奮力開創(chuàng)生態(tài)檢察工作新局面

摘 要：習近平總書記指出，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。要加快制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。因此，服務和保障新時期生態(tài)文明建設，檢察機關不僅要履行刑事檢察職能，依法懲治毀壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為，而且還要進一步深化改革探索。首先要健全完善相關監(jiān)督制度;其次要進一步規(guī)范協(xié)調配合機制，形成保護生態(tài)文明的強大合力;最后還要進一步增強檢察隊伍建設，確保檢察機關保障生態(tài)文明建設更有成效。

關鍵詞：生態(tài)文明建設 法律監(jiān)督 公益訴訟

在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習總書記強調指出，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境。要嚴格用制度管權治吏、護藍增綠，有權必有責、有責必擔當、失責必追究，保證黨中央關于生態(tài)文明建設決策部署落地生根見效。面對新形勢新任務新要求，如何在檢察工作中全面貫徹落實黨中央重大決策部署和習近平總書記系列重要講話精神，結合檢察職能切實服務和保障好生態(tài)文明建設，是檢察機關必須高度重視的一項重大課題。下文結合黃石市檢察機關生態(tài)保護公益訴訟的具體實踐，就新時期檢察機關服務和保障生態(tài)文明建設提出一己之見。

一、充分認知檢察機關推進生態(tài)文明建設的重要性

（一）推進生態(tài)文明建設是新時期檢察機關的政治擔當

新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高更新的要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面也提出了更高需求。黨的十九大報告明確提出，“要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。因此，堅持把生態(tài)文明建設擺在突出地位，不僅是黨和國家的重大戰(zhàn)略部署，也是檢察機關服務大局、服務發(fā)展的責任和擔當。檢察機關只有結合工作實際，以打擊促保護，以監(jiān)督促管理，通過查辦刑事案件減少危害生態(tài)環(huán)境、破壞自然資源的犯罪行為，通過警示教育、檢察建議提升行政執(zhí)法機關的生態(tài)意識和服務意識，推動全社會樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念。

（二）推進生態(tài)文明建設是檢察權公益屬性的重要體現(xiàn)

檢察權作為國家權力之一，其存在的重要目的是維護人民的利益即社會公共利益。無論是英美法系國家，還是大陸法系國家，都把維護國家利益、公共利益作為檢察官的核心價值觀念。根據(jù)人民主權理論，代表公共利益的國家權力不只有檢察權，還有行政權、立法權等。但是與行政權的公益性相比，檢察權對公共利益的維護側重于對受損的公益進行救濟。其公益屬性有著極具特色的實現(xiàn)機制。[1]特別是新修訂的《人民檢察院組織法》《民事訴訟法》等法律法規(guī)中關于檢察機關提起公益訴訟制度的規(guī)定，不僅彌補了公益訴訟主體缺位的難題，而且增強了生態(tài)公益保護的制度剛性，必將督促行政機關依法履行保護職責，著力服務生態(tài)文明建設。

（三）推進生態(tài)文明建設是新時期檢察機關的法定職責

習近平總書記曾明確指出，“中國檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監(jiān)督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量”。黨的十八大以來，一系列“護航”綠色發(fā)展的法律、法規(guī)、政策、措施陸續(xù)頒布實施。根據(jù)修改后的《憲法》《人民檢察院組織法》和“三大訴訟法”等規(guī)定，檢察機關通過履行批捕、起訴職責，依法打擊各種刑事犯罪特別是危害生態(tài)環(huán)境、破壞自然資源的犯罪活動，維護社會的和諧穩(wěn)定;通過對符合條件的生態(tài)保護公益訴訟案件依法提起公益訴訟，維護社會公正和公共利益。因此，檢察機關依法履行監(jiān)督職能推動依法行政，既是建設社會主義法治國家的重要內容，也是推進生態(tài)文明建設、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要職能之一。

二、準確把握黃石市檢察機關生態(tài)保護公益訴訟的實踐情況

（一）實踐做法與成效

自2015年7月黃石市人民檢察院及所轄各基層檢察院被確定為檢察機關提起公益訴訟工作試點單位以來，全市檢察機關緊緊依靠各級黨委的領導、人大的監(jiān)督以及行政執(zhí)法機關的理解和配合，辦理了一批有影響的生態(tài)保護公益訴訟案件，較好地完成了上級部署的公益訴訟試點工作。特別是2018年，全市檢察機關辦理公益訴訟案件171件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護領域91件，辦案規(guī)模質效明顯提升。

