論黨內(nèi)法規(guī)效力的基本內(nèi)涵與實(shí)踐路徑

高 文 勇

(包頭師范學(xué)院 政治與法律學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014030)

黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是依規(guī)治黨、依法治國(guó)的制度支撐。黨內(nèi)法規(guī)效力是全面加強(qiáng)思想建黨與制度治黨的根本所在，也是黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行與適用的核心問題。黨內(nèi)法規(guī)在依規(guī)治黨與依法治國(guó)的國(guó)家治理宏觀布局的戰(zhàn)略地位，要求研究黨內(nèi)法規(guī)效力不能簡(jiǎn)單移植法理學(xué)關(guān)于單一法律效力范圍的相關(guān)理論，要將其置于中國(guó)特色社會(huì)主義法治視閾環(huán)境下，從黨內(nèi)法規(guī)的特殊地位以及蘊(yùn)含的本質(zhì)內(nèi)容，審視黨內(nèi)法規(guī)效力的理論內(nèi)涵。黨內(nèi)法規(guī)的效力外在表現(xiàn)為約束力和強(qiáng)制力，內(nèi)在方面表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在正當(dāng)性和外在強(qiáng)制力是實(shí)質(zhì)合理、形式合理的有機(jī)統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)效力的本質(zhì)內(nèi)涵反映其應(yīng)然狀態(tài)，效力的實(shí)現(xiàn)反映其現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)效力的應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)然狀態(tài)是黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量與執(zhí)行效果“晴雨表”。

一、黨內(nèi)法規(guī)效力的基本內(nèi)涵

“效力”在《漢語(yǔ)大辭典》有兩層含義：“其一，效勞，盡力?！逗鬂h書·方術(shù)傳上·許楊》‘明府今興立廢業(yè)，富國(guó)安民，童謠之言，將有徵於此，誠(chéng)愿以死效力’；其二,功效；效驗(yàn)?！度龂?guó)志·魏志·辛毗傳》‘陛下用思者，誠(chéng)欲取其効力，不貴虛名也’”[1]440。黨內(nèi)法規(guī)效力之“效力”應(yīng)為名詞性解釋功效和效驗(yàn)的意思，探討黨內(nèi)法規(guī)效力就是從理論上探究黨內(nèi)法規(guī)功效和效驗(yàn)。根據(jù)效力本身的內(nèi)部構(gòu)成和外部影響，可以從黨內(nèi)法規(guī)的資格效力和社會(huì)效力兩個(gè)維度進(jìn)行概括總結(jié)其基本內(nèi)涵。黨內(nèi)法規(guī)效力是由黨內(nèi)法規(guī)的“正當(dāng)性”所生成，反映全體黨員的共同意志，基于全體黨員的自覺認(rèn)同，對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)制所產(chǎn)生的強(qiáng)制力和約束力。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)效力還需進(jìn)一步從學(xué)理上來審視其內(nèi)涵的本質(zhì)內(nèi)容。

(一)黨章作為總章程是黨內(nèi)法規(guī)效力“正當(dāng)性”生成的邏輯緣起

黨內(nèi)法規(guī)效力的內(nèi)生邏輯來自黨內(nèi)法規(guī)自身的“正當(dāng)性”，是產(chǎn)生資格效力和社會(huì)效力的前提和基礎(chǔ)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)總則第一條提出“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定本條例”，從推理邏輯上闡釋了黨內(nèi)法規(guī)邏輯產(chǎn)生的緣起，即黨章。黨章是黨的根本大法,是立黨、治黨、管黨的總章程,是黨的政治主張和集體意志的集中體現(xiàn)。[2]黨章凝聚了全體黨員的共同意志，是黨組織工作、活動(dòng)與黨員行為的根本遵循。黨章在縱向效力層級(jí)上居于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的頂端，與其他黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出統(tǒng)領(lǐng)與被統(tǒng)領(lǐng)的關(guān)系。[3]黨章作為總章程是黨內(nèi)法規(guī)效力生成的邏輯緣起，以黨章為邏輯緣起涵攝演繹生成的準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，是黨章所形成黨內(nèi)法規(guī)效力的具體延伸，是全體黨員共同意志的集中體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)效力生成以黨章為根本遵循，“其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸”，從邏輯生成的內(nèi)生關(guān)系來看，黨內(nèi)法規(guī)如果與黨章相抵觸，將喪失黨章賦予其效力的合法性來源。

