中國(guó)31個(gè)直轄市和省會(huì)城市“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策研究—基于 DIIS 方法的實(shí)證研究

陳 安 陳晶睿* 崔 晶 范 超 韓 瑋

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 北京 100049

3 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 中丹學(xué)院 北京 100049

4 河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院 焦作 454000

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó) 2011 年城市生活垃圾年產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到 29 億噸，全國(guó)垃圾存量占地累計(jì)達(dá) 75 萬(wàn)畝，超過 450 座城市被垃圾包圍，形成了“垃圾包圍人群”的態(tài)勢(shì)。

垃圾治理問題已經(jīng)迫在眉睫，而非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的治理是關(guān)鍵，當(dāng)前城市周邊存在多少非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)仍然未知。根據(jù)黨的十九大要求，2017 年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議明確指出污染防治是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。在政府大力推動(dòng)下，地方政府雖然出臺(tái)了相關(guān)政策，但面對(duì)快速城市化進(jìn)程，大量生活垃圾仍然面臨著難排、難運(yùn)、難處理、難管理的窘境，城市遭遇“垃圾圍城”的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。其中，垃圾治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)在于非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的治理。首先，由于垃圾填埋曾經(jīng)一度是我國(guó)主要的垃圾處理方式，并受制于當(dāng)時(shí)技術(shù)和工藝的限制，難以達(dá)到無(wú)害化處理標(biāo)準(zhǔn)，因此當(dāng)前一半以上的垃圾填埋場(chǎng)屬于非正規(guī)垃圾填埋廠。非正規(guī)垃圾填埋廠封場(chǎng)后，存在大氣、土壤、水源等多方面污染隱患。例如：2014 年，湖南省瀏陽(yáng)市發(fā)生垃圾堆鎘污染事件，造成了 2 人死亡、500 余人尿鎘超標(biāo)；2015 年 12月，廣東省深圳市因垃圾堆坍塌導(dǎo)致滑坡事故，造成 70 余人遇難。其次，非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)因分布廣、難以被識(shí)別的特征，導(dǎo)致對(duì)其的監(jiān)管及治理工作難以開展。那么現(xiàn)在我國(guó)究竟有多少非正規(guī)填埋場(chǎng)？各省市“垃圾圍城”的風(fēng)險(xiǎn)性有多大？是目前我國(guó)“垃圾圍城”現(xiàn)狀下亟待解決的關(guān)鍵問題。

通過對(duì)已有研究梳理發(fā)現(xiàn)：學(xué)術(shù)界對(duì)非正規(guī)垃圾填埋廠及垃圾圍城風(fēng)險(xiǎn)的既有研究主要集中于環(huán)境科學(xué)與工程、地質(zhì)資源與地質(zhì)工程、公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)等學(xué)科角度，偏重于垃圾風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)辨識(shí)、環(huán)境影響和醫(yī)學(xué)后果的“硬科學(xué)”研究。徐亞等[1]通過對(duì)非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的建設(shè)、運(yùn)行和關(guān)閉階段及其環(huán)境特征的系統(tǒng)分析，將滲濾液滲漏的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)分為 3 個(gè)階段，并用不同模型評(píng)估不同階段的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)垃圾圍城風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)科學(xué)層面的“軟科學(xué)”研究集中于宏觀的制度建設(shè)、政策建議和治理方法。岳金柱[2]提出從源頭破解垃圾圍城與污染的治本之策在于垃圾分類，并具體提出社區(qū)垃圾分類處理的“政府主導(dǎo)-市民為主-社會(huì)參與-市場(chǎng)運(yùn)作-激勵(lì)手段-科技支撐”的原則。

總結(jié)既有研究可發(fā)現(xiàn)，學(xué)界尚缺乏對(duì)“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)的“軟硬結(jié)合”的實(shí)證研究，缺乏對(duì)全國(guó)主要城市周邊非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)，以及對(duì)“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)的有效識(shí)別，這將阻礙人們對(duì)于垃圾風(fēng)險(xiǎn)的全面認(rèn)識(shí)?！袄鴩恰憋L(fēng)險(xiǎn)是指，一座城市在已有垃圾存量的基礎(chǔ)上，因?yàn)楣芾泶胧?、治理能?dòng)性、人口基數(shù)、城市產(chǎn)業(yè)定位等因素造成城市周邊非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)面積繼續(xù)增大的可能性。一方面，當(dāng)前對(duì)垃圾圍城風(fēng)險(xiǎn)的研究主要采用資料搜集、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查與測(cè)量等方法，輔以少量的勘探工作，該類研究難以對(duì)大規(guī)模乃至全國(guó)性的非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)分析[3]。另一方面，當(dāng)前對(duì)垃圾圍城風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究主要集中于對(duì)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的衡量而非綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系[4]。韓華等[5]根據(jù)非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)垃圾危害特性和所在場(chǎng)地水文地質(zhì)條件特征，利用層次分析法對(duì)垃圾危害因子和地下水污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行分層研究，建立了非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分級(jí)方法和指標(biāo)體系。但該方法僅適合做精細(xì)的案例分析，研究本身只對(duì)小區(qū)域非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行識(shí)別，并且缺乏對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)的綜合考量。

