院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)配置模式研究
——以審批事項設(shè)置標準為切入

鄭博涵

引 言

長期以來法院運行管理帶有較強行政色彩，其突出表現(xiàn)就是在案件流程中存在大量審批。此輪司法改革的任務(wù)之一就是要剝離盤附在審判權(quán)上的行政色彩濃厚的審批事項。但如突然放開全部審批，審判權(quán)可能會被恣肆濫用，那么以一定的標準甄別出哪些審批事項應當剝離，哪些應予以保留，就成了審判權(quán)運行機制改革的一項重要工作。

一、院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)行使過程中審批事項的實證調(diào)查

審判管理從性質(zhì)分為外部審判管理和內(nèi)部審判管理，前者即審判管理專門部門的管理，亦稱綜合審判管理，后者包括審委會、院庭長等以法官為主體的審判管理。自1999年《人民法院五年改革綱要》頒布以來，專門部門負責的綜合審判管理逐漸成為實務(wù)界和理論界研究的焦點。同時，因內(nèi)部審判監(jiān)督管理權(quán)特別是院庭長在行使審批權(quán)時具有隱蔽性、模糊性、限權(quán)性與擴權(quán)性兼?zhèn)涞忍攸c，而被學界廣為詬病，但相關(guān)研究也鮮見報端。然事實證明在當前歷史階段，這種以審批權(quán)為代表的內(nèi)部審判監(jiān)督管理權(quán)有著外部監(jiān)督管理權(quán)不可替代的作用，它能有效保證對個案的監(jiān)督，保證個案正確的政治方向。故本文以院庭長審判管理中的審批權(quán)為切入點，嘗試界定審批權(quán)的權(quán)限、職能及運行模式，以期對司法改革有所助益。

（一）歷史回溯：審判管理事項從原則模糊到逐漸清晰

1.第一階段：院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)探索階段

表1 1999年至2008年審判管理權(quán)的變化

一些法院自上世紀末試行審判管理改革，還權(quán)于法官；并增設(shè)審判管理部門，對業(yè)務(wù)庭辦理案件中的流程事務(wù)進行統(tǒng)一管理，開啟了審判管理制度改革先河。由于效果良好，《一五綱要》提出“構(gòu)建符合審判特點和規(guī)律的審判管理機制，逐步弱化院庭長審批案件”的要求。之后，出現(xiàn)了將院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)邊緣化傾向，過于分散弱化審批權(quán)使法院公正性和效率性受到影響。故《二五綱要》提出“進一步強化和明確院庭長審判管理職責，探索新型管理模式”要求。自此，院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)構(gòu)建進入探索軌道。

2.第二階段：院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)生成階段

表2 2009年至2014年審判管理權(quán)的變化

該階段院庭長審批權(quán)主要表現(xiàn)為個案管理監(jiān)督，包括參與庭審、審批案件、提起再審等。 直至《2011年意見》出臺后，院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)內(nèi)涵逐漸清晰，包含質(zhì)量管理、效果管理、效率管理，但對于院庭長履行審批職責和行權(quán)流程未做劃分，規(guī)定較籠統(tǒng)。

3.第三階段：院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)完善階段

表3 2014年至今的審判管理權(quán)的變化

《四五綱要》提出以審判權(quán)為核心,以審判監(jiān)督管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)為保障的審判權(quán)力運行機制，明確三種不同權(quán)力的價值取向和性質(zhì)。而后最高人民法院陸續(xù)印發(fā)多份司改文件，明確三權(quán)關(guān)系，并初步確定院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)限，《2018意見》明確了院庭長在履行審批程序性事項、監(jiān)督“四類案件”、監(jiān)管審判質(zhì)效等八方面的職責，并細化其內(nèi)容及行權(quán)方式。江蘇、北京、福建等地也根據(jù)改革規(guī)定，制定院庭長權(quán)力清單，規(guī)范審判權(quán)力運行。《五五綱要》進一步明確行使審判權(quán)的主體為法院，而非法官個人，院庭長有權(quán)對“四類案件”要求報告案件進展和評議結(jié)果，細化院庭長權(quán)力和責任清單，確保監(jiān)管責任落實到位，絕不允許放權(quán)后出現(xiàn)監(jiān)管真空的“燈下黑”，以構(gòu)建“有權(quán)必有責、用權(quán)必擔責、失職必問責、濫權(quán)必追責”〔1〕李少平：《不允許司法放權(quán)后出現(xiàn)燈下黑》，載《新京報》2019年3月12日第A11版。的科學審判權(quán)力運行體系。