(二)黨內(nèi)法規(guī)效力的內(nèi)生性動(dòng)力是黨員角色認(rèn)同

個(gè)體角色的身份確認(rèn)是對(duì)社會(huì)關(guān)系身份的基本認(rèn)知。個(gè)體角色身份的確認(rèn)是對(duì)群體社會(huì)關(guān)系保持理性的基本認(rèn)知，能夠有效實(shí)現(xiàn)個(gè)體行為與角色認(rèn)知的統(tǒng)一。角色的自我理性認(rèn)知，能夠有效形成對(duì)行為的引導(dǎo)和規(guī)制。黨員角色認(rèn)同是黨內(nèi)法規(guī)效力生成的內(nèi)生性動(dòng)力，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。第一，黨員角色確認(rèn)構(gòu)成了黨員對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)遵守的基本認(rèn)知。馬克思主義認(rèn)為：“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！盵4]501中國(guó)共產(chǎn)作為執(zhí)政黨所形成社會(huì)關(guān)系體現(xiàn)于對(duì)黨員身份的確認(rèn)，體現(xiàn)于黨員價(jià)值層面的基本追求，構(gòu)成了黨組織、黨員對(duì)制度規(guī)范認(rèn)同和遵守的基礎(chǔ)條件。黨員角色認(rèn)同是個(gè)體身份確認(rèn)的心理機(jī)制，能夠?qū)h員行為方式形成預(yù)期的判斷和評(píng)估，形成自覺接受黨內(nèi)法規(guī)的理性認(rèn)知。黨員堅(jiān)持馬克思主義的理想信念，黨員身份角色的確認(rèn)是對(duì)自身價(jià)值理念的定位與選擇。第二，黨員角色確認(rèn)是權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任“雙向維度”的辯證統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵有黨員權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，對(duì)于部分黨員干部還有權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。黨員作為社會(huì)關(guān)系構(gòu)成的特殊身份，具有歷史發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)實(shí)賦予的使命和責(zé)任，要求黨員行為要與黨員角色身份相一致，堅(jiān)持黨員權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力更應(yīng)是正當(dāng)、合法行使手中權(quán)力，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。權(quán)力來自人民，權(quán)力屬于人民。人民是權(quán)力的最終來源，任何權(quán)力都是一定社會(huì)成員共同賦予的。[5]104權(quán)力的支配性、強(qiáng)制性、權(quán)威性受人民意志的規(guī)制與約束，人民對(duì)于權(quán)力的規(guī)制與約束通過法律、制度得以實(shí)現(xiàn)?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)制與約束。亨廷頓認(rèn)為：“組織是通向權(quán)力之路，同時(shí)也是政治安定和政治自由的先決條件”[6]444。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的選擇，也是人民的選擇，這是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合理性、合法性、正當(dāng)性的根本所在。中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，要求權(quán)力的行使要反映人民意志，服務(wù)于人民，以人民為中心。權(quán)力的行使要受到人民意志的規(guī)制的約束，這是黨內(nèi)法規(guī)制定并實(shí)施，獲得規(guī)制對(duì)象自覺認(rèn)同的前提和基礎(chǔ)，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)效力合法性的理論來源。

