刑事執(zhí)行檢察派出院制度改革的幾點(diǎn)思考

桑先軍

摘 要：刑事執(zhí)行檢察派出院制度經(jīng)過60多年的發(fā)展，在設(shè)置模式、運(yùn)行機(jī)制與組織方式等方面呈現(xiàn)出了顯著特點(diǎn)。人民檢察院組織法對派出院設(shè)置方式、條件的調(diào)整，既承繼了歷史經(jīng)驗(yàn)，也契合了檢察組織方式整體發(fā)展實(shí)際，但也有一些“美中不足”之處。為了更好地促進(jìn)刑事執(zhí)行檢察權(quán)價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要優(yōu)化刑事執(zhí)行檢察各主體的權(quán)力科學(xué)配置，完善檢察官辦案組織，健全案件承辦確定機(jī)制與案件評鑒制度，更加充分地發(fā)揮派出院在司法工作人員職務(wù)犯罪偵查中的重要作用。

關(guān)鍵詞： 刑事執(zhí)行檢察 派出院 人民檢察院組織法

一、刑事執(zhí)行檢察派出院建設(shè)與發(fā)展的特點(diǎn)與啟示

“所有歷史上有意義的理論都與事實(shí)相符，只不過程度有別”。[1]從歷史主義的角度，這種程度的差別往往取決于傳統(tǒng)范式下“解謎”的程度及新的范式構(gòu)建的進(jìn)程。回顧檢察歷程，在司法改革不斷深入、檢察機(jī)構(gòu)重構(gòu)的歷史階段，刑事執(zhí)行檢察理論體系走上了轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的新時期，在當(dāng)前與今后一段時期或許都將處于“解謎”“常規(guī)科學(xué)”解構(gòu)的新階段，以解構(gòu)與建構(gòu)的視角來看待刑事執(zhí)行檢察派出院建設(shè)與發(fā)展中的問題，對檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)科學(xué)發(fā)展具有重要的樣本意義與示范價值。

（一）對等監(jiān)督是刑事執(zhí)行檢察派出院職權(quán)設(shè)置與調(diào)整的基本出發(fā)點(diǎn)之一

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，對等是權(quán)力制衡的決定性因素，而監(jiān)督則要具有優(yōu)越地位，才能保障監(jiān)督實(shí)效。刑事執(zhí)行檢察派出院建設(shè)的實(shí)踐則表明，對等是監(jiān)督的底線，職權(quán)層級不能對等，就無法實(shí)現(xiàn)有效制衡，監(jiān)督就更無從談起。經(jīng)過近60年的發(fā)展，刑事執(zhí)行檢察派出院形成以省級院、市級院派出為主要模式，縣級院派出模式“名存實(shí)亡”，就是權(quán)力對等監(jiān)督普遍性屬性的直接體現(xiàn)與要求。而在刑事執(zhí)行檢察派出院建設(shè)規(guī)范性文件并未將對等監(jiān)督與機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)層級予以詳細(xì)明確，更未能夠與編辦等部門形成基本共識并加以規(guī)范，面對監(jiān)獄管理體制省屬直管、職級調(diào)整和執(zhí)檢部門職能擴(kuò)展、新的監(jiān)督對象形成的監(jiān)督不對等等問題，以致于刑事執(zhí)行檢察派出院領(lǐng)導(dǎo)職級上調(diào)、職權(quán)層級調(diào)整等“蹣跚前行”。從更進(jìn)一步來講，對等監(jiān)督不僅起因于被監(jiān)督對象職權(quán)層級調(diào)整帶來的力量不相適應(yīng)，而且，還包含著刑事執(zhí)行活動內(nèi)合性不斷增強(qiáng)，不同執(zhí)行活動的共性越來越凸顯，尤其是刑罰執(zhí)行活動一體化的執(zhí)行需求不斷得到關(guān)注，監(jiān)督對象資源、職權(quán)與運(yùn)行機(jī)制的一體化，也相應(yīng)地要求監(jiān)督主體自身運(yùn)行機(jī)制、資源整合體制、職權(quán)配置的一體化或更優(yōu)化，這層意義上的對等更為重要，可以說，直接關(guān)系著刑事執(zhí)行檢察同步監(jiān)督能否切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)。

（二）刑事執(zhí)行檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是刑事執(zhí)行檢察派出院設(shè)置與建設(shè)的基本立足點(diǎn)