（二）實踐反思：院庭長審批事項現(xiàn)狀

1.案件審批事項較多

《2015方案》中規(guī)定院庭長在案件審理中履行審判管理職責，僅限于回避、保全等程序事項，但實踐中存在的審批遠不止兩種。通過調(diào)取案件電子檔案〔2〕筆者按照所在法院2018年案件中判決、調(diào)解及撤訴三種方式結(jié)案數(shù)的比例，分別抽取了調(diào)解結(jié)案案件90件、裁定結(jié)案案件140件、判決結(jié)案案件220件（含提請審委會審議1件），另外，隨機抽取執(zhí)行案件50件，共計500件。梳理，逐一排查卷宗中的審批事項，將每一審批事項〔3〕本文所稱“審批事項”僅指案件流程管理中的業(yè)務(wù)性審批，不包括出差審批等事務(wù)性事項。在500件案件中出現(xiàn)的次數(shù)統(tǒng)計如圖1、圖2所示：

圖1 經(jīng)審批案件的統(tǒng)計

圖2 案件審批次數(shù)統(tǒng)計

由上圖可知，樣本中經(jīng)審批案件〔4〕為行文方便和下文論述，將“報告案情進展和評議結(jié)果”納入案件“審批事項”統(tǒng)計。的案件為929件次，平均每件涉及審批事項1.86次，案件審批事項涉及16項，簡轉(zhuǎn)普、未錄音錄像、案款發(fā)放、逾期未歸檔、審限中止及扣除、退訴訟費是占比較高的審批事項，以一起醫(yī)療事故糾紛案件為例，因鑒定時間過長，僅在鑒定期間辦理審限扣除一項就歷經(jīng)5次審批?！?〕該案件雖經(jīng)5次審批，但圖2審批件數(shù)以1件論，下同。

2.部分審批事項存在的必要性存疑

法院內(nèi)部這種審批管理是等級分層有序的科層制垂直管理模式，〔6〕劉圣中：《現(xiàn)代科層制：中國語境下的理論與實踐研究》，上海人民出版社2012年版，第105頁。法院科層制就是司法機關(guān)借用行政機關(guān)的方式組織法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)、權(quán)力運行機制，使得法院的政務(wù)活動和業(yè)務(wù)活動呈現(xiàn)出科層化的體制。不可否認, 在當前司法要素不足和司法質(zhì)素不高的情況下，以科層制審批手段做適當彌補，以維系正常司法工作是必要的，〔7〕龍宗智、袁堅：《在“審判獨立”與“審判管制”之間》，載《審判管理研究與參考》（第2輯），第199頁。其一定程度有利于降低因法官經(jīng)驗不足、能力不強、德操不彰出錯幾率。但亦應看到，在案多人少的新形勢下，眾多事項還要報院庭長審批，這無疑增加辦案人員負擔，使得本就不多的司法資源更加緊張。審批事項在以犧牲效率為代價的同時，到底為案件質(zhì)量帶來多大的促進作用？必要性有多大？如取消審批對提升效率有多大助益，又有哪些潛在風險？應依據(jù)何標準取消審批？這一連串問題都需要回答。

3.對部分重大敏感案件的監(jiān)管仍不到位

雖立案階段立案庭須對八類案件〔8〕包括危害國家安全類刑事案件、黑社會性質(zhì)犯罪案件、重大職務(wù)犯罪案件、重大社會影響案件、涉及民族宗教和涉外涉港澳臺具等有重大政治影響案件，影響社會穩(wěn)定或可能引發(fā)群體性、極端事件的案件，上級領(lǐng)導機關(guān)交辦、督辦的案件，以及其他重大敏感因素的案件。甄別，并將甄別出的敏感案件標注，再分案到庭。另，還在司法標準工作平臺中添加專門模塊，對重要節(jié)點實行提示和管控，方便院庭長行使監(jiān)督管理權(quán)。但現(xiàn)有條件下，僅依靠上述環(huán)節(jié)識別是不夠的，眾多敏感案件在立案時不會暴露出來，而是在案件審理逐步推進中才顯現(xiàn)出來的，而部分法官敏感性不強，出現(xiàn)漏報。而院庭長履行監(jiān)管職責常需根據(jù)法官主動報告或通過審判流程數(shù)據(jù)被動了解案件情況，在現(xiàn)有監(jiān)管機制不健全、程序不完善、平臺不規(guī)范情況下，如何準確把握放權(quán)與監(jiān)管尺度較為困難，在一定程度上加重院庭長履行監(jiān)管職責時的難度。

