新中國成立以來城市社區(qū)建設(shè)的回顧與思考

張魯寧 張芳

摘要：社區(qū)建設(shè)是對社區(qū)工作的總體概括。青海省西寧市社區(qū)實(shí)踐，從一個側(cè)面折射出新中國城市社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)面貌。城市社區(qū)建設(shè)是中國特色社會主義社會建設(shè)的重要內(nèi)容，其多年的探索和發(fā)展，蘊(yùn)含著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：改革開放;城市;社區(qū)建設(shè)

新中國的成立，徹底結(jié)束了落后的城市管理方式，實(shí)現(xiàn)了黨的工作重點(diǎn)從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，社區(qū)工作逐步提上城市的管理日程，社區(qū)建設(shè)成為反映城市現(xiàn)代化進(jìn)程的標(biāo)志性工程?！八^社區(qū)建設(shè)是對社區(qū)工作的總體概括，是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，提高社區(qū)成員的生活質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的過程?！盵1]城市社區(qū)建設(shè)是中國特色社會主義社會建設(shè)的重要內(nèi)容，在紀(jì)念新中國成立70周年之際，著重以西寧市城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐為視角回顧和總結(jié)，對未來進(jìn)一步促進(jìn)這項(xiàng)工作的良性發(fā)展有重要意義。

一、新中國成立以來城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的簡要回顧

近代社區(qū)源于工業(yè)化的西方社會，是國家介入大眾福利事業(yè)的產(chǎn)物。二戰(zhàn)后，發(fā)現(xiàn)社區(qū)，重視社區(qū)發(fā)展，復(fù)興和重塑失落的社區(qū)精神，逐漸成為各國政府和公眾的共識和普遍性的公共政策選擇，其重要性在社會治理和國家整個發(fā)展大局中日益凸顯，社區(qū)建設(shè)已蔚然成為世界性潮流。

在當(dāng)代中國，社區(qū)建設(shè)方興未艾，是引領(lǐng)城市發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。新中國成立之初，為了消解舊的基層社會治理失范、“一盤散沙”式的危機(jī)，中央出臺政策和法規(guī)，確立了“單位制”為主體、“街居制”為補(bǔ)充的城市組織和管理模式。“單位制”實(shí)際上是一種特殊形式的社區(qū)，囊括了城市的全部人口和社會資源，在當(dāng)時的形勢下有效實(shí)現(xiàn)了社會整合，從而為新中國推進(jìn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)奠定了充分的制度基礎(chǔ);“街居制”則是作為過渡性的制度安排，被用來集中（一部分無組織人員），其目的在于彌補(bǔ)“單位制”的管理盲區(qū)，減少社會摩擦，主要強(qiáng)調(diào)民政和治安管理功能。實(shí)踐表明，中華人民共和國成立前三十年的城市社區(qū)工作促進(jìn)了城市各項(xiàng)發(fā)展，積累了經(jīng)驗(yàn)，可以歸為中國城市社區(qū)建設(shè)的探索和準(zhǔn)備階段。此后，隨著黨的十一屆三中全會召開和中國改革開放進(jìn)程不斷深入，“單位制”作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物而逐漸解體，中國城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面發(fā)展階段。在這個體制轉(zhuǎn)型過程中，“街居制”逐漸改變了其“權(quán)宜性選擇”的屬性，開始成為新階段城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的組織和空間基礎(chǔ)。1986年，民政部率先在城市基層倡導(dǎo)開展了以民政對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)工作。在此基礎(chǔ)上，1991年，民政部從加強(qiáng)城市基層管理和基層政權(quán)建設(shè)高度，明確提出社區(qū)和社區(qū)建設(shè)概念，有效克服了社區(qū)服務(wù)單一性，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)工作在理論上和政策上的突破。城市社區(qū)建設(shè)概念的形成，頗具國情特色，也包含深刻的中國智慧，它強(qiáng)調(diào)社區(qū)共同體的全方位發(fā)展，凸顯的是社區(qū)體制在社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革、社會建設(shè)、文化建設(shè)和社會治理中的基礎(chǔ)性地位和鮮明人文意蘊(yùn)。2000年11月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》;2006年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》;2017年6月12日，新華社授權(quán)發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。這些文件的出臺，極大地推動了城市社區(qū)建設(shè)工作。新階段的城市社區(qū)建設(shè)，有利于城市基層政權(quán)建設(shè)和基層民主發(fā)展，它順應(yīng)國家體制轉(zhuǎn)換、社會轉(zhuǎn)型的時代呼求，全方位促進(jìn)了市民角色由高度依賴國家的“單位人”向講求基層自治的“社會人”的過渡。實(shí)踐中，城市社區(qū)建設(shè)通過26個國家級實(shí)驗(yàn)區(qū)的探索，先后涌現(xiàn)出多個富有特色的社區(qū)建設(shè)的成熟模式，如：上海市的“街道社區(qū)管理模式”、 沈陽市的“社區(qū)組織自治模式”、武漢市的“政府社會職能社區(qū)化的江漢模式”等。當(dāng)前，適合中國國情、具有中國社會主義特色的城市社區(qū)建設(shè)，以前所未有的速度正在各地蓬勃發(fā)展。

