策跟蹤審計(jì)全覆蓋的首要任務(wù)是摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)，根據(jù)國家、省級(jí)、市級(jí)重大政策文件及每年重點(diǎn)任務(wù)，將政策跟蹤審計(jì)對(duì)象采用ABC分類方法，建立滾動(dòng)審計(jì)項(xiàng)目庫制度，即A類政策監(jiān)管對(duì)象為涉及國家、省級(jí)黨委政府中心工作，政策覆蓋面大，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展有重要影響的；在政策執(zhí)行過程中存在一些障礙或已出現(xiàn)了重大問題的；黨委政府臨時(shí)交辦的；這類監(jiān)管對(duì)象應(yīng)專項(xiàng)安排政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，確保相關(guān)政策執(zhí)行到位，對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面評(píng)估。B類政策監(jiān)管對(duì)象為重大政策由于實(shí)施時(shí)間短、未顯現(xiàn)政策執(zhí)行中的重大問題，可以結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目協(xié)同審計(jì)，關(guān)注政策執(zhí)行效果情況。C類政策監(jiān)管對(duì)象為政策覆蓋面相對(duì)比較小，涉及資金量不是很大的，可以結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部離任交接或納入單位內(nèi)部審計(jì)方式開展。

2、協(xié)同管理審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。在政策跟蹤審計(jì)中對(duì)重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容的精準(zhǔn)把握尤為重要，審計(jì)重大內(nèi)容協(xié)調(diào)管理主要是從國家政策文件、政策執(zhí)行“數(shù)據(jù)流”兩個(gè)方面進(jìn)行。

第一，圍繞國家政策文件把握審計(jì)內(nèi)容。近期內(nèi)，重點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)保、水利、交通、棚戶區(qū)改造等重大基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政存量資金的統(tǒng)籌使用，政府債務(wù)的化解、簡政放權(quán)、“放管服”改革等政策的落實(shí)情況進(jìn)行梳理，根據(jù)上述相關(guān)政策文件等資料制作一份詳細(xì)政策清單，內(nèi)容涵蓋政策出臺(tái)時(shí)間、主管部門、計(jì)劃效果或目標(biāo)、資金規(guī)模情況、監(jiān)督方式等，根據(jù)政策清單選擇重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。

第二，圍繞政策執(zhí)行“數(shù)據(jù)流”確定審計(jì)內(nèi)容。政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的本質(zhì)是對(duì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)執(zhí)行過程中除涉及財(cái)政“資金流”外，還涉及大量的“業(yè)務(wù)流”，需要我們圍繞政策的主線，統(tǒng)一梳理政策執(zhí)行的“數(shù)據(jù)流”開展跟蹤審計(jì)。如采用數(shù)據(jù)流逆向?qū)徲?jì)法，從政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流追溯到政策執(zhí)行中涉及的對(duì)象范圍、執(zhí)行主體及計(jì)劃措施，并從中確定審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，如對(duì)高校生均補(bǔ)助結(jié)果逆向查詢高校生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)標(biāo)、生均補(bǔ)助是否完成目標(biāo)等情況展開審計(jì)。

3、協(xié)同管理技術(shù)方法與項(xiàng)目組織實(shí)施。在具體審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施中，要協(xié)調(diào)運(yùn)用審計(jì)模式，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)施過程中具體情況，一個(gè)項(xiàng)目可以協(xié)調(diào)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式、問題導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式、結(jié)果導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式等三種模式，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過以下三項(xiàng)制度予以保障。

第一，建立項(xiàng)目組織管理制度。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的組織管理制度，包括政策跟蹤審計(jì)的管理流程、政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的組織實(shí)施方式、與其他審計(jì)種類項(xiàng)目協(xié)同時(shí)對(duì)審計(jì)實(shí)施方案、審計(jì)通知書、審計(jì)取證單與底稿、審計(jì)結(jié)果文書的管理方法等，從制度方面予以完善。對(duì)于全省同步的政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)通知書和審計(jì)結(jié)果文書，以利于審計(jì)工作的開展及后續(xù)整改工作。

第二，建立審計(jì)組長（主審）人員庫制度。建立全省審計(jì)組長（主審）人員庫制度，選拔優(yōu)秀審計(jì)骨干進(jìn)入審計(jì)人員庫，根據(jù)實(shí)施政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，直接從審計(jì)人員庫里進(jìn)行有需求的選擇編組，組建復(fù)合型審計(jì)組，打破原來以單位和處室人員為審計(jì)組的模式，將各個(gè)專業(yè)審計(jì)人員進(jìn)行優(yōu)化協(xié)同配置，統(tǒng)籌使用好全省優(yōu)秀審計(jì)人力資源。