黨內(nèi)法規(guī)行為規(guī)制與黨員角色價(jià)值規(guī)范認(rèn)知的耦合是黨員身份角色所屬價(jià)值規(guī)范的應(yīng)有之義，這樣從根本上形成黨內(nèi)法規(guī)效力正當(dāng)性的動(dòng)力來源。黨內(nèi)法規(guī)效力以黨員身份認(rèn)知所屬價(jià)值規(guī)范來獲得調(diào)整對(duì)象的自覺認(rèn)同，能夠推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)積極指向和作用于黨員、黨組織具體行為，形成具有強(qiáng)制力、約束力的制度規(guī)范。

(三)黨內(nèi)法規(guī)效力是黨內(nèi)法規(guī)制度體系合力作用的具體延伸

理解黨內(nèi)法規(guī)效力要從黨內(nèi)法規(guī)在治國(guó)理政以及依法治國(guó)的宏觀布局下審視其邏輯衍生發(fā)展的基本軌跡。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨的具體體現(xiàn)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的“1+4”制度體系，即以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)效力不是單向的，更不是孤立的，是以黨章為根本遵循，對(duì)黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、監(jiān)督保障共同合力作用的結(jié)果，形成對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)制和約束。合力的形成是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)效力應(yīng)然狀態(tài)向?qū)嵢粻顟B(tài)轉(zhuǎn)換的保障。以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的“1+4”制度體系合力形成的黨內(nèi)法規(guī)效力，在實(shí)踐層面以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為具體體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)效力生成來源于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)籌規(guī)劃與構(gòu)建，來源于內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系合力，共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)效力的根本動(dòng)力。

(四)黨內(nèi)法規(guī)效力是對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行的規(guī)制與約束

制度是某種包含著社會(huì)規(guī)范功能的行為約束機(jī)制，該機(jī)制的確立或發(fā)生作用代表著一種截然不同的人類社會(huì)交往圖景，在引申意義上也意味著某種新秩序的建構(gòu)。[7]制度設(shè)計(jì)能夠在社會(huì)交往過程中對(duì)利益獲取行為的博弈進(jìn)行規(guī)制和約束，通過制度安排的激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制，促使社會(huì)成員個(gè)體在利益獲取的行為博弈中遵守制度規(guī)范，對(duì)于違規(guī)者予以懲戒，對(duì)于遵守者予以獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)制度層面的社會(huì)規(guī)范功能。黨內(nèi)法規(guī)是以規(guī)范性制度為依托實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與制度治黨的政治功能。黨規(guī)規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)包括假設(shè)、行為模式、法規(guī)后果三個(gè)部分，黨規(guī)的實(shí)施會(huì)直接產(chǎn)生引導(dǎo)和約束黨務(wù)關(guān)系主體行為選擇的預(yù)期效果。[8]14黨內(nèi)法規(guī)效力的強(qiáng)制性和約束力是基于法規(guī)后果所產(chǎn)生的效力，能夠?qū)h組織、黨員行為形成規(guī)制和約束。

(五)黨內(nèi)法規(guī)效力是實(shí)質(zhì)“正當(dāng)性”與形式“合法性”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)

黨內(nèi)法規(guī)效力應(yīng)然狀態(tài)向?qū)嵢粻顟B(tài)的轉(zhuǎn)換，依托其實(shí)質(zhì)的“正當(dāng)性”與形式的“合法性”來具體實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)“正當(dāng)性”即黨內(nèi)法規(guī)要反映黨的意志，以黨章為根本遵循，是全體黨員意志的體現(xiàn)。實(shí)質(zhì)“正當(dāng)性”的制度安排決定了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全體黨員的行為以及黨組織的工作、活動(dòng)具有規(guī)制約束之力。黨內(nèi)法規(guī)的形式“合法性”必須以民主、合法程序?qū)崿F(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化、規(guī)范化和程序化?！吨贫l例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限、原則、適用與解釋、清理與評(píng)估等內(nèi)容，以“立法法”形式將黨內(nèi)法規(guī)制定納入法治化進(jìn)程，從根本上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)形式的“合法性”。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)“合法性”形成的實(shí)質(zhì)效力與形式“合法性”形成的形式效力共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)效力的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。