毫無疑問，任何一項活動開展、任何一個機構(gòu)運轉(zhuǎn)都離不開管理，國家設(shè)置法院是為了讓它履行審判職能，為確保該職能順利實現(xiàn)，內(nèi)部的管理不可或缺，這是法治發(fā)達國家法院運行普遍規(guī)律。正如學者蘇力所說，至少從美國聯(lián)邦最高法院的經(jīng)驗來看，法院如要有效履行其審判功能，首席大法官的行政管理能力，是非常重要的因素，而不僅是他的司法審判經(jīng)驗或法律知識?！?〕蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版，第59頁。因此，如何科學設(shè)計審批事項，實現(xiàn)審批權(quán)與審判監(jiān)督管理權(quán)分立和制約成為一個值得弄清的大是大非問題。

二、院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)審批事項評價標準體系的科學建構(gòu)

審判管理實質(zhì)是法院內(nèi)部管理權(quán),其目的是為保障服務(wù)好審判權(quán)正確行使,確保審判權(quán)運行制度化、標準化和科學化。審判管理只是手段,審判權(quán)才是目的,故行使審判監(jiān)督管理權(quán)時須尊重審判權(quán),不得侵犯審判權(quán)運行,更不得將審判監(jiān)督管理權(quán)凌駕于審判權(quán)之上。

（一）甄別去誤：審判權(quán)運行機制“去行政化”的正確理解

誤區(qū)一：“去行政化”就等于院庭長不審批案件

《2015方案》規(guī)定審判權(quán)運行機制改革目標之一就是“消除審判權(quán)運行機制行政化”。故有觀點認為“案件審批”就是“行政化”，而“去行政化”就是“去案件審批”，似乎審批成為阻礙審判權(quán)運行成因。然而從實踐上看，幾乎沒有院庭長通過履行審判管理職責，用審批直接改變裁判結(jié)果的，至多也就要求重新合議，或提請專業(yè)法官會議、審委會。即使案件經(jīng)審委會討論，各委員對合議庭意見也十分尊重，在作出與合議庭意見不一致評議結(jié)果時也慎之又慎。而審批更多體現(xiàn)為對案件質(zhì)量把關(guān)和對裁判尺度統(tǒng)一?！?0〕李軍：《司法“去行政化”之誤辯思》，載中國法學會：《全面深化改革與法治：第九屆中國法學家論壇獲獎?wù)撐募?，中國法制出版?015年版，第13頁。從近年司法改革的實踐來看，貿(mào)然去掉院庭長對案件各個環(huán)節(jié)的審批將導致裁判標準不統(tǒng)一、發(fā)改率上升、重大敏感案件失控等情況，反而會讓法官陷入困惑?？v觀全國部分試點法院推行的“審判長責任制”，無疑是在法官與原院庭長間構(gòu)建一個新的管理層和行政責任層，不但是行政責任，而且是扁平化管理審批權(quán)的強化。

誤區(qū)二：“司法責任制”就不能有“民主集中制”

有觀點認為推行的“審理者裁判,裁判者負責”中的“審理者”等同于承辦人，將院庭長履行審判管理職責等同于干預插手案件。甚至將個別法官違反審判紀律和民主集中制的行為說成抵制干預、堅守原則。認為落實“民主集中制”就可能回到司改前層層審批的辦案模式，屬于開司法責任制“倒車”。但認真分析《憲法》和司法責任制要求即發(fā)現(xiàn)，司法責任制與民主集中制相輔相成并不矛盾，只有堅持民主集中制，才能落實司法責任制。應看到民主集中制作為組織原則貫穿于黨建隊建、審判執(zhí)行、司法政務(wù)各個過程。雖《法院組織法》規(guī)定審委會實行民主集中制，但并不意味除審委會外的其他審判權(quán)運行機制不適用民主集中制。審判權(quán)作為判斷權(quán)有親歷性、程序性、中立性的特點,不能套用行政機關(guān)下級服從上級的決定模式。院庭長不能通過審批直接改變合議庭意見，只能通過履行審判管理職責，通過審批提請專業(yè)法官會議討論，乃至進入審委會程序，最后經(jīng)審委會評議，適用民主集中制，以法院名義對外作出判決,這才符合《憲法》《法院組織法》中“法院依法獨立行使審判權(quán)”的規(guī)定,而非由承辦人獨立行使審判權(quán)?！?1〕何帆：《從“凱奇萊案”看如何正確理解司法責任制》，載《法制日報》2019年2月23日第2版。故院庭長在權(quán)力清單內(nèi)按照審批事項履行管理職責，不屬于干預插手案件；相反，如其怠于或不當履行審批職責的,應追究責任。

