賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的相關(guān)問題研究

摘 要：黨的十九大召開以來，環(huán)境工作愈發(fā)得到重視，環(huán)境問題也得到更多重視，但是相關(guān)法律制度還有很多不足。作為環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)者，原告是訴訟活動(dòng)中不可或缺的角色，但就目前的情況來看，環(huán)境公益訴訟的原告仍然存在著范圍窄，參與感弱等問題，公民是否能以原告的資格進(jìn)入環(huán)境公益訴訟在學(xué)界引發(fā)了諸多討論，本文從我國現(xiàn)階段的環(huán)境公益訴訟原告的相關(guān)制度出發(fā)，從必要性和正當(dāng)性問題入手，對(duì)賦予公民原告資格的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了簡要分析。

關(guān)鍵詞：公民;環(huán)境公益訴訟;原告資格

中圖分類號(hào)：D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）17-0069-03

作者簡介：呂林月（1998-），女，漢族，重慶人，東北林業(yè)大學(xué)，本科在讀，研究方向：法學(xué)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的良好發(fā)展，人們的生活不斷改善，但同時(shí)也伴隨著越來越多的環(huán)境問題，值得慶幸的是現(xiàn)如今人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)也在不斷地提高，對(duì)于環(huán)境問題也不斷提出自己的想法。環(huán)境公益訴訟在保護(hù)環(huán)境和救濟(jì)權(quán)益方面起到了相當(dāng)大的作用，然而我國的制度還很不完善，如原告資格認(rèn)定問題上還存在著許多爭議，尤其是公民的原告資格的問題，學(xué)界的意見也有許多不同。

一、賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的必要性

隨著當(dāng)今社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展的腳步不斷加快，人民的生活品質(zhì)越來越有追求，但是我們的地球卻滿目瘡痍，各種環(huán)境問題觸目驚心，環(huán)境問題引發(fā)全球關(guān)注，在我國尤其突出。環(huán)境問題不僅事關(guān)生態(tài)建設(shè)，更關(guān)乎社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的未來，影響著人民的生產(chǎn)生活，與整個(gè)國家的全局發(fā)展密不可分，因此治理環(huán)境問題十分迫切，法律作為有力的手段，是保護(hù)公民權(quán)益的強(qiáng)大武器，但是放眼當(dāng)下，我國的環(huán)境公益訴訟尚有制度缺陷和實(shí)踐不足仍需要不斷改進(jìn)。

（一）環(huán)境問題突出

我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)在過去取得了很好的成效，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，一度以環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，當(dāng)然環(huán)境并不是一個(gè)簡單個(gè)體，自然環(huán)境問題引起的原因并不是單一的，既包括自然地理因素也有經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等多重原因。現(xiàn)在環(huán)境問題在我國已經(jīng)引起了充分重視，環(huán)境保護(hù)的重要性愈發(fā)突顯，“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)理念逐漸深入人心。

在過去的2018年，我國環(huán)保工作也有相當(dāng)大的進(jìn)步，環(huán)境法律相關(guān)制度也在不斷完善，但是現(xiàn)實(shí)情況決定了環(huán)保工作的長期性，我國目前的環(huán)境問題依舊突出，形式依然嚴(yán)峻，不能掉以輕心，土地荒漠化問題，自然資源短缺問題，大氣污染問題，水污染問題，水土流失問題等等，都是目前環(huán)境保護(hù)工作面臨的困難。據(jù)報(bào)告稱，2017年有338個(gè)城市的空氣發(fā)生重度污染2311天次，PM2.5污染嚴(yán)重，酸雨污染嚴(yán)重，重要流域污染嚴(yán)重，重要湖泊污染嚴(yán)重，草原、森林、土地等資源也由于各種原因遭到破壞②;以上數(shù)據(jù)足以表明環(huán)境治理雖然取得了不錯(cuò)的成效但是現(xiàn)實(shí)的狀況依然不容放松，環(huán)境事件依然不斷地發(fā)生在我們周圍，環(huán)境問題依然重大，但訴訟并未達(dá)到火爆狀態(tài)。這些足以證明我國當(dāng)下的環(huán)境狀況不容樂觀，通過將公民納入環(huán)境公益訴訟原告的范圍來推動(dòng)環(huán)境改善是很有必要的。