二、黨內(nèi)法規(guī)效力的基本特征

(一)黨內(nèi)法規(guī)效力的客觀性

黨內(nèi)法規(guī)效力的客觀性體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定并生效就體現(xiàn)為客觀存在，不以個(gè)人或某黨組的意志為轉(zhuǎn)移，隨意變更、修改黨內(nèi)法規(guī)?，F(xiàn)代管理學(xué)上也有一個(gè)“熱爐法則”：制度就像火爐，如果火爐燒得通紅，大家都知道會(huì)燙傷人，必然心存畏懼，不敢觸碰；若有違反觸碰者，必然會(huì)被燙傷。[注]熱爐效應(yīng)是現(xiàn)代西方管理學(xué)家提出的制度懲罰原則。參照陳剛《營(yíng)造制度治黨的“熱爐效應(yīng)”》，解放軍報(bào),2014年10月31日，第六版。制度治黨的“熱爐效應(yīng)”體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)效力的客觀性。根據(jù)管理學(xué)關(guān)于“熱爐法則”基本原則的闡釋，黨內(nèi)法規(guī)效力客觀性體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)的威懾性原則、懲戒性原則、強(qiáng)制性原則和公平性原則。威懾性原則反映黨內(nèi)法規(guī)效力自身依托于黨內(nèi)法規(guī)本身具有的約束力、強(qiáng)制力。黨內(nèi)法規(guī)是黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的“帶電的高壓線”，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)效力的威懾作用和權(quán)威性。懲戒性原則反映任何黨員或黨組織觸碰黨內(nèi)法規(guī)“熱爐”，必然受到黨內(nèi)法規(guī)的懲罰。強(qiáng)制性原則反映任何黨員或黨組織觸碰黨內(nèi)法規(guī)，觸及必然受到懲罰，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。公平性原則反映黨內(nèi)法規(guī)不以人的意志為轉(zhuǎn)移，觸碰黨內(nèi)法規(guī)這一“熱爐”無論是誰(shuí)都會(huì)受到公平的對(duì)待，觸及必然受到懲罰。

(二)黨內(nèi)法規(guī)效力的層級(jí)性

黨的十八屆四中全會(huì)將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。以立法的嚴(yán)密思維邏輯審視黨內(nèi)法規(guī)的效力層級(jí)和位階關(guān)系，能夠更加科學(xué)、縝密、嚴(yán)謹(jǐn)、完整的思考黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部構(gòu)造。根據(jù)法理學(xué)有關(guān)法律效力等級(jí)的原理,法律的效力等級(jí)取決于其制定機(jī)關(guān)的權(quán)力等級(jí),每一效力等級(jí)有對(duì)應(yīng)于某種特定的法的形式。[9]黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和特定形式成為考察、審視黨內(nèi)法規(guī)效力位階的核心要素。《制定條例》第二十五條的規(guī)定初步形成了以黨章為核心的四級(jí)黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)。第一層級(jí)為黨章，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)”；第二層級(jí)為中央黨內(nèi)法規(guī)，它的效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)效力；第三層級(jí)為中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)；第四層級(jí)為省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。(參見圖1)

圖1 黨內(nèi)法規(guī)的效力層級(jí)

(三)黨內(nèi)法規(guī)效力的溢出性

黨內(nèi)法規(guī)本來是管理黨的組織和黨員個(gè)人行為的，但有的時(shí)候可能會(huì)對(duì)非黨組織和非黨員產(chǎn)生影響甚至約束力，這就是黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”或“邊際影響”[10]14。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)不僅會(huì)對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為產(chǎn)生規(guī)制力和約束力，還會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、非黨員和組織產(chǎn)生“邊際影響”(參見表1)。