（二）職權(quán)配置：院庭長審批權(quán)的界定

1.行使審批權(quán)的基本原則

（1）遵循司法規(guī)律。審批事項的設(shè)計須符合審判規(guī)律，以尊重審判權(quán)獨立行使為前提，緊扣審判監(jiān)督管理權(quán)邊界和范圍，注意指導監(jiān)督規(guī)范性，減少管理隨意性，不能用審判管理代替法官判斷。

（2）突出管理重點。 院庭長須將其豐富的審判實踐經(jīng)驗輻射至法官。除通過聽取匯報、旁聽庭審、參加合議、參與研究、審批“四類案件”裁判文書等方式對具體個案把關(guān)外，還應注重審判流程、審判質(zhì)量和審判效率管理，對重點環(huán)節(jié)、重點人員加強監(jiān)管。

（3）權(quán)責統(tǒng)一原則。確定審批事項需精準，制定明確的審批清單，確保院庭長審判管理監(jiān)督機制、專業(yè)法官會議機制、審委會決策機制相互呼應、形成合力，將行權(quán)過程客觀記錄、完整保存，形成各權(quán)力相互監(jiān)督、相互制約、良性互動。

2.審批權(quán)的內(nèi)容

應以審判權(quán)為中心確定審批事項，包括：（1）審判職權(quán)配置。區(qū)分一般案件與重大、敏感、復雜案件，列明權(quán)力清單，界定院長、庭長各自審批權(quán)限，合議庭行使裁決權(quán)，提請專業(yè)法官會議和審委會討論案件的程序和范圍。（2）審判績效管理。包括分管部門條線管理、審判態(tài)勢分析、人員調(diào)配等。（3）審判流程管理。根據(jù)各流程節(jié)點審判事務(wù)完成情況，設(shè)置節(jié)點提醒、到期預警、督促催辦、審限審批等手段保證審判流程高效運轉(zhuǎn)。（4）案件質(zhì)量把控。包括查閱卷宗、聽取匯報、旁聽庭審、制定預案、重點案件把關(guān)等方式開展審判指導、統(tǒng)一裁判尺度。

3.審批權(quán)的動態(tài)調(diào)整

審判監(jiān)督管理權(quán)和審判權(quán)在司法性質(zhì)上分屬兩種不同的權(quán)力，審判監(jiān)督管理權(quán)服務(wù)和保障于審判權(quán)，是對審判權(quán)制約和監(jiān)督，同時審判權(quán)作為判斷權(quán)具有獨立性和抵抗干預性，反向制約審判監(jiān)督管理權(quán)。故要實現(xiàn)兩權(quán)良性互動，行使審判監(jiān)督管理權(quán)時要保持克制，不干擾審判權(quán)正常行使。院庭長審判管理不僅包括對全院或分管部門案件程序管理和重大疑難案件質(zhì)量管理。同時，還應依托審判管理部門通過流程控制、案件評查、質(zhì)效評估所得評查報告、質(zhì)效數(shù)據(jù)等分析審判態(tài)勢，查找當前時期工作重點，通過動態(tài)調(diào)整審批事項不斷改進審判管理工作。

（三）科學構(gòu)劃：正確行使審判監(jiān)督管理權(quán)中審批權(quán)的指標設(shè)計

1.評價審批事項時需考量的八個維度

在上述審批事項存廢兩難間，有必要設(shè)立標準對這些事項進行衡量，衡平審批對案件把關(guān)正面作用與影響獨立判斷及效率負面作用的大小，進而決定是否保留該項審批權(quán)。具體需從程序和實體兩個層面、八個維度予以考量，見表4：