第三，建立審計(jì)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審理制度。政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目具有政策性強(qiáng)、以業(yè)務(wù)流為主，涉及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)相對(duì)偏少的特點(diǎn)，有的事項(xiàng)甚至沒有明確的衡量判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要綜合多方面因素研判，由此給擅長財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的人員帶來了更大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。作為審計(jì)機(jī)關(guān)需要加大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制，將審理關(guān)口前移至審計(jì)實(shí)施階段，最大程度地降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)價(jià)值。由審計(jì)機(jī)關(guān)法規(guī)部門人員對(duì)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)涉及的政策性審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審理，從政策法規(guī)的角度，綜合分析研判審計(jì)取證是否充分、定性是否正確、處理是否恰當(dāng)，為確保政策跟蹤審計(jì)質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

4、協(xié)同管理成果運(yùn)用與組織保障。實(shí)施政策跟蹤審計(jì)全覆蓋目標(biāo)的首要任務(wù)是整合現(xiàn)有人力資源，優(yōu)化配置提高審計(jì)人力資源效率，真正實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的目標(biāo)，對(duì)審計(jì)組織保障、審計(jì)人力資源、審計(jì)成果等有關(guān)要素進(jìn)行有效整合。

第一，審計(jì)組織保障綜合協(xié)同管理。審計(jì)組織保障協(xié)同管理主要有橫向?qū)徲?jì)協(xié)同、縱向?qū)徲?jì)協(xié)同等兩種模式，其中橫向?qū)徲?jì)協(xié)同管理是將同一層級(jí)的審計(jì)力量、審計(jì)成果利用等相關(guān)要素進(jìn)行協(xié)同配置，比如集中配置審計(jì)人員力量，快速完成審計(jì)項(xiàng)目，將審計(jì)成果進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化，從而能夠有效地降低審計(jì)成本，進(jìn)而提高審計(jì)結(jié)果利用效率?？v向?qū)徲?jì)協(xié)同管理是將不同層級(jí)的審計(jì)力量、審計(jì)成果利用等相關(guān)要素進(jìn)行協(xié)同配置，比如組織上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員、外聘人員參加審計(jì)，從不同的視角來揭示體制性、機(jī)制性問題或行業(yè)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)問題，為國家治理提供政策服務(wù)。

第二，審計(jì)人力資源協(xié)同管理。其一是提高審計(jì)人員的“入口關(guān)”。審計(jì)人力資源協(xié)同管理關(guān)鍵在于把人才能力要素進(jìn)行有效整合，提高審計(jì)人員準(zhǔn)入門檻顯得尤其重要。在招錄審計(jì)人員時(shí)，設(shè)定學(xué)歷水平、專業(yè)、職稱資格等條件，引入符合條件且可塑性強(qiáng)的年輕干部進(jìn)入一線審計(jì)；其二是建立審計(jì)職業(yè)等級(jí)和崗位責(zé)任制。一是可以根據(jù)審計(jì)行業(yè)特點(diǎn)，將職業(yè)崗位劃分為行政管理崗位、職業(yè)技術(shù)崗位，職業(yè)技術(shù)崗位可設(shè)置首席審計(jì)師、高級(jí)審計(jì)師等多個(gè)等級(jí)，職業(yè)等級(jí)的升降與工作成效掛鉤，從而激發(fā)審計(jì)人員的工作積極性。二是借鑒CPA審計(jì)報(bào)告簽字連帶責(zé)任制模式，國家審計(jì)項(xiàng)目報(bào)告也應(yīng)建立崗位責(zé)任制度，對(duì)實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的組長或主審建立終身責(zé)任制，從而提高審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量水平。

第三，審計(jì)成果整合協(xié)同運(yùn)用。政策跟蹤審計(jì)的最終目的是促進(jìn)有關(guān)重大政策貫徹落實(shí)到位。審計(jì)成果載體主要有審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息、審計(jì)專報(bào)等，和傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目的成果形式類似，存在審計(jì)成果轉(zhuǎn)化利用率不夠高的問題。需要加強(qiáng)審計(jì)成果的整合協(xié)同管理。一方面要加大審計(jì)成果開發(fā)力度，突破傳統(tǒng)按照單一審計(jì)項(xiàng)目提煉信息或?qū)?bào)的思維定式，從區(qū)域性、宏觀性、體制機(jī)制等視角出發(fā)，結(jié)合多個(gè)相關(guān)政策跟蹤審計(jì)結(jié)果反映問題，綜合提煉信息或?qū)?bào)；另一方面要加大審計(jì)整改運(yùn)用力度，對(duì)審計(jì)整改成效好的，出臺(tái)完善制度促進(jìn)有關(guān)政策落地的情況，要以審計(jì)要情、審計(jì)專報(bào)等方式向黨委政府進(jìn)行報(bào)送，充分體現(xiàn)審計(jì)價(jià)值。對(duì)整改未到位的問題或整改有困難的情況，要及時(shí)跟蹤具體情況，分析具體原因，從而提出有針對(duì)性的意見和建議，確保相關(guān)政策真正落地。