1.深化思想認識，做實“一把手”工程。公益訴訟試點工作以來，黃石市人民檢察院黨組將這項工作作為“一把手”工程來抓，為確保改革任務落實落地、防止消極應對等情況發(fā)生，市院黨組成員分別對基層院進行對口督導，并明確要求區(qū)縣院檢察長重要工作直接部署，重大問題直接過問，重點環(huán)節(jié)直接協(xié)調，重要案件直接辦理。在辦理生態(tài)保護公益訴訟案件過程中，市院檢察長和區(qū)縣院檢察長均參與提起訴訟案件的溝通協(xié)調與辦理，有的區(qū)縣院檢察長直接參與調查取證、文書撰寫、出庭應訴工作。市縣兩級院領導作為辦案主力和承辦檢察官進行調查取證和出庭應訴，有力地保障了公益訴訟改革的順利進行。

2.爭取多方支持，優(yōu)化辦案環(huán)境。省委辦、省政府辦出臺支持檢察公益訴訟的意見后，市院檢察長積極向市委作了匯報，先后多次邀請市委政法委、人大等有關領導視察，聽取公益訴訟工作情況。主動爭取上級指導支持，對有價值的線索和比較成形的案件，第一時間報告上級院，對案件難點、困惑及時請示。[2]2018年9月21日，市委市政府出臺了《關于支持檢察公益訴訟工作的實施意見》，為全市檢察機關深入開展公益訴訟提供了制度保障，公益訴訟雙贏多贏共贏的格局正逐漸形成。

3.注重上下聯(lián)動，充分發(fā)揮檢察一體化機制。充分運用檢察一體化工作機制，規(guī)范訴訟監(jiān)督及公益訴訟案件辦理。市院通過領辦、交辦、參辦、督辦等形式，推動區(qū)縣院強化案件辦理，逐步形成省院審批、市院審查、區(qū)縣院調查的工作模式。對區(qū)縣院辦理的每起案件，市院全程參與調查取證、文書撰寫、案件開庭等工作，并及時向省院請示匯報，進一步提升了案件辦案質量。

4.細化內部協(xié)作，堅持全院“一盤棋”。生態(tài)保護公益訴訟工作的順利開展，需要全市檢察機關加強內部協(xié)作，堅持下好“一盤棋”。為此，市院和各區(qū)縣院進一步加強信息共享、線索雙向移送等機制建設。在原民行、控申、偵監(jiān)、公訴等部門分別指派專門人員擔任線索聯(lián)絡員，負責公益訴訟線索的查找、通報、管理、反饋等工作。并推動將其他業(yè)務部門向民行檢察部門移送公益訴訟案件線索納入各自部門業(yè)績考核范圍。由于堅持全院“一盤棋”，相關部門與民行檢察部門明確職責分工，積極支持配合，保障了案件效果。

（二）存在的問題

黃石市檢察機關在全面履行檢察職能、服務保障生態(tài)文明建設的過程中，雖然取得了一定的成績，但也存在一些問題。

1.隊伍培養(yǎng)機制亟待加強。生態(tài)保護公益訴訟需要熟悉刑事、民事、行政三大領域法律法規(guī)，具備調查取證能力和出庭經(jīng)驗，熟悉生態(tài)環(huán)境及相關專業(yè)知識的檢察隊伍。但承擔該項職能的民事行政檢察部門人員配備不足，且要辦理傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督案件，案多人少的矛盾突出，隊伍素質與現(xiàn)實需要之間存在較大差距。

2.調查取證制度不完備。目前檢察機關在辦理公益訴訟案件時采取的調查取證手段為非強制性手段，部分行政機關不理解、不配合的情況時有發(fā)生。特別是生態(tài)環(huán)境案件專業(yè)性、技術性較強，而當前有資質的鑒定機構不僅數(shù)量較少，且鑒定時間長、成本高，嚴重制約了生態(tài)保護公益訴訟的順利進行。

3.未建立相關機關之間的線索移送機制。對于人大、政協(xié)在進行監(jiān)督時所發(fā)現(xiàn)的生態(tài)保護公益訴訟線索，以及法院在審判過程中所發(fā)現(xiàn)的同類案件線索，由于缺乏與檢察機關之間的線索移送機制，大大減少了案件線索的來源。