表4 評價審批事項時需考量的八個維度

續(xù)表

2.審批標準選取原則及衡量結(jié)果分類

上述指標體系中，前五項標準為正向指標，后三項為負向指標，〔12〕孫海龍：《深化審判管理》，人民法院出版社2013年版，第231頁。這些指標貫穿事前法定、事中流程及事后追責，對審批事項從程序和實體等多角度做出客觀評價。但對某一審批事項并非須使用全部八項指標衡量，選取衡量指標時應選取與該事項聯(lián)系最緊密的指標，同時遵循以下原則，見表5：

表5 選用指標衡量審批事項時需遵循的原則

利用上述標準對現(xiàn)有審批事項衡量，將衡量結(jié)果分為“強化管理類”“動態(tài)管理類”及“弱化管理類”三個層級?！皬娀芾眍悺笔菓璞Ａ舨?yōu)化管理的審批事項；“動態(tài)管理類”指根據(jù)法治發(fā)展水平進行動態(tài)管理的審批事項，在司改初期可暫予保留，待法官自治能力提高、司改成熟時予以剝離；“弱化管理類”指那些審批程序意義不大、徒增法官工作負擔，應在此次改革中予以剝離的事項。

三、優(yōu)化院庭長審判管理中審批事項的實現(xiàn)路徑

審判權(quán)運行改革必然涉及審判監(jiān)督管理權(quán)改革，而現(xiàn)階段完全廢除院庭長審批權(quán)確有不妥。審批權(quán)存廢與獨立行使審判權(quán)是兩個不同層面問題，院庭長合理行使審批權(quán)與獨立行使審判權(quán)不矛盾。審判管理改革作為一項“漸進工程”，應分步實施：第一步是壓縮審批事項，擴充審判權(quán)運行空間；第二步是建立以審判權(quán)為主，審判監(jiān)督管理權(quán)為輔的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)，即審批功能在于監(jiān)督管理審判權(quán)運行，由此才能形成良性審判權(quán)運行機制。根據(jù)前文梳理審批事項〔13〕結(jié)合調(diào)研中各院存在的其他審批事項?？煞譃樗念悾ㄒ姳?）：

表6 院庭長四類審批事項

前文分析了實踐中存在的各類審批事項，現(xiàn)結(jié)合上述指標評價體系，對四類事項開展衡量，后根據(jù)評價結(jié)論采取不同對策，路徑見圖3：

圖3 各類審批事項評價路徑

（一）財物相關(guān)事項

1.司法救助

司法救助是法院可對經(jīng)濟確有困難當事人提起民事、行政訴訟時實行訴訟費緩減免交。〔14〕廖永安：《訴訟費用研究——以當事人訴權(quán)保護為分析視角》，中國政法大學出版社2016年版，第56頁。從法理上看，訴訟費緩減免是對國家財政收入項目重大變更，立案法官對“經(jīng)濟確有困難”有相當大的自由裁量權(quán)，易引發(fā)廉政風險，即使事后經(jīng)評查發(fā)現(xiàn)可疑情況，也會因?qū)Α敖?jīng)濟確有困難”理解不同而難以追責。鑒于廉政維度考量的結(jié)果是風險較大，同時又有明確法律規(guī)定，〔15〕見《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟確有困難的當事人提供司法救助的規(guī)定》第7條之規(guī)定。故將此事項評級為“強化管理類”，應予保留。

2.退訴訟費

法院向當事人收取的訴訟費有多重性質(zhì)，既是國家財政收入形式之一，也是抑制當事人濫用訴權(quán)的手段，同時還是對敗訴方違約或違法行為的懲罰。訴訟費減半收取的退費存在于調(diào)解結(jié)案、申請撤訴及適用簡易程序三種情況，法院對訴訟費減半收取。實踐中大多數(shù)法院在立案時收取全款，若案件審理符合減半情形，超過一定數(shù)額退費需報院庭長審批。但國務(wù)院頒布的《訴訟費用交納辦法》規(guī)定，需向當事人退還訴訟費用的法院應自法律文書生效之日起15日內(nèi)退還有關(guān)當事人。并未規(guī)定是否需要審批。同時當事人交訴訟費，法院會開具票據(jù)，分別由交款人和承辦人留存，此項事務(wù)隱含的廉政風險小，因為案件審結(jié)后兩張票據(jù)須核對一致方可退費，即使出現(xiàn)錯發(fā)、冒領(lǐng)等風險，依據(jù)票據(jù)及電子信息開展事后追責也較為方便。同時，該事項對當事人實體權(quán)利的相關(guān)程度和案件走向影響都不大，且法官無自由裁量空間，故將此事項評級為“弱化管理類”，應予剝離。但如退費金額超過收取訴訟費的一半，則應列入“強化管理類”，加強監(jiān)管。