職能配置影響權(quán)力屬性，而權(quán)力屬性決定制度建構(gòu)的取向。監(jiān)督對象、監(jiān)督方式、監(jiān)督性質(zhì)的多樣化、復(fù)合化，必須促成了刑事執(zhí)行檢察權(quán)屬性的復(fù)合性。2014年12月，監(jiān)所檢察廳更名為刑事執(zhí)行檢察廳，充分體現(xiàn)了監(jiān)所檢察權(quán)向刑事執(zhí)行檢察權(quán)過渡的必然訴求與反應(yīng)。這種權(quán)力屬性的演變與形成，首先源于司法實(shí)踐的應(yīng)然發(fā)展。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，原監(jiān)所派出派駐機(jī)構(gòu)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對相對封閉監(jiān)管場所執(zhí)行活動的監(jiān)督，在制度建設(shè)、工作機(jī)制、方法措施等方面都積累了成熟的做法，形成了良好的司法基礎(chǔ)，符合刑事立法的取向。其次，在刑事執(zhí)行活動領(lǐng)域，各項執(zhí)行活動之間在本質(zhì)上具有一定的相似性，具有相互融合的同性，為優(yōu)化與整合監(jiān)督權(quán)力提供了條件。盡管執(zhí)行主體、執(zhí)行性質(zhì)有所差異，但基于共同的司法文化與司法傳統(tǒng)，其侵犯公民權(quán)利的風(fēng)險、對監(jiān)督制衡的特殊訴求等有著共同訴求，可以說，全面理性看待刑事執(zhí)行活動，客觀與整體看待刑事執(zhí)行檢察的權(quán)力屬性，是發(fā)揮法律監(jiān)督職能、維護(hù)刑事執(zhí)行公平正義的立足點(diǎn)。

（三）完善刑事執(zhí)行檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制是刑事執(zhí)行檢察派出院工作模式與制度建設(shè)的基本遵循

刑事執(zhí)行檢察權(quán)的賦權(quán)、分解與優(yōu)化是完善刑事執(zhí)行檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的邏輯基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，完善刑事執(zhí)行檢察派出院運(yùn)行機(jī)制包括宏觀與微觀兩個層面，在宏觀層面，指的是刑事執(zhí)行檢察派出院與派出它的檢察院、同區(qū)域縣級檢察院之間分解刑事執(zhí)行檢察權(quán);在微觀層面，指的是刑事執(zhí)行檢察派出院內(nèi)部機(jī)構(gòu)、檢察長、檢察官之間的權(quán)力分解，以及與之相適應(yīng)的工作機(jī)制體制的優(yōu)化。刑事執(zhí)行檢察職能體系的拓展與升級，無疑是從宏觀與微觀層面均提出了新的要求，也提供了調(diào)整與“回旋”的空間。正如有學(xué)者所論述，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作已經(jīng)形成新的監(jiān)督體系：“監(jiān)督的方式已由靜止的駐所檢察發(fā)展至動態(tài)的巡回檢察、專項檢察;監(jiān)督的性質(zhì)已由通常意義上的訴訟監(jiān)督擴(kuò)展至包含程序救濟(jì)、司法救濟(jì)在內(nèi)的法律監(jiān)督，等等?！盵2]合理化配置職權(quán)，是完善刑事執(zhí)行檢察派出院運(yùn)行機(jī)制的主要方向與路徑。