三、科學謀化檢察機關推進生態(tài)文明建設工作

（一）堅持服務大局，突出檢察監(jiān)督工作重點

1.深入踐行共贏理念，推動生態(tài)文明建設依法推進。客觀來說，檢察機關與被監(jiān)督機關的法定職責本質上是一致的，工作目標、追求效果是一致的，都是為了保障和滿足人民日益增長的美好生活需要，當然包括優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。因此，我們要進一步更新監(jiān)督理念、改進工作方法，增強監(jiān)督智慧、法律智慧、檢察智慧，用精用準、用足用好法律賦予的監(jiān)督手段，綜合運用批捕起訴、抗訴、糾正意見、檢察建議等多種方式，切實辦理好每一起生態(tài)環(huán)境案件，保障各項生態(tài)文明建設依法推進，從而實現(xiàn)依法行政、保護公共利益、加強檢察監(jiān)督的統(tǒng)一。

2.圍繞美麗黃石建設，堅決打贏防治污染攻堅戰(zhàn)。污染防治事關國家、民族的永續(xù)發(fā)展。黃石市生態(tài)地位重要，污染防治更是責任重大。全市檢察機關要認真落實《黃石市大氣污染防治行動計劃》《黃石市2018年水污染防治行動計劃》和《黃石市土壤污染防治行動計劃工作方案》，積極配合相關政府部門，嚴格治理和防治水污染、大氣污染以及各種環(huán)境污染，助力推動政府主導、市場推動、企業(yè)擔責、公眾參與、社會監(jiān)督的污染防治體系建設，扎實助推美麗黃石建設。根據(jù)省院部署，各院要今年持續(xù)開展好“保護生態(tài)環(huán)境、促進綠色發(fā)展”專項活動，積極參與各類污染防治活動。保持專班不散、力度不減，敢于動真碰硬，打好持久戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)和陣地戰(zhàn)，嚴厲懲治各種破壞環(huán)境資源的違法犯罪。

3.圍繞全市中心工作，打贏長江大保護攻堅戰(zhàn)。以“長江生態(tài)保護公益訴訟專項行動”“污染防治攻堅戰(zhàn)公益訴訟專項行動”等活動為抓手，貫徹落實全省長江大保護十大標志性戰(zhàn)役現(xiàn)場推進會精神，深入實施“碧水、綠岸、潔產(chǎn)、暢流”行動，推動公益訴訟案件辦理，精準服務全市生態(tài)文明建設。一是做強刑事附帶民事公益訴訟，對損害社會公共利益的刑事案件，注重加強與長江航運公安局的聯(lián)系，提前做好工作部署，及時介入偵查，引導公安機關在刑事案件辦理中做好公益訴訟案件證據(jù)收集，在追究犯罪嫌疑人刑事責任的同時，依法追究其侵害生態(tài)環(huán)境的民事責任。二是加強民行檢察部門與刑事檢察部門的協(xié)作，做好生態(tài)環(huán)境治理領域涉嫌刑事犯罪或違法執(zhí)法案件的線索移送。三是積極參與生態(tài)功能區(qū)建設，跟蹤監(jiān)督生態(tài)環(huán)境整治和保護修復工作，加大重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境專項調查，督促相關部門及時履職或起訴。

（二）堅持依法履職，懲治生態(tài)環(huán)境犯罪

1.充分履行檢察職能，依法懲治毀壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為。認真履行審查批捕、審查起訴職能，堅決依法打擊盜伐濫伐林木、非法采礦、非法采砂、非法占用農用地等破壞自然資源、危害生態(tài)環(huán)境的多發(fā)性刑事犯罪，加大對生態(tài)環(huán)境和資源的司法保護力度。準確把握、嚴格執(zhí)行“兩高”《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，進一步加大對環(huán)境污染刑事犯罪的打擊力度。重點打擊重大環(huán)境污染事故、偷排廢水廢液或有毒有害氣體、非法處置固體廢物等環(huán)境污染犯罪。對社會影響大、群眾反映強烈的突發(fā)污染事故和嚴重破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪，及時提前介入、引導偵查取證，依法快捕快訴，有效增強法律在保護生態(tài)環(huán)境上的震懾力。

2.完善協(xié)作配合機制，依法懲治生態(tài)環(huán)境領域的職務犯罪。檢察機關在法律監(jiān)督的過程中，發(fā)現(xiàn)有關部門存在過錯或相關人員涉嫌以權謀私、腐敗瀆職的，應當將相關案件線索移交監(jiān)察機關。監(jiān)察委員會在查辦腐敗案件的過程中，發(fā)現(xiàn)因腐敗引起的機關違法行為侵害公共利益的，通過案件線索移送反饋機制，由檢察機關或利益相關人提起訴訟。進一步加強與監(jiān)察機關的協(xié)作配合機制，研究解決提前介入、留置與強制措施轉換、退回補充調查等法律和程序問題，逐步建立起更為明確、規(guī)范的查辦環(huán)境資源領域、生態(tài)建設領域職務犯罪案件的工作模式。