3.案款發(fā)放

案款是敗訴方交至法院及執(zhí)行案件拍賣、扣劃至法院賬戶的款項。實務(wù)中此類款項達到一定數(shù)額發(fā)還勝訴方或申請執(zhí)行人時需由院庭長審批，徒增法官事務(wù)性工作。該審批事項與訴訟費退費相似，隱含的廉政風險小，因權(quán)利人持生效判決可以隨時到法院查詢，即使出現(xiàn)錯發(fā)、冒領(lǐng)等風險，依據(jù)明確票據(jù)及電子信息開展事后追責也較為便利。同時該事項對案件影響不大，且法官自由裁量空間較小，故宜將該審批事項評為“弱化管理類”，應予剝離。

（二）審限相關(guān)事項

審限是訴訟法明確規(guī)定的案件審結(jié)期限，遲來的正義非正義，嚴格按照審理期限審結(jié)案件是維護當事人實體權(quán)利的重要保障。訴訟法及司法解釋均規(guī)定適用延長、中止及不計入審理期限的情形。

1.審限延長

審限制度是為了規(guī)范審判權(quán)運行時間，保障及時結(jié)案。審限延長是對法定審理期限的突破，是因法官審判權(quán)運行過程中出現(xiàn)案情復雜等事由，是因法院內(nèi)部原因不能在法定期間內(nèi)審結(jié)。這種非歸因于當事人及案件本身的事由影響當事人實體權(quán)利的實現(xiàn)，應予以嚴格審查，減少延長審限任意性。同時，相關(guān)法律〔16〕見《民事訴訟法》第149條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第258條之規(guī)定。及《最高人民法院關(guān)于嚴格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》專門設(shè)置“案件延長審理期限的報批”一章，分不同類型案件對延長審限批準流程做出全面明確規(guī)定。另，實踐中常出現(xiàn)延長事由不合法、〔17〕實踐中存在因申請鑒定、公告送達、雙方和解及等待關(guān)聯(lián)案件等為由申請延長，而上述事由本屬于審限扣除及中止審理事由。報批程序不合法等問題，故宜將該審批事項定為“強化管理類”，加強監(jiān)管。

2.審限中止及扣除

案件中止及不計入審理期限的法定事由，諸如當事人死亡、等待另案審理結(jié)果、申請鑒定、評估、處理管轄爭議及庭外和解等，都屬與當事人有關(guān)的案件本身的合理事由，雖和審限延長一樣影響當事人實體權(quán)利及時實現(xiàn)，但畢竟在當事人關(guān)注與監(jiān)督之中，該審批事項廉政風險不大、對案件走向影響度不大。另，經(jīng)調(diào)取截至2018年4月4日所在省市法院在辦案件數(shù)據(jù)，全市在辦案件67515件，其中扣除審限的有13541件，扣除審限案件占在辦案件的比例高達20.05%。隨機抽取300件展開分析，發(fā)現(xiàn)近8%的案件扣除審限的理由不符合法律規(guī)定，有的是請示上級法院；有的以當事人申請調(diào)解為理由申請了4次扣除，長達1年；還有的以追加當事人、案情疑難復雜等為由。這些理由并非審限扣除的法定事由，可見在案多人少的巨大壓力下，審限扣除和中止審理被濫用為緩沖審限的工具，不利于當事人實體權(quán)利的及時實現(xiàn)。鑒于此，加之考慮到審限扣除與中止審理并非法定審批事項，強化管理與弱化管理的傾向力基本持平，故應將該項審批評為“動態(tài)管理類”，即在當前案多人少矛盾突出的背景下應當加強規(guī)范審限扣除的審批管理，待將來法官流程管控意識強化后可以考慮取消審批。