以位于青藏高原與黃土高原交匯處，具有鮮明地域風(fēng)情和多民族文化特色的西部重要城市——西寧市為例，可以從一個側(cè)面折射出這項(xiàng)工作發(fā)展的基本面貌。新中國成立之初，西寧市在城鎮(zhèn)廢除保甲制度，在逐步確立“單位制”為主體的新型城市管理體制的同時，建立了人民政府指導(dǎo)下的居民組織，由區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處組織開展居民工作。1954年12月，全國人大常委會審議通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，按照相關(guān)規(guī)定，西寧市在街居兩級組織的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了與全國的統(tǒng)一，并且一直沿襲到20世紀(jì)90年代。改革前的居委會組織對當(dāng)時的城市社會穩(wěn)定和發(fā)展起到了積極和重要作用，是與當(dāng)時政治經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。此后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，傳統(tǒng)城市社會結(jié)構(gòu)和組織方式發(fā)生了深刻變化，過去由各企事業(yè)單位承擔(dān)的“單位制”社會職能開始向社區(qū)轉(zhuǎn)移，而傳統(tǒng)居委會組織體制已無法適應(yīng)，亟待改革。正是在這樣一個大的歷史背景下，西寧市按照民政部有關(guān)文件精神，積極借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從1988年起，組織居委會探索“社區(qū)服務(wù)”路子。1989年全國社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)交流會議后，青海省民政廳結(jié)合青海省實(shí)際情況，決定在全省推行“社區(qū)服務(wù)”試點(diǎn)。2000年9月，根據(jù)省委、省政府統(tǒng)一部署，西寧市社區(qū)建設(shè)開始啟動。2001年，根據(jù)中央和省委關(guān)于推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)工作的意見，西寧市社區(qū)建設(shè)確立了四步走戰(zhàn)略。即：第一步，2001年，制定規(guī)劃，開展試點(diǎn)工作，通過調(diào)整居委會管轄規(guī)模，合理劃分社區(qū)，組建社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，建立各項(xiàng)規(guī)章制度，初步形成社區(qū)組織機(jī)構(gòu)框架; 第二步，2002年，推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，動員社區(qū)力量，組建各級社區(qū)服務(wù)中心和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資源共享，開展以社區(qū)服務(wù)為主要內(nèi)容的社區(qū)工作，推動社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展;第三步，2003年至2004年，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建城市社區(qū)建設(shè)管理新模式;第四步，2005年，初步建成社區(qū)功能完善、服務(wù)工作規(guī)范、經(jīng)濟(jì)文化繁榮、居民熱愛社區(qū)，有歸屬感、有凝聚力的現(xiàn)代文明社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。四步走戰(zhàn)略的有效實(shí)施，推動了西寧市社區(qū)建設(shè)突飛猛進(jìn)。2009年2月13日和2011年12月19日，省委辦公廳和省政府辦公廳先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新基層社會管理的意見》，這兩個文件的出臺，及時為西寧市社區(qū)建設(shè)確立了新思路、新方向。特別是后者，文件在認(rèn)真調(diào)研并廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，首次對社區(qū)規(guī)模設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等七個方面的規(guī)范性原則進(jìn)行了明確界定，對于全面規(guī)范和提高社區(qū)建設(shè)水平具有重要指導(dǎo)意義。在這兩個文件的推動下，西寧市社區(qū)建設(shè)工作步入新階段，特別是在和諧社區(qū)建設(shè)方面，取得了顯著成效。2014年11月2日，在全國第二批“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位”評比中，西寧市城東區(qū)被命名為“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)”;西寧市城東區(qū)富強(qiáng)巷社區(qū)公共服務(wù)中心和城東區(qū)互助中路社區(qū)公共服務(wù)中心被命名為“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范街道”;西寧市城西區(qū)冷湖路社區(qū)等8個社區(qū)被命名為“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”。2018年2月17日，由青海省社區(qū)建設(shè)工作聯(lián)席會議命名：西寧市城中區(qū)南灘街道南山東社區(qū)、城東區(qū)東關(guān)社區(qū)慈幼居委會、城西區(qū)虎臺街道新寧路西社區(qū)、城北區(qū)小橋街道新海橋社區(qū)、大通縣橋頭鎮(zhèn)小石山社區(qū)等5個社區(qū)獲得全省和諧示范社區(qū)稱號。[2]總體上看，西寧市社區(qū)建設(shè)整體水平走在全省和西部地區(qū)前列。