3.強化檢察監(jiān)督，切實糾正生態(tài)建設領域行政違法行為。以依法查辦生態(tài)建設領域刑事犯罪或公益訴訟案件為抓手，進一步拓寬法律監(jiān)督領域，強化司法辦案力度，積極探索建立檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)自然資源保護和生態(tài)環(huán)境治理領域行政執(zhí)法機關違法行使職權或者不行使職權的監(jiān)督機制，探索對相關行政強制措施的檢察監(jiān)督機制。

（三）優(yōu)化制度設計，逐步規(guī)范生態(tài)文明案件辦理

1.完善檢察調查核實權。新修訂的《人民檢察院組織法》明確賦予了檢察機關的調查核實權。即檢察機關在辦理刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟或公益訴訟案件時可以進行調查并監(jiān)督糾正。但是對于檢察機關如何開展調查核實，目前尚未有明確的法律規(guī)定。為此，應明確檢察機關履行調查核實權的具體條件、形式和程序，即檢察機關在辦理生態(tài)環(huán)境案件過程中，可以詢問有關當事人或者知情人，查閱、調取或者復制相關法律文書或者報案登記材料、案卷材料、證人證言材料，對受害人可以進行傷情檢查。[3]被調查人及其所在單位和主管部門必須配合檢察機關的調查，增強調查取證工作的制度剛性。

2.健全完善鑒定工作制度。針對當前生態(tài)環(huán)境領域鑒定工作不暢、鑒定費用畸高等問題，建議修改完善生態(tài)環(huán)境受損及修復成本方面的司法鑒定相關制度，從規(guī)范層面為生態(tài)環(huán)境案件辦理提供保障。建議推行跨區(qū)域專家鑒定模式和專家輔助人參與庭審模式，進一步簡化環(huán)境修復費用評估，大幅度降低生態(tài)保護公益訴訟鑒定成本，解決行為與損害之間因果關系的認定難題，也能避免當事人以生態(tài)環(huán)境已恢復為由不承擔環(huán)境修復費用。

3.建立專家智庫制度。公益訴訟涉及面廣，同時在社會發(fā)展過程中還會面臨許多新問題、新情況。這就要求檢察機關開展公益訴訟時不能“唱獨角戲”，要充分發(fā)揮社會力量作用，借助“外腦”促進辦案，邀請專家學者、專職律師、有法律背景的人大代表政協(xié)委員等參與監(jiān)督和辦案，借助他們的智慧幫助檢察機關提升生態(tài)檢察監(jiān)督水平。[4]在遇到生態(tài)破壞程度界定等專業(yè)性問題時，請專家提供意見，以獲取、固定證據(jù)，共同推進生態(tài)環(huán)境案件的辦理，切實提升檢察機關保障生態(tài)文明建設的司法辦案質量。

（四）完善工作機制，切實提升生態(tài)文明建設效果

1.強化對破壞生態(tài)環(huán)境案件的訴訟監(jiān)督。充分利用市縣兩級院的兩法銜接信息共享平臺，強化與國土資源局、環(huán)境保護局、林業(yè)局、水利局等行政執(zhí)法機關的案件信息通報、聯(lián)席會議等工作機制，健全并完善案件線索移送、工作配合等規(guī)章制度。根據(jù)兩法銜接平臺錄入的行政處罰案件信息，結合實地走訪、調閱案卷等方式及時篩查和掌握非法采礦、環(huán)境污染等案件線索和行政機關涉嫌違法的案件線索，并監(jiān)督行政執(zhí)法機關將涉嫌犯罪的刑事案件移送至公安機關立案。