（三）程序相關(guān)事項

1.申請鑒定、評估、審計

對外委托鑒定、評估、拍賣等工作是法院審判和執(zhí)行工作中委托專門機構(gòu)或?qū)＜疫M行鑒定、檢驗、評估、審計、拍賣、變賣和指定破產(chǎn)清算管理人等工作，并進行監(jiān)督協(xié)調(diào)的活動。該活動是在法官依靠自身專業(yè)能力難以做出判斷及為實現(xiàn)當事人實體權(quán)利而啟動的程序性事項，并無法定審批規(guī)定。當事人提出申請時，法官常會啟動委托程序，自由裁量空間小。司法輔助部門有嚴格審查標準，法官須提交完整申請材料、比對檢材及委托證明等，司法輔助部門才會將材料移交相關(guān)單位。本程序?qū)Ξ斒氯说膶嶓w權(quán)利影響大，但這是啟動鑒定的原因，而非審判管理中需要審批的依據(jù)，且本程序經(jīng)當事人提起，法官為查清事實一般無裁量，駁回申請的少之又少。〔18〕此可通過二審或再審程序予以救濟。另外，司法輔助部門審核也對法官具有監(jiān)督作用，故將此事項評級為“弱化管理類”應予剝離。

2.逾期未歸檔、未庭審錄音錄像

卷宗是否及時歸檔直接影響檔案利用，故須確保案件審結(jié)后卷宗及時歸檔。但實踐中大量已結(jié)案件未及時歸檔，原因有四：一是結(jié)案后當事人上訴，卷宗移交上級法院；二是結(jié)案后未及歸檔，當事人即申請執(zhí)行，卷宗直接移交執(zhí)行法官；三是卷宗整理不規(guī)范，檔案部門退回重新整理；四是無其他合理理由未及時歸檔，而第四種情況占了未歸檔的絕大部分，這造成查閱卷宗不便。

庭審錄音錄像應自開庭時開始，至閉庭時結(jié)束。只有休庭、不公開舉證質(zhì)證、調(diào)解三種情形，才可人為中斷?！?9〕見《最高人民法院關(guān)于人民法院庭審錄音錄像的若干規(guī)定》第3條之規(guī)定。但實踐中除上述情形外，大部分未錄音錄像是因未提前進行網(wǎng)上排庭，在開庭時間無法啟動錄音錄像系統(tǒng)，而這并非能通過院庭長審批就能改變的。

故對上述兩項審批事項，強化管理與弱化管理的傾向力基本持平，應將其評為“動態(tài)管理類”，即在當前審判流程不規(guī)范的情況下應當加強規(guī)范歸檔及錄音錄像的審批管理，待將來法官流程管控意識強化后可以考慮取消審批。

3.簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序、終結(jié)訴訟

簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序，實踐中主要有五種情況：一是當事人變更訴訟請求，導致案件復雜；二是申請調(diào)取證據(jù)、證人出庭等致使案件難以在三個月內(nèi)審結(jié)；三是需公告送達；四是雖案情簡單，標的額不大，但可能影響同類案件審理；五是屬于敏感案件，易引發(fā)群體性事件。上述五種情況中，前三種情況屬法官自治能力范疇，是否審批不影響當事人實體權(quán)利及案件走向。后兩種情況可通過院庭長對案件實體走向依法行使審判管理予以解決。

終結(jié)訴訟，法律規(guī)定須滿足下列四個條件之一：原告死亡，無繼承人或繼承人放棄訴訟權(quán)利；被告死亡，無遺產(chǎn)，亦無義務(wù)承受人；離婚案件一方當事人死亡；解除收養(yǎng)關(guān)系案件及追索扶養(yǎng)費、撫育費、贍養(yǎng)費一方當事人死亡。上述條件均屬法官行使審判權(quán)事實查明部分，廉政風險小，追責易。

因此，宜將上述兩項審批事項評級為“弱化管理類”，予以剝離。

4.其他共性事項及民事、刑事、執(zhí)行程序中的部分事項

依據(jù)法定審批情形、運行規(guī)范程度、案件走向影響度、實體權(quán)力相關(guān)度四個指標，將下列事項評級為“強化管理類”，加強管理?，F(xiàn)將審批權(quán)配置如下（見表7）：