（四）正確處理刑事執(zhí)行檢察派出院與所派出院刑事執(zhí)行檢察部門之間的關(guān)系是現(xiàn)階段矛盾的主要方面

作為司法派出機(jī)關(guān)，一般意義上，存在兩個基本關(guān)系，或可以說是推動刑事執(zhí)行檢察派出院建設(shè)的主要矛盾的兩個方面。一是派出機(jī)關(guān)與原同級檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，即派出機(jī)關(guān)的職權(quán)設(shè)定問題。具體表現(xiàn)為：不同派出主體的派出機(jī)關(guān)是否職權(quán)相同，如是否均為縣級院職權(quán)，如何界定與縣級院刑事執(zhí)行檢察部門的關(guān)系，如作為省級院分院，如何科學(xué)界定在訴訟程序中的監(jiān)督客體的審級與管轄等問題。由于刑事執(zhí)行檢察派出院的專門性，與縣級院刑事執(zhí)行檢察部門之間的橫向關(guān)系并不難界定。北京市探索刑事執(zhí)行檢察派出院的實(shí)踐提供了良好的證明。二是刑事執(zhí)行檢察派出院與派出它的檢察院的刑事執(zhí)行檢察部門之間的關(guān)系?？陀^實(shí)踐中，刑事執(zhí)行檢察部門監(jiān)督力量整體不足，作為派出機(jī)構(gòu)，刑事執(zhí)行檢察派出院監(jiān)督資源尤為薄弱，為了通過資源整合，做強(qiáng)基層監(jiān)督實(shí)體，從進(jìn)行資源整合著手，“院處合一”應(yīng)孕而生，推動刑事執(zhí)行檢察派出院與派出它的檢察院的執(zhí)檢部門之間的關(guān)系也由隱形走向顯性、逐步成為問題焦點(diǎn)。資源整合帶來職權(quán)層級等方面的調(diào)試與博弈，刑事執(zhí)行檢察派出院與派出它的檢察院的刑事執(zhí)行檢察部門之間的關(guān)系，成為制約刑事執(zhí)行檢察派出院建設(shè)與發(fā)展的矛盾的主要方面。

二、新修訂人民檢察院組織法對刑事執(zhí)行檢察派出院規(guī)定的立法分析

人民檢察院組織法是對檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置與組織形式的專門立法。新修訂組織法全面規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)的組織形式、辦案組織、司法責(zé)任制等機(jī)構(gòu)與制度，將原第2條第3款修訂為第16條，規(guī)定“省級人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，經(jīng)最高人民檢察院和省級有關(guān)部門同意，并提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，可以在轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設(shè)立人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)?！边@就為新時代刑事執(zhí)行檢察派出院制度建設(shè)指明了方向。

（一）新修訂組織法為刑事執(zhí)行檢察派出院改革與重建提供基礎(chǔ)法律支撐

1.“根據(jù)檢察工作需要”拓展了檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)設(shè)置的范疇。對于“檢察工作需要”代替原條款中“工作需要”的表述，存在廣義與狹義兩種觀點(diǎn)。廣義說認(rèn)為不僅包括直接的檢察辦案需要，還包括檢察辦案的輔助性工作、組織開展法律監(jiān)督的各項管理與保障工作的需要。狹義說認(rèn)為檢察工作僅限于檢察辦案工作，主要表現(xiàn)在案件自身屬性與辦案工作的特殊性上。結(jié)合刑事執(zhí)行檢察派出院的發(fā)展歷程來看，狹義的理解較為科學(xué)。在這里，“檢察工作需要”作為設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的前提條件，應(yīng)當(dāng)局限于檢察辦案工作的直接需要，首先，是案件的集中性，即某一類違法犯罪行為在一定的區(qū)域中高發(fā)、集中。其次，是案件的特殊性，在一定區(qū)域，比如監(jiān)管場所較為集中、監(jiān)管違法案件較為集中。再次，是檢察機(jī)關(guān)辦案工作的特殊需要。

2.派出機(jī)構(gòu)與派駐檢察室的區(qū)別規(guī)定凸顯了派出院職權(quán)配置的專門性。人民檢察院組織法在修訂第16條，明確派出機(jī)構(gòu)設(shè)置的同時，在第17條規(guī)定，“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設(shè)立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)，也可以對上述場所進(jìn)行巡回檢察?！蓖ㄟ^對比發(fā)現(xiàn)，派駐檢察室可以當(dāng)然行使派出主體的部分職權(quán)，但針對監(jiān)獄、看守所等區(qū)域辦案需求設(shè)立的派出院并不當(dāng)然行使派出主體的職權(quán)，而是應(yīng)根據(jù)設(shè)立時的法律授權(quán)行使特定刑事執(zhí)行檢察職權(quán)，以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的與功能。

3.“特定區(qū)域”體現(xiàn)了刑事執(zhí)行活動的復(fù)雜性與廣泛性。此次人民檢察院組織法修改，以“特定區(qū)域”代替原“工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域”的表述，符合我國經(jīng)濟(jì)社會與民主法制建設(shè)的實(shí)際，解決了原條文是否可以作為刑事執(zhí)行檢察派出院設(shè)立依據(jù)的爭議，為增強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察派出院設(shè)置的靈活性、針對性與實(shí)效性提供了保障。

4.取消縣級檢察院作為派出主體，回應(yīng)刑事執(zhí)行檢察派出院設(shè)置的客觀實(shí)際，體現(xiàn)了刑事執(zhí)行檢察辦案的客觀需求。