2.建立健全生態(tài)環(huán)境修復機制。檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的目的不僅在于打擊、懲戒違法者，更重要的是要督促責任單位和相關責任人盡快恢復生態(tài)環(huán)境。因而在提起環(huán)境公益訴訟時，應進一步踐行恢復性司法理念，將恢復生態(tài)環(huán)境作為訴訟請求，依法提出相關司法建議，切實將資源破壞和環(huán)境污染的損害降到最低。認真貫徹寬嚴相濟刑事政策，通過強化生態(tài)公益訴訟、刑事附帶民事訴訟、督促和支持起訴等做法，深化推廣“補植復綠”等多元化生態(tài)補償機制，積極主動參與長江黃石段和大冶湖、磁湖等主要湖泊的生態(tài)環(huán)境保護和修復治理。即在辦理破壞生態(tài)環(huán)境和資源案件中，對遭受破壞的環(huán)境或資源，由犯罪嫌疑人采取承擔勞務、給付貨幣、親友代植等方法，補植復綠相應面積，恢復其生態(tài)功能，司法機關根據(jù)補植協(xié)議的簽訂、履行情況，依法對犯罪嫌疑人從寬處理。[5]

3.完善生態(tài)檢察一體化工作機制。充分運用檢察一體化工作機制， 規(guī)范公益訴訟案件辦理和訴訟監(jiān)督流程。對每起生態(tài)保護公益訴訟案件，實行統(tǒng)一管理公益訴訟案件線索、統(tǒng)一研判監(jiān)督策略、統(tǒng)一指定案件管轄、統(tǒng)一調配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案工作、統(tǒng)一發(fā)布案件信息等，通過查辦一批人民群眾反映強烈、社會影響較大、黨委政府支持的典型案件，切實提升生態(tài)保護公益訴訟的社會知曉率、影響力和群眾參與度，實現(xiàn)“三個效果”的有機統(tǒng)一。

（五）堅持多措并舉，奮力開創(chuàng)生態(tài)文明檢察新局面

1.加強隊伍培養(yǎng)。進一步加大人員調配力度，努力建設一支職業(yè)化、專業(yè)化的生態(tài)保護公益訴訟隊伍。以外部引進的方式招錄一批環(huán)境學專業(yè)人才或者既懂環(huán)境學又懂法學的復合型人才充實到檢察隊伍當中，優(yōu)化公益訴訟隊伍結構。以內部挖掘的方式加強公益訴訟辦案人員學習培訓力度，通過案例實訓、庭審觀摩、專題講解、輪崗交流等方式綜合提升辦案能力，通過對下指導、調研等方式解決在公益訴訟中遇到的實際問題，多措并舉提高生態(tài)領域公益訴訟工作質效。

2.擴充線索來源。建立公益訴訟舉報及獎勵制度，積極運用“兩微一端”等“互聯(lián)網(wǎng)+”技術手段，用好用足“檢察機關內部移送”“兩法銜接”“紀委監(jiān)委與檢察機關線索雙向移送”等相關制度，主動走訪轄區(qū)群眾、行政機關、重點企業(yè)、生態(tài)脆弱地區(qū)，了解環(huán)境污染和生態(tài)破壞線索，及時關注新聞媒體、相關部門通知通報，進一步拓展生態(tài)保護公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)渠道。[6]

3.加強檢察公共關系建設。進一步加強檢察宣傳工作和全媒體建設，加大和規(guī)范生態(tài)保護案件的信息公開工作，不斷推出有深度、有溫度的新聞宣傳作品。要形成“大宣傳”格局，充分利用一切場合一切機會，把檢察機關服務和保障生態(tài)文明建設的職責任務、辦案模式等向社會各界做好宣傳介紹，讓人民群眾更加熟悉檢察工作，更加支持檢察工作。進一步貫徹落實“誰執(zhí)法、誰普法”的普法責任制要求，結合普法宣傳、組織專訪、召開新聞發(fā)布會等多種形式和渠道，廣泛宣傳檢察機關服務和保障生態(tài)文明建設的舉措和成效，進一步提升社會公眾生態(tài)保護的法治意識。

注釋：

[1]參見王守安、田凱：《論我國檢察權的屬性》，《國家檢察官學院學報》2016年第5期。

[2]參見魏細玉：《“四多”舉措推進公益訴訟深入開展》，《檢察日報》2019年2月13日。

[3]參見梁莉：《巡回檢察改革背景下看守所檢察工作機制初探——以湖北省黃石市為例》，《湖北師范大學學報（哲學社會科學版）》2018年第6期。

[4]參見檢察日報社評：《以人民為中心全面推進公益訴訟工作》，《檢察日報》2019年1月14日。

[5]參見何小敏：《讓法律監(jiān)督職能為生態(tài)文明建設護航》，《檢察日報》2014年12 月12 日。

[6]參見梁莉、吳讓軍：《新時代長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護檢察公益訴訟初探》，《檢察調研與指導》2018年第3期。