二、城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)

中華人民共和國成立70年來，全國各地城市社區(qū)建設(shè)，無論是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一、二線城市，還是經(jīng)濟(jì)相對落后的中西部地區(qū)三、四線城市，都取得斐然成就，同時，這項(xiàng)工作也積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些有價值經(jīng)驗(yàn)為其未來的良性發(fā)展提供了思路和方法。

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、社區(qū)自治的有機(jī)結(jié)合，是做好城市社區(qū)工作的制度保障

社區(qū)共同體匯聚社會有機(jī)體的基本要素，是實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義事業(yè)大發(fā)展大繁榮的基礎(chǔ);城市社區(qū)建設(shè)內(nèi)容廣泛，在中國現(xiàn)有改革和發(fā)展總體格局下，擔(dān)負(fù)著鞏固黨在城市基層的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，推動基層政權(quán)全方位建設(shè)，落實(shí)城市居民各項(xiàng)發(fā)展權(quán)利，滿足基層民眾日益增長的對美好生活需求的重要?dú)v史使命。黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、社區(qū)自治的有機(jī)結(jié)合，是適應(yīng)現(xiàn)階段我國新型社區(qū)治理的機(jī)制和方式，能夠廣泛動員社區(qū)力量，整合社區(qū)資源，有效推動社區(qū)建設(shè)。自全國各城市開展社區(qū)建設(shè)以來，各地方黨委政府和各有關(guān)部門成立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，召開專題會議，出臺指導(dǎo)性文件，積極謀劃，全力推動，此項(xiàng)工作取得長足發(fā)展。這個過程中，各社區(qū)組織堅(jiān)持社區(qū)自治的主體原則，充分體現(xiàn)社區(qū)居民“主人翁”地位，使這項(xiàng)工作有了群眾基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，社區(qū)建設(shè)離不開黨的正確領(lǐng)導(dǎo)、離不開相關(guān)部門單位的密切配合，同時廣大居民群眾的參與也不可或缺。實(shí)踐中逐步形成的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、民政牽頭、相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)同工作的聯(lián)動機(jī)制，使各級黨委政府在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)地位得到確立，基層政權(quán)組織的治理優(yōu)勢得到發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了基層治理與居民民主參與的有機(jī)結(jié)合。盡管實(shí)踐中存在過度行政化的問題，但黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動、社區(qū)自治的制度安排，是社區(qū)建設(shè)持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展的有效制度保證。

（二）堅(jiān)持以民為本、為民服務(wù)的理念，提升居民生活品質(zhì)，推動城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展

社區(qū)服務(wù)聯(lián)系百姓千萬家，其內(nèi)涵就是以民為本、凝聚民心、改善民生。在城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，各地方以社區(qū)公共服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的龍頭工程，堅(jiān)持因地制宜，豐富服務(wù)內(nèi)容、創(chuàng)新服務(wù)形式、提升服務(wù)品質(zhì)，社區(qū)公共服務(wù)成為黨貼近基層服務(wù)群眾的橋梁和紐帶。如：深入實(shí)施“星光計(jì)劃”，通過開展社區(qū)為老年人及其他弱勢群體的服務(wù)工作，多方面滿足他們的迫切生活需求;組織開展各種形式的群眾文體活動，加強(qiáng)公民道德和科普知識等方面的教育服務(wù)，不斷增強(qiáng)居民凝聚力和社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感;積極開展社區(qū)環(huán)境建設(shè)，大力實(shí)施綠化、凈化、美化工程，全力營造安寧、祥和、環(huán)保的社區(qū)新家園等。實(shí)踐證明，堅(jiān)持以民為本、為民服務(wù)的理念，就能夠密切黨同群眾的血肉聯(lián)系，真實(shí)體現(xiàn)黨全心全意服務(wù)群眾的根本宗旨;堅(jiān)持把豐富城鄉(xiāng)居民物質(zhì)和文化生活，提升居民幸福指數(shù)，作為社區(qū)公共服務(wù)的最高標(biāo)準(zhǔn)，就能夠使廣大人民群眾真正共享到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大成果，從根本上調(diào)動人民群眾直接參與基層兩個文明建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（三）堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，不斷增強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)效性