（二）法律規(guī)定存在不足

我國目前對(duì)于環(huán)境公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定前文已經(jīng)做出敘述，社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)等被法律賦予原告資格的主體在其參加訴訟過程中自然有著巨大的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)就現(xiàn)實(shí)情況來看也存在著許多不足。

首先是社會(huì)組織的原告資格，環(huán)境保護(hù)法對(duì)于社會(huì)組織的原告資格規(guī)定相當(dāng)嚴(yán)格，在司法實(shí)踐中對(duì)其資格認(rèn)定仍然是個(gè)難題，上文也提到過的案件中原告資格也是經(jīng)過一審二審幾番周折才最終得以確定，因此社會(huì)組織作為啟動(dòng)者提起訴訟并不是那么簡單。另外現(xiàn)在有資格的社會(huì)組織一共有700多家，但是只有諸如北京自然之友、中國綠發(fā)會(huì)等少數(shù)幾家的身影在訴訟案件中積極性高，且有較大范圍的影響力。作為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，社會(huì)組織尚且覆蓋力度不夠，更何談法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)。另外相比公民來說，社會(huì)組織的普及力相對(duì)較小，宣傳力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

檢察機(jī)關(guān)以原告的身份進(jìn)入環(huán)境公益訴訟是對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的一大創(chuàng)新，擴(kuò)大了原告的范圍，在一定程度上改善了“無人訴”的尷尬局面，但是我國憲法已經(jīng)明確將檢察機(jī)關(guān)定義為法律監(jiān)督機(jī)關(guān);在訴訟活動(dòng)中，檢查機(jī)關(guān)如果作為原告，那么其權(quán)利和義務(wù)將會(huì)混淆，存在一定的沖突。檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中勢(shì)必會(huì)追求勝訴的結(jié)果，也會(huì)在極大程度上影響其檢察監(jiān)督權(quán)的中立性。根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》的規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在不存在適格的主體或適格的主體不愿意參加訴訟的情況下有資格提起環(huán)境民事公益訴訟，而檢查機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前提則是行政機(jī)關(guān)不作為或?yàn)E作為以致?lián)p害國家或公共利益且行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)。其中行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)缺少相應(yīng)的判定標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)此沒有明確的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中實(shí)踐起來有很大的難度，對(duì)此條款的判斷全憑借法官的經(jīng)驗(yàn)。

行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的提起者，在訴訟中雖然有專業(yè)技術(shù)、財(cái)力等支持，但是行政機(jī)關(guān)能夠提起環(huán)境公益訴訟的范圍十分有限。國家機(jī)關(guān)形式的是國家行政權(quán)，對(duì)環(huán)境問題具有監(jiān)督和管理的職責(zé)，讓其參與到訴訟活動(dòng)中來，就意味著行政與司法發(fā)生交叉，在訴訟活動(dòng)中也會(huì)使原被告地位不平等，同時(shí)也是對(duì)行政權(quán)的一種擴(kuò)大，與控權(quán)理論相違背。另外作為監(jiān)督污染問題的主體，在實(shí)踐中也出現(xiàn)過不作為、濫作為的行為，更有甚者徇私舞弊、以權(quán)謀私，不惜以損害公共利益為代價(jià)滿足自己的需求。

綜合來看不論是社會(huì)組織還是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)在作為原告進(jìn)行環(huán)境公益訴訟時(shí)，都少了普通公民的身影，普通公民難以參與，對(duì)環(huán)境保護(hù)也起不到很好的普及和宣傳作用，對(duì)提高公民的法制意識(shí)也沒有幫助。因此賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行規(guī)定中的不足，有效增加環(huán)境治理的成果。

二、賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的正當(dāng)性

正當(dāng)性是賦予公民相應(yīng)權(quán)利基礎(chǔ)，在我國公民取得環(huán)境公益訴訟原告資格的正當(dāng)性來源于環(huán)境權(quán)理論。