黨內(nèi)法規(guī)會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和非黨員產(chǎn)生影響甚至約束力。黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”根源于“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位”。依托黨的主張所形成的黨內(nèi)法規(guī)，在總攬全局和協(xié)調(diào)各方的過程中會(huì)對(duì)人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及人民團(tuán)體和事業(yè)單位產(chǎn)生“溢出效力”。黨內(nèi)法規(guī)的“溢出性”不能和國(guó)家法律功能相混淆，更不是代替國(guó)家法律功能。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，其“溢出效力”更是要求非黨組織和非黨員依照黨的主張?jiān)趹椃ê头煞秶鷥?nèi)活動(dòng)，構(gòu)成維護(hù)憲法和法律的權(quán)威的重要保障，二者是協(xié)調(diào)與銜接的關(guān)系。

表1 黨內(nèi)法規(guī)的部分黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文一覽表

三、黨內(nèi)法規(guī)效力的沖突與解決

(一)黨內(nèi)法規(guī)效力的沖突

概念的涵攝與演繹能夠最大程度反映制度規(guī)范體系的應(yīng)然狀態(tài)?！吨贫l例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了概念的界定，并在此基礎(chǔ)之上形成了黨內(nèi)法規(guī)的特定名稱即黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。《制定條例》對(duì)于特定名稱的黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍進(jìn)行了具體劃分，并對(duì)名稱的使用上進(jìn)行了原則性的規(guī)定，即中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，稱為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。從名稱的使用上，可以看出黨章處于最高位階，準(zhǔn)則、條例處于第二位階，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則處于第三位階層次。《制定條例》沒有明確將黨內(nèi)法規(guī)名稱進(jìn)行具體的位階劃分，需要借助于地方服從中央、下級(jí)黨組織服從上級(jí)黨組織的基本原則，確立黨內(nèi)法規(guī)名稱的三級(jí)位階層次。這是一個(gè)基本性、原則性的規(guī)定，在實(shí)踐的創(chuàng)制和適用過程中，出現(xiàn)了名稱使用與制定主體不相銜接，交叉使用的狀態(tài)(參見表2和表3)。通過觀察表2和表3可以透視同一機(jī)關(guān)可以制定不同名稱的黨內(nèi)法規(guī)以及同一名稱黨內(nèi)法規(guī)可以由不同機(jī)關(guān)制定，二者在調(diào)整范圍、功能目標(biāo)、位階結(jié)構(gòu)上不可避免地出現(xiàn)交叉、沖突的現(xiàn)象。

表2 部分黨內(nèi)法規(guī)名稱一覽表

表3 部分黨內(nèi)法規(guī)名稱一覽表

(二)黨內(nèi)法規(guī)效力沖突解決的基本原則

《制定條例》確立了黨內(nèi)法規(guī)效力沖突的基本原則，主要包括異位階黨內(nèi)法規(guī)沖突以及同位階黨內(nèi)法規(guī)沖突解決的基本原則。異位階黨內(nèi)法規(guī)沖突的解決是按照黨內(nèi)法規(guī)制定主體兼顧黨內(nèi)法規(guī)名稱確立的四級(jí)效力層級(jí)而確立?！包h章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力”，發(fā)生黨內(nèi)法規(guī)效力沖突時(shí)，以黨章效力為判定的根本遵循。中央黨內(nèi)法規(guī)高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力。省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。這一原則的確立為二者效力沖突解決提供了具體的指向，但是二者效力的高低沒有給予明確的解答。異位階黨內(nèi)法規(guī)沖突解決的基本原則反映了黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的邏輯構(gòu)成以及基本秩序。同位階黨內(nèi)法規(guī)沖突解決的基本原則，按照法理性的基本理論為“特別法優(yōu)于一般法”即同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。同時(shí)提出同位階黨內(nèi)法規(guī)舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)通過附則形式，對(duì)同一調(diào)整事項(xiàng)沖突的黨內(nèi)法規(guī)，以適用新的法規(guī)為主要標(biāo)準(zhǔn)(參見表4)。制度體系內(nèi)部沖突的化解是維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威，確立黨內(nèi)法規(guī)效力正當(dāng)性、合理性的前提和基礎(chǔ)。