表7 其他程序事項審批權(quán)行使

續(xù)表

（四）實體相關(guān)事項

1.提請審委會討論

審委會主要職能為總結(jié)審判工作經(jīng)驗，研究審判工作重大事項，討論決定疑難復雜案件的法律適用和涉及國家利益、社會穩(wěn)定的重大案件的處理，發(fā)揮審判決策、審判指導、審判管理、審判監(jiān)督的作用。審委會除對涉及國家安全、外交和其他重大復雜案件進行全案討論外，其他案件只討論法律適用問題（見表8）?！?0〕見《天津法院審判權(quán)力運行指南（征求意見稿）》第27條、28條之規(guī)定。

表8 高院、中院、基層法院應提請審委會討論的案件

續(xù)表

同時，對個案來說，審委會做出的決議具有最高法律效力，合議庭必須執(zhí)行，從另一角度說，如放任大量本應由合議庭裁量的案件隨意提請審委會討論，將架空審判權(quán)，不能有效實現(xiàn)“審理者裁判、裁判者負責”。同時在審判權(quán)運行機制改革目標下,應盡量壓縮審委會討論案件數(shù)量，故將該事項評級為“強化管理類”事項，慎重審批。

2.提請專業(yè)法官會議、審判長聯(lián)席會議討論

針對司改后出現(xiàn)的類案裁判標準和尺度不統(tǒng)一情況加劇，及法官隊伍職業(yè)化程度尚需提高等問題，各院相繼建立專業(yè)法官會議和審判長聯(lián)席會議制度，為合議庭提供參考意見。實踐中，合議庭認為審理的案件重大復雜或存在意見分歧時，可提請專業(yè)法官會議或?qū)徟虚L聯(lián)席會議討論，而上述會議的討論意見僅供合議庭參考，是否采納由合議庭決定。因此，提請上述會議討論是否經(jīng)審批，不影響案件走向，宜將該審批事項評為“弱化管理類”，應予剝離。

3.報告案件進展和評議結(jié)果

報告案件進展和評議結(jié)果的存廢一直以來是審判權(quán)運行改革熱門話題。經(jīng)獨任庭或合議庭評議后，是否還需向院庭長報告案件進展和評議結(jié)果，是否有違“誰審理誰裁判”基本法理，關(guān)鍵是要看院庭長要求報告案件進展和評議結(jié)果的案件是否屬于應當行使審判監(jiān)督管理權(quán)的案件。畢竟院庭長作為資深法官有著豐富的審判經(jīng)驗，對年輕法官無疑是一個有益補充，能在一定程度上對把控裁判政治方向、平穩(wěn)處置重大敏感案件、優(yōu)化裁判文書起到點評修正作用。具體可在細化《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》第24條規(guī)定的“四類案件”的基礎(chǔ)上對監(jiān)督“四類案件”進行個案監(jiān)督（見圖4）。故將此事項評為“動態(tài)管理類”，結(jié)合案件性質(zhì)動態(tài)管理。

圖4 院庭長應重點關(guān)注的“四大類”案件具體類型和范圍

結(jié) 語

根據(jù)審批權(quán)指標標準，對各類審批事項評價如下：（見表9）

表9 各類審批事項評價等次

對“弱化類事項”，應予以剝離，提高審判效率。對“動態(tài)管理類事項”，應以歷史眼光長遠看待，在審判權(quán)運行機制尚不成熟時各院可結(jié)合實際，自行設(shè)置審批事項范圍，并逐漸弱化，待本院審判權(quán)運行機制成熟后，逐漸將該類審批事項納入“弱化類事項”，直至取消審批。對“強化類事項”，院庭長應在審批過程中加強對待審批事項的審核，讓審批行為真正發(fā)揮流程把關(guān)、提高案件質(zhì)量的作用。

以審批為代表的審判監(jiān)督管理權(quán)與審判權(quán)作為管理與被管理的對象具有一種天然的對抗性，但兩者關(guān)系絕非如拔河比賽的雙方此消彼長，而應當像教練員與運動員一樣，實現(xiàn)教練生涯與運動事業(yè)并駕齊驅(qū)。故列明院庭長審批權(quán)力清單，試圖找尋審判監(jiān)督管理權(quán)作用于審判權(quán)的力度和程度，在“不管就亂”與“一管就死”之間拿捏好分寸和平衡點，探索出審判監(jiān)督管理權(quán)的運行邊界，真正實現(xiàn)“放權(quán)到位”“管理有方”。