環(huán)境權(quán)理論作為研究環(huán)境法相關(guān)制度的基礎(chǔ)，主要包括環(huán)境使用權(quán)，環(huán)境保護(hù)相鄰權(quán)，以及環(huán)境人格權(quán)，現(xiàn)在在國際社會(huì)已經(jīng)得到相當(dāng)廣泛的認(rèn)可，1972年《人類環(huán)境宣言》中將環(huán)境權(quán)作為人類的基本權(quán)利，國際社會(huì)對(duì)于公民環(huán)境權(quán)問題都有了相關(guān)規(guī)定，許多國家也專門制定了法律法規(guī)以保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。雖然我國并未對(duì)此作出明確規(guī)定，但是憲法對(duì)國家的環(huán)境管理權(quán)做出了具體規(guī)定，從而間接肯定了公民在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活的權(quán)利。環(huán)境保護(hù)作為國家一項(xiàng)基本國策，體現(xiàn)了國家對(duì)環(huán)保工作的看重，以及將公民的環(huán)境權(quán)益納入保護(hù)范圍。

三、賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的可行性

公民提起環(huán)境公益訴訟可行性也是充滿爭議的一大問題，但是外國司法制度的發(fā)展和我國現(xiàn)階段的基礎(chǔ)，都為這一理論提供了有力的證據(jù)，證明其并不是無中生有地創(chuàng)造法律。

（一）外國法律環(huán)境公益訴訟制度

與我國的環(huán)境公益訴訟制度相比，美國的環(huán)境公益訴訟已經(jīng)相對(duì)成熟，并且與我國有著較大的差異。在美國，環(huán)境民事公益訴訟又被叫做“公民訴訟”，對(duì)與公民提起環(huán)境公益訴訟有著相當(dāng)寬松的規(guī)定，在1970年修訂的《清潔水法》中就規(guī)定公民可以適格的原告提起環(huán)境公益訴訟。1972年頒布的《潔凈空氣法》雖然對(duì)提起訴訟原告資格規(guī)定更為嚴(yán)格，但仍然將個(gè)人包括在內(nèi)?？偟膩碚f美國法律認(rèn)為只要是在法律保護(hù)的范圍內(nèi)受到實(shí)際損害且被損害的利益是可以通過法律途徑得到救濟(jì)的，包括公民在內(nèi)的任何主體都可以提起環(huán)境公益訴訟，這在政府不作為時(shí)能夠有效保護(hù)公民利益，充分提高了民眾在環(huán)境治理方面的參與度。

印度通過學(xué)習(xí)借鑒其他國家的相關(guān)制度建立起了自己獨(dú)特的環(huán)境公益訴訟制度。印度的環(huán)境公益訴訟為了充分保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，對(duì)訴訟啟動(dòng)者的限制很小，在司法實(shí)踐中，基本不加以限制。以恒河污染案為例，在此案中，原告是一名律師，并非沿岸居民，相關(guān)利益似乎不會(huì)直接受到影響，但是法院認(rèn)為其請(qǐng)求符合社會(huì)正義，且受到侵害的恒河一直被視為印度的母親河，這種危害屬于公益損害，因此認(rèn)定Mehta律師是適格的原告。

在法國公民個(gè)人可以提起越權(quán)之訴，范圍也包括對(duì)環(huán)境造成損害的不法行政行為，主要目的是為了對(duì)行政機(jī)關(guān)的不法行為做出改正，保護(hù)環(huán)境利益。除法律明確規(guī)定不能起訴的以外，公民個(gè)人都有提起越權(quán)之訴的權(quán)利。并且法律為了激勵(lì)公民參與訴訟，提高公民熱情，還規(guī)定可以免去律師代理費(fèi)。

在日本說到環(huán)境公益訴訟通常是指環(huán)境行政公益訴訟，在初期，對(duì)于公民是否能夠以原告的身份進(jìn)入環(huán)境公益訴訟這一問題的規(guī)定也是十分苛刻的，公民在環(huán)境公益訴訟中是否能夠擔(dān)任訴訟的啟動(dòng)者角色，隨著社會(huì)環(huán)境問題愈演愈烈，才逐漸放開了限制，允許個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟。