(三)以黨內(nèi)法規(guī)解釋彌補(bǔ)制度體系效力的空位

解釋能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的準(zhǔn)確適用提供依據(jù)，保證黨內(nèi)法規(guī)從應(yīng)然狀態(tài)向?qū)嵢粻顟B(tài)的轉(zhuǎn)換。人類理性的必然缺陷是進(jìn)行法律解釋的根本原因。[11]22只有通過黨內(nèi)法規(guī)解釋的適用，彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)在某一方面、某一領(lǐng)域效力的真空，填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)效力延伸的空位。為彌補(bǔ)這一缺陷，參照法律體系的嚴(yán)密立法邏輯，《制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)解釋納入其中。黨內(nèi)法規(guī)所構(gòu)成的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等內(nèi)容形成的制度體系，不能夠?qū)⑺悬h員、黨組織、重大領(lǐng)域的重大事項(xiàng)涵攝演繹于制度體系之內(nèi)進(jìn)行評(píng)價(jià)和規(guī)制，尤其是世情、國(guó)情、黨情出現(xiàn)的新情況、新問題，必須以黨內(nèi)法規(guī)解釋為黨內(nèi)法規(guī)適用尋找規(guī)則依據(jù)，以此避免黨內(nèi)法規(guī)在新情況、新問題出現(xiàn)的效力真空和缺位。為此《制定條例》賦予黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等的效力，黨內(nèi)法規(guī)解釋能夠根據(jù)實(shí)踐形勢(shì)的具體變化，適時(shí)地為黨內(nèi)法規(guī)的準(zhǔn)確適用提供適用依據(jù)，防止黨內(nèi)法規(guī)在時(shí)空變化的條件下的滯后性，凸顯黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)制黨員、黨組織行為的強(qiáng)制力和約束力，從整體上提升黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性?！吨贫l例》第二十九條中央黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，由其規(guī)定的解釋機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)由其自行解釋。按照黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)所確立的基本原則，以及《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第十條黨員個(gè)人服從黨組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。[12]11中央黨內(nèi)法規(guī)解釋高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門、省、自治區(qū)、直轄市的黨內(nèi)法規(guī)解釋，同時(shí)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門的黨內(nèi)法規(guī)解釋高于省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)解釋。

四、強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)效力的基本路徑

(一)明晰黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)效力的法治權(quán)威

十八屆四中全會(huì)明確提出將完善黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系共同作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。明晰黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系才能把握依規(guī)治黨與依法治國(guó)的邏輯命脈?！吨贫l例》“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”，以“立法法”形式確立了憲法和法律的效力高于黨內(nèi)法規(guī)，這是制度治黨、依規(guī)治黨法治思維、法治理念的具體體現(xiàn)。法治思維就是憲法法律至上的思維，在我國(guó)的社會(huì)調(diào)整系統(tǒng)中，以憲法法律為核心的法律系統(tǒng)是最重要的、最權(quán)威的系統(tǒng)，其他任何社會(huì)調(diào)整手段都不得與之相對(duì)抗，同時(shí)所有社會(huì)關(guān)系參加者都必須遵守。[13]黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法治的組成部分，二者的銜接與協(xié)調(diào)共同實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)。堅(jiān)持法治思維、法治理念，才能科學(xué)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的制度體系。以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)“1+4”制度體系相比國(guó)家法律更加嚴(yán)格，這是中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的時(shí)代訴求，也是依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)需要。理解黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的邏輯關(guān)系，要從依法治國(guó)的法治視域下出發(fā)。憲法的至上性是毋庸置疑的，黨章是維護(hù)憲法的最大保障，也構(gòu)成了最根本的黨內(nèi)規(guī)范。[14]黨內(nèi)法規(guī)要以《制定條例》為根本，明晰黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象與適用領(lǐng)域，絕不能將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相混淆，確立黨內(nèi)法規(guī)的適用與解釋規(guī)則，嚴(yán)格落實(shí)備案審查與范圍，以法治思維、法治理念強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)效力的法治權(quán)威。