（二）新修訂組織法中的“美中不足”為派出院規(guī)范化建設(shè)提出新要求

1.“轄區(qū)內(nèi)”無形中提升派出主體的級別層級，卻沒有予以明確規(guī)定。省級人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級人民檢察院可以在本轄區(qū)內(nèi)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，卻并沒有附加限定條件，雖為派出院設(shè)置的區(qū)域留出了足夠的空間，但由于并未明確規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)層級，為派出院擺脫作為縣級檢察院的層級束縛留下了爭議與阻礙。

2.設(shè)置程序僅為審核審批一種方式并未設(shè)置最高人民檢察院根據(jù)檢察工作需要的指定設(shè)立程序，在一定程度上不利于法律監(jiān)督案件查辦的復(fù)雜形勢與要求。根據(jù)此款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)只有省級人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級人民檢察院報請審核審批一種形式。但實(shí)際中，司法工作人員的瀆職侵權(quán)、公益訴訟等案件往往具有一定的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性與隱蔽性，在特殊情況下，最高檢察機(jī)關(guān)很可能需要擺脫地方行政區(qū)劃的束縛，針對一類案件或幾類案件設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)犯罪綜合治理，最大限度實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的社會功能?，F(xiàn)此款規(guī)定相比實(shí)踐需要，顯然缺乏一定的前瞻性。

3.“根據(jù)檢察工作需要”的規(guī)范依然欠缺明確。原組織法中“根據(jù)工作需要”的規(guī)定，一直飽受學(xué)者爭議，有學(xué)者指出，未就派出檢察院的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確，其他法律法規(guī)亦未對派出檢察機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍做出規(guī)定，致使派出檢察機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確把握自身的定位。[3]新修訂組織法“根據(jù)檢察工作需要”有了很大進(jìn)步，但仍未對派出院專門職權(quán)的屬性予以明確，依然有待細(xì)化與規(guī)范。

總的來講，新修訂人民檢察院組織法對派出院制度的規(guī)范與調(diào)整，雖然只是相關(guān)條款的調(diào)整，但提出的要求卻是全方位的。從宏觀上，新修訂組織法對檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、組織與監(jiān)督職權(quán)全面規(guī)范，派出院自然在改革與規(guī)范之列。從微觀上，設(shè)置依據(jù)、派出主體、設(shè)置領(lǐng)域等方面的調(diào)整，提出了直接的改革與落實(shí)要求?？梢哉f，全面貫徹落實(shí)新修訂的人民檢察院組織法，就必須要立足新時代檢察改革的基本需求，進(jìn)一步改革或重建刑事執(zhí)行檢察派出院制度，以適應(yīng)時代、適應(yīng)發(fā)展。

三、進(jìn)一步健全刑事執(zhí)行檢察派出院運(yùn)行機(jī)制

刑事執(zhí)行檢察權(quán)是為了刑事執(zhí)行公平正義、人權(quán)保障等價值追求而賦予檢察機(jī)關(guān)包括刑事執(zhí)行檢察派出院在內(nèi)的法律監(jiān)督權(quán)。為了確保刑事執(zhí)行檢察權(quán)價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就需要科學(xué)配置實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察各主體的權(quán)責(zé)促進(jìn)形成公正高效的工作流程或工作軌跡。改革或重建刑事執(zhí)行檢察派出院制度，就要沿著科學(xué)的邏輯軌跡，以權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為核心以依法公正高效為準(zhǔn)則，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進(jìn)整體變革。

（一）完善刑事執(zhí)行檢察派出院檢察官辦案組織形式

在新舊改革措施、體制機(jī)制改革措施交織推進(jìn)的多重壓力下，需要立足執(zhí)檢工作實(shí)際，進(jìn)一步健全刑事執(zhí)行檢察派出院司法責(zé)任工作制度。具體而言，要針對刑事執(zhí)行檢察各項業(yè)務(wù)的不同屬性，特別是要結(jié)合巡回檢察、立案偵查等監(jiān)督手段與方式的特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)定獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組。如，羈押必要性審查、羈押期限審查、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行違法（違規(guī)）、刑罰變更執(zhí)行檢察、財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察、監(jiān)外執(zhí)行（社區(qū)矯正）檢察、罪犯又犯罪等類案件可以設(shè)定為由獨(dú)任檢察官辦理。刑事執(zhí)行監(jiān)管事故及刑事被執(zhí)行人死亡檢察、職務(wù)犯罪偵查等案件則可以設(shè)定為由檢察官辦案組辦理。在刑事執(zhí)行檢察派出院內(nèi)設(shè)定3-5個固定辦案組，代替原以監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所為標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，以體現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察辦案屬性。