五、構(gòu)建跟蹤審計(jì)平臺(tái)對(duì)策建議

重大政策跟蹤審計(jì)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)長期性的專業(yè)性強(qiáng)的重點(diǎn)工作，為快速高效提升此項(xiàng)工作的價(jià)值，需要通過政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)來協(xié)同管理審計(jì)計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、審計(jì)報(bào)告撰寫、審計(jì)成果提煉、人員隊(duì)伍建設(shè)等各個(gè)方面，為開展好政策跟蹤審計(jì)奠定組織基礎(chǔ)。

（一）完善相關(guān)制度，提供構(gòu)建平臺(tái)基礎(chǔ)

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等文件，都明確了政策跟蹤審計(jì)的方向和重點(diǎn)內(nèi)容，與此同時(shí)，審計(jì)署每年都發(fā)布政策跟蹤審計(jì)指導(dǎo)實(shí)施意見。上述文件都屬于工作部署，具有較強(qiáng)的時(shí)效性、針對(duì)性，但對(duì)政策跟蹤審計(jì)的技術(shù)方法、具體操作、審計(jì)評(píng)價(jià)體系等缺乏全面系統(tǒng)性的闡述，對(duì)構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)缺乏系統(tǒng)性管理制度。再加上政策跟蹤審計(jì)本身的特殊性，往往導(dǎo)致地方審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施過程中，難以把握重點(diǎn)內(nèi)容，成效不夠顯著。本文建議從制度層面對(duì)政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)的構(gòu)建予以完善。一是建立規(guī)范政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)自身建設(shè)的制度，包括平臺(tái)的總體框架、與其他審計(jì)工作（平臺(tái)）之間的協(xié)同關(guān)系；二是建立規(guī)范政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的制度，包括政策跟蹤審計(jì)操作指南、審計(jì)定性依據(jù)及審計(jì)評(píng)價(jià)體系等，為審計(jì)機(jī)關(guān)的政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)構(gòu)建提供保障。

（二）統(tǒng)籌審計(jì)資源，提升構(gòu)建平臺(tái)成效

由于政策跟蹤審計(jì)業(yè)務(wù)性非常強(qiáng)，而且涉及面廣泛、時(shí)效性強(qiáng)，單靠一個(gè)業(yè)務(wù)處室人員是無法勝任的，也無法實(shí)現(xiàn)政策跟蹤審計(jì)全覆蓋的具體要求。地方各審計(jì)機(jī)關(guān)要統(tǒng)籌整合各方面資源來構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)，在現(xiàn)有人力資源和數(shù)據(jù)資源的情況下，要協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步提高構(gòu)建平臺(tái)的成效。一是審計(jì)人員統(tǒng)籌整合。各處室審計(jì)人員由于長期從事某個(gè)方面的項(xiàng)目審計(jì)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域政策制定比較了解，要充分發(fā)揮這些人員的特長，可以根據(jù)政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，臨時(shí)編組審計(jì)人員，建立抽調(diào)人員激勵(lì)約束機(jī)制，從而激發(fā)抽調(diào)人員的工作積極性，進(jìn)而高質(zhì)量地完成審計(jì)項(xiàng)目。二是審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌整合。注重政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目與其他項(xiàng)目融合，實(shí)施“政策跟蹤審計(jì)＋其他項(xiàng)目”模式，其他項(xiàng)目實(shí)施同時(shí)附帶政策跟蹤審計(jì)的部分內(nèi)容，最后將審計(jì)成果進(jìn)行整理利用，從而提高審計(jì)成效。三是事項(xiàng)相關(guān)數(shù)據(jù)整合。隨著智慧城市建設(shè)、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)收集利用政策涉及的各方數(shù)據(jù)的條件不斷完備，審計(jì)機(jī)關(guān)也積累了一些可用的數(shù)據(jù)資源，比如財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)、社保數(shù)據(jù)、公積金數(shù)據(jù)、工商登記數(shù)據(jù)、死亡人員數(shù)據(jù)等，在政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，快速鎖定審計(jì)疑點(diǎn)，提升審計(jì)成果。■