黨領(lǐng)導(dǎo)下的各項(xiàng)事業(yè)只有同黨的中心工作緊密聯(lián)系起來，才能得到健康發(fā)展，在實(shí)踐中不斷取得實(shí)效，這是一條被中國革命、建設(shè)和改革實(shí)踐反復(fù)證明的客觀規(guī)律。城市社區(qū)建設(shè)是當(dāng)代中國社會主義各項(xiàng)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，必須緊密圍繞黨的中心工作來開展，只有這樣，社區(qū)建設(shè)才有旺盛生命力，在社會主義建設(shè)的總體格局中發(fā)揮出自己的價值。當(dāng)前，我國正處在全面建成小康社會、著力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面深化改革，推動各項(xiàng)發(fā)展、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定，是振興之要，也是解決各種發(fā)展問題的關(guān)鍵所在。城市社區(qū)建設(shè)要緊緊圍繞這個工作大局，以解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為突破口，充分發(fā)揮社區(qū)平臺在創(chuàng)新社會管理，服務(wù)基層群眾中的基礎(chǔ)性作用，使社區(qū)建設(shè)品質(zhì)得到顯著提升，其成效得到居民的普遍認(rèn)可。圍繞各級黨委、政府中心工作，尋找工作切入點(diǎn)，著力解決黨和政府關(guān)注、人民群眾關(guān)心的突出民生問題，是增強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)工作實(shí)效性的又一條成功之路。

（四）堅(jiān)持改革創(chuàng)新，加大各項(xiàng)投入，為推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)提供持續(xù)的政策、組織和物質(zhì)保障

城市社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)新興事業(yè)，基礎(chǔ)薄弱，保障措施不足的問題短期內(nèi)還難以全部解決，來自政府部門和社會各方的支持不可或缺。近幾年來，各地通過政策創(chuàng)新，加大投入，為城市社區(qū)建設(shè)持續(xù)發(fā)展注入生機(jī)與活力。例如：以轉(zhuǎn)變基層政府職能，加快服務(wù)型政府建設(shè)，推進(jìn)基層管理體制改革為目標(biāo)，探索政府直管或街道辦事處“中心制”等方式，實(shí)現(xiàn)人力、財(cái)力、物力向社區(qū)下沉;推行政府購買服務(wù)制度，探索公益創(chuàng)投機(jī)制，為社區(qū)建設(shè)奠定物質(zhì)保障基礎(chǔ);創(chuàng)新社區(qū)管理方式，建立健全社區(qū)居委會運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和干部報(bào)酬動態(tài)增長機(jī)制，為社區(qū)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供充足資金保障;充分發(fā)揮各類社會團(tuán)體作用，為持續(xù)開展社區(qū)建設(shè)提供技術(shù)和人力資源支持等。政策和策略是黨的生命，創(chuàng)新是黨的思想路線的集中體現(xiàn)，實(shí)踐證明：工作思路創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、政策措施創(chuàng)新，是解決社區(qū)建設(shè)投入不足、后勁乏力的根本之策;只有堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷加大投入力度，才能為社區(qū)建設(shè)營造良好外部條件，這是提升城市社區(qū)建設(shè)整體水平的必由之路。

（五）建設(shè)一支專業(yè)性強(qiáng)、素質(zhì)高的社區(qū)干部隊(duì)伍是推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的前提和基礎(chǔ)

城市社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)政策部署能否落到實(shí)處，社區(qū)建設(shè)事業(yè)的成敗與否，關(guān)鍵在干部。社區(qū)干部是社區(qū)工作的直接承擔(dān)者、組織協(xié)調(diào)者和民主管理者，其思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作水平、民主管理能力等直接關(guān)系到社區(qū)工作效率和管理服務(wù)水平，因此，必須高度重視社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，高度重視社區(qū)干部思想政治素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)的養(yǎng)成和職業(yè)技能培訓(xùn)工作。近年來，全國各省市區(qū)在推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，出臺多項(xiàng)措施，加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，如：積極引進(jìn)有社工專長的大學(xué)生進(jìn)社區(qū)，為社區(qū)干部隊(duì)伍增添新生代力量、注入新鮮血液;注重挖掘社區(qū)民間人才，讓他們到社區(qū)兼職，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu);開展形式多樣的培訓(xùn)活動，引導(dǎo)社區(qū)干部學(xué)習(xí)掌握有關(guān)方針政策、管理知識和業(yè)務(wù)服務(wù)技能，提高他們從事社區(qū)工作的綜合素質(zhì)和工作能力等，這些措施的實(shí)施，有力推動了社區(qū)工作。實(shí)踐證明，凡是社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)工作開展好的地方，社區(qū)工作就開展的有生氣、有活力;凡是社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)比較薄弱的地方，社區(qū)工作也相對薄弱，需要加強(qiáng)。建設(shè)一支專業(yè)性強(qiáng)、素質(zhì)高的社區(qū)干部隊(duì)伍是社區(qū)建設(shè)工作獲得發(fā)展，取得實(shí)效的前提和基礎(chǔ)條件，須臾不能忽視。

注釋：

[1]唐忠新著，《中國城市社區(qū)建設(shè)概論》，天津人民出版社2000年版，第73-74頁。

[2]青海民政信息網(wǎng)。

（作者單位：中共青海省委黨校;煙臺工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院）