（二）細(xì)化刑事執(zhí)行檢察派出院檢察官案件承辦確定機(jī)制

案件辦案的過程實(shí)質(zhì)就是刑事執(zhí)行檢察權(quán)微觀運(yùn)行的過程，而案件承辦確定則是起始。為了確保案件辦理分配公正與高效，刑事執(zhí)行檢察派出院應(yīng)當(dāng)以輪案為主、指定分案為輔。如，羈押必要性審查、羈押期限審查、指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行違法（違規(guī)）、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行違法（違規(guī)）、刑罰變更執(zhí)行檢察、財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察案件、監(jiān)外執(zhí)行（社區(qū)矯正）檢察案件、罪犯又犯罪及其他刑事執(zhí)行違法（違規(guī)）檢察等案件，采取輪流分案方式確定案件承辦人。司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查案件，則要以指定管轄或組建專班的方式，確保資源合理化、集約化運(yùn)行。

（三）探索建立刑事執(zhí)行檢察案件評鑒制度

目前，各地對案件評鑒工作的探索，仍未形成較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，主要的障礙是缺乏適度的機(jī)制體制空間。隨著統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)2.0的研發(fā)與上線，檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評估指標(biāo)體系逐步健全，辦案質(zhì)量評價機(jī)制也將逐步落實(shí)與完善。一方面，有利于促進(jìn)對派出院檢察官的管理，落實(shí)檢察官員額制的相關(guān)制度，另一方面，有利于突出刑事執(zhí)行檢察案件質(zhì)量評價的特殊性，發(fā)揮好刑事執(zhí)行檢察派出院檢察官遴選與懲戒小組的作用，確保在派出院檢察官在選任、輪崗、培訓(xùn)等方面享受同等標(biāo)準(zhǔn)與待遇。此外，刑事執(zhí)行檢察派出院相比檢察院執(zhí)檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具有組織與機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，更具有案件質(zhì)量評估與評鑒層次化、體系化的條件，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起探索刑事執(zhí)行檢察官管理體制與機(jī)制的職責(zé)。結(jié)合基層案件辦理情況，可以選擇1-2種類型的案件，探索案件評鑒或辦案質(zhì)量評定的標(biāo)準(zhǔn)、方式與程序，并逐步與檢察官遴選、懲戒相關(guān)聯(lián)，完善檢察官選拔、交流與退出機(jī)制，充分發(fā)揮案件管理的引導(dǎo)功能，促進(jìn)刑事執(zhí)行檢察派出院工作持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮刑事檢察派出院在司法工作人員職務(wù)犯罪偵查中的職能作用

要充分發(fā)揮刑事執(zhí)行檢察派出院在私放在押人員、虐待被監(jiān)管人、失職致在押人員脫逃罪、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪等犯罪行為偵查中的職能優(yōu)勢，以及充分利用派出院跨縣市級區(qū)域偵查辦案的“天然優(yōu)勢”，明確指定派出院立案偵查的優(yōu)先條件，更好地發(fā)揮辦案資源整合的力度。在具體實(shí)踐運(yùn)行中，可以根據(jù)案件類型，原則上派出院承擔(dān)管轄范圍內(nèi)司法工作人員職務(wù)犯罪線索由派出院立案審查;也可以根據(jù)案件發(fā)生的領(lǐng)域，直接指定派出院承擔(dān)監(jiān)禁刑執(zhí)行活動中司法工作人員的部分瀆職侵權(quán)犯罪行為的案件線索審查。但無論采取何種劃分權(quán)力運(yùn)行模式，一個重要立足點(diǎn)都是要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)偵查工作的內(nèi)部監(jiān)督力度，促進(jìn)檢職務(wù)犯罪偵查權(quán)依法公正高效行使。

注釋：

[1]參見[美]托馬斯·庫恩：《科學(xué)革命的機(jī)構(gòu)》，金吾倫、胡新和譯，北京大學(xué)出版社2003年版，第133頁。

[2]卞建林：《刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督專題研究》，《河南社會科學(xué)》2015年第7期。

[3]杜國強(qiáng)、周洪波：《派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的理性反思與完善探究》，《河南社會科學(xué)》2013年11月。