社會(huì)發(fā)展初期，各國對(duì)于公民能否提起環(huán)境公益訴訟都做出了的嚴(yán)格限制，都是隨著環(huán)境問題不斷加劇，才不斷放寬;鑒于我國目前嚴(yán)峻的形式，逐步擴(kuò)寬環(huán)境公益訴訟的原告資格是這一制度的走向，不論是何種制度的國家，他們對(duì)于訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定對(duì)我國來說都是寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為我國制度發(fā)展提供了借鑒。

（二）國內(nèi)的實(shí)踐基礎(chǔ)

近年來我國公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟接二連三，雖然法院拒絕受理的理由都是原告不適格，但是在很大程度上也推動(dòng)了賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的發(fā)展進(jìn)程，足以證明公民作為環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)者在我國是有實(shí)踐基礎(chǔ)的。例如2005年發(fā)生的北大師生訴松花江污染案，北大六名師生代替松花江的“原住民”（鱘鰉魚等）向法院提起環(huán)境公益訴訟，要求被告某公司承擔(dān)100億元賠償金，雖然此案中中北大師生并不是適格的原告，因此法院不予受理，但是在學(xué)界引起了激烈的討論，在社會(huì)上也有一定的影響力。2015年王某清訴青島市環(huán)境保護(hù)局某分局等環(huán)保行政不作為案屬于環(huán)境行政公益訴訟，單經(jīng)過一審二審?fù)跄城宥急徊枚ú痪哂性尜Y格;這些案件最后都以失敗告終，但仍然是具有積極意義的嘗試，提供了借鑒意義。我國真正意義上個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟是蔡某海訴龍某光水污染侵權(quán)案，在本案中蔡某海是一名環(huán)保志愿者，他以個(gè)人名義請(qǐng)求法院判令被告承擔(dān)治理污染的費(fèi)用共117.3萬元，賠償費(fèi)用并不是用于原告?zhèn)€人，而是為了治理污染、保護(hù)公共利益，法院最終判處被告承擔(dān)30萬元的環(huán)境污染損害賠償款及罰金10萬元，此案是相關(guān)制度的一大跨步，實(shí)踐上肯定了公民的原告資格，也為法律的制定提供了現(xiàn)實(shí)的借鑒，可見，公民在實(shí)踐中的不懈的嘗試，對(duì)于司法制度的變革有很大的幫助。

（三）環(huán)保法庭的設(shè)立

隨著我國環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)（也稱為環(huán)保法庭）在地方開始設(shè)立，意味著我國對(duì)于環(huán)境問題在法律上有了更加專業(yè)的處理，同時(shí)也表明我國相關(guān)訴訟制度地不斷改善。目前在北京、山東、重慶等地都設(shè)有環(huán)境資源審判的專門機(jī)構(gòu)，這不僅有益于環(huán)境問題的解決，對(duì)于將公民納入環(huán)境公益訴訟原告范圍這一問題也提供了實(shí)踐上的參考;貴陽市、無錫市和昆明市是我國最早設(shè)立環(huán)保法庭的地區(qū)，這些地區(qū)也出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件對(duì)公民的原告資格進(jìn)行探究，先行嘗試了允許公民以原告的身份進(jìn)入環(huán)境公益訴訟，這種嘗試是對(duì)現(xiàn)行的訴訟制度的一種沖擊，對(duì)于增加環(huán)境公益訴訟原告有很大的進(jìn)步意義，增強(qiáng)了現(xiàn)實(shí)可操作性。環(huán)保法庭的發(fā)展與擴(kuò)大原告資格是相互促進(jìn)的，能夠解決環(huán)保法庭設(shè)立以后，實(shí)踐過程中遇到的諸如案源單一，主體狹窄等問題，將公民納入環(huán)境公益訴訟原告范圍一方面能夠擴(kuò)大案源，避免無案可審的尷尬情況，另一方面環(huán)保法庭的設(shè)立也為公民提起環(huán)境訴訟提供了專門的平臺(tái)，增強(qiáng)了案件的公正性專業(yè)性。

[ 注 釋 ]

①《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》.

②《中國生態(tài)環(huán)境公報(bào)》.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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