(二)以黨的根本大法黨章為遵循，科學(xué)建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)結(jié)構(gòu)體系

“黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力”，以黨的根本大法黨章為遵循，《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限、制定原則、適用與解釋等內(nèi)容進(jìn)行了科學(xué)的闡釋，并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)名稱的使用與基本內(nèi)涵進(jìn)行了界定，通過黨內(nèi)法規(guī)的適用與解釋確立了以黨章為核心的四級(jí)黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)?！吨贫l例》使黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)框架體系初步建立，但“黨內(nèi)法規(guī)制定主體及權(quán)限分配的規(guī)定存在問題”[15]，“黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬存在問題”[16]，在一定程度上黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部效力存在沖突和矛盾?？茖W(xué)建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)結(jié)構(gòu)，必須以黨的根本大法黨章為遵循，克服黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部效力的沖突，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性?？茖W(xué)建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)結(jié)構(gòu)體系，第一，要明確黨內(nèi)法規(guī)制定主體權(quán)限并與名稱適用相銜接，從根本上確立黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)與名稱適用的銜接與對(duì)應(yīng)關(guān)系，促使黨內(nèi)法規(guī)制度化、規(guī)范化；第二“立法”技術(shù)和邏輯進(jìn)一步深化，為黨內(nèi)法規(guī)效力位階關(guān)系提供明確指引。第三，清晰定位黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)原則和范圍。黨內(nèi)法規(guī)要清晰闡釋、明確定位效力等級(jí)的基本原則，如上位黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)于下位黨內(nèi)法規(guī)、中央黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)于地方黨內(nèi)法規(guī)，同位階黨內(nèi)法規(guī)特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)的效力層級(jí)結(jié)構(gòu)體系要以制度規(guī)范明確提出，才能在黨內(nèi)法規(guī)適用和選擇上避免沖突和矛盾。

(三)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)解釋的基本規(guī)范，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的適用效力

黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“應(yīng)然狀態(tài)”向“實(shí)然狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換，由于語(yǔ)境的變遷以及制度話語(yǔ)的局限性，需要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)解釋方法和技術(shù)規(guī)則，提供基于制度規(guī)范的適用規(guī)則，通過建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)解釋方法與技術(shù)規(guī)則，提升黨內(nèi)法規(guī)適用效力。針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋在黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)效力發(fā)揮的突出作用，以及黨內(nèi)法規(guī)制度安排的必備構(gòu)成要素，應(yīng)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)解釋的基本規(guī)范，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)效力。第一，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)解釋的基本原則，確定解釋權(quán)的主體歸屬并與黨內(nèi)法規(guī)的效力位階相銜接，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)效力層級(jí)結(jié)構(gòu)的一致性。第二，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)具體適用的黨內(nèi)法規(guī)解釋體系，并與國(guó)家法律解釋相銜接。第三，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)的解釋方法與操作規(guī)則，為黨內(nèi)法規(guī)適用的合理性提供制度性安排。

黨內(nèi)法規(guī)效力是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在構(gòu)成要素，也是黨內(nèi)法規(guī)的制定、適用的價(jià)值目標(biāo)。科學(xué)分析黨內(nèi)法規(guī)效力的基本內(nèi)涵，以學(xué)理層面解讀黨內(nèi)法規(guī)效力的理論內(nèi)核，從黨內(nèi)法規(guī)正當(dāng)性為邏輯緣起，審視和理解黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部邏輯構(gòu)成，有利于實(shí)現(xiàn)黨員、黨組織對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的自覺認(rèn)同，從而提升黨內(nèi)法規(guī)效力和可執(zhí)行性。