圖1 垃圾圍城風(fēng)險(xiǎn)研究 DIIS 分析框架圖

本研究以潘教峰等[6-8]提出的科技智庫(kù)“收集信息—揭示信息—綜合研判—形成方案”（Data-Information-Intelligence-Solution，DIIS）方法為研究思路（圖 1），運(yùn)用多維空間數(shù)據(jù)軟件——“谷歌地球”（Google Earth，GE）及地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）識(shí)別31個(gè)直轄市和省會(huì)城市周邊非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的個(gè)數(shù)和面積，繪制其分布圖；并建立指標(biāo)體系，并對(duì) 31 個(gè)直轄市和省會(huì)城市的“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別評(píng)估；結(jié)合評(píng)估結(jié)果分析當(dāng)前 31 個(gè)直轄市和省會(huì)城市“垃圾圍城”現(xiàn)狀及垃圾治理所面臨的問題，并對(duì)此提出解決措施和政策建議，以期響應(yīng)國(guó)家“十三五”規(guī)劃中垃圾治理的必要性與緊迫性。

1 方法與數(shù)據(jù)

本文基于 GE、GIS 軟件及實(shí)地調(diào)研方法，排查 31 個(gè)直轄市和省會(huì)城市建筑群周邊 10 公里以內(nèi)非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的面積、位置及數(shù)量情況。通過 GE 軟件的歷史成像功能，觀察垃圾堆不同時(shí)間段的狀態(tài)，以追蹤已被覆蓋的非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)。例如，2002 年北京市海淀區(qū)某村田間存在一塊“7”字型池塘，于 2006 年被部分填滿，于 2007 年被全部填滿，于 2009 年池塘被綠植覆蓋形成平地（圖 2）。

不同類型非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)在衛(wèi)星影像中呈現(xiàn)不同形態(tài)。按垃圾填埋場(chǎng)所處位置分，城市中非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)多呈亮白色，形態(tài)呈環(huán)形、扇形、帶狀等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)多呈乳白色和深褐色，形態(tài)呈圓形和直線帶狀。按垃圾的類型分，由生活垃圾構(gòu)成的非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)多呈現(xiàn)出黑色或亮白色，分布散亂，多集中于道路、池塘及建筑物附近；由建筑垃圾構(gòu)成的非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)主要呈現(xiàn)出黃褐色或是紅褐色，多分布于建設(shè)施附近和山澗中。圖 3 展現(xiàn)了 4 種不同地理位置的垃圾傾倒?fàn)顩r，包括建筑物周邊垃圾傾倒?fàn)顩r（圖 3a）、山間垃圾傾倒?fàn)顩r（圖 3b）、池塘湖泊垃圾傾倒?fàn)顩r（圖 3c），以及臨水地帶垃圾傾倒?fàn)顩r（圖 3d）等。

圖2 北京市海淀區(qū)某村非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)不同年份狀態(tài)衛(wèi)星識(shí)別

圖3 不同地區(qū)垃圾填埋場(chǎng)衛(wèi)星成像圖

GE 軟件衛(wèi)星成像時(shí)，渣土堆與垃圾堆存在形狀、顏色等方面的區(qū)別。俯瞰渣土堆，整體呈梯形形狀，其邊緣呈扇形；俯瞰垃圾堆，整體呈塊狀，其邊緣不規(guī)則。無(wú)帆布覆蓋的渣土堆顏色多呈棕黃色（圖 4a），有帆布覆蓋的渣土堆顏色呈深綠色或褐黑色（圖 4b）。

通過 GE 軟件的歷史影像功能確定非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)，并在 GE 中建立圖層，圈畫垃圾填埋場(chǎng)的面積，最終將 GE 數(shù)據(jù)導(dǎo)入 GIS 軟件，確定各地區(qū)垃圾填埋場(chǎng)的位置及面積信息。

本文對(duì) GE 識(shí)別出的北京市非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，以確保非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的準(zhǔn)確性；并對(duì) GE 軟件繪制的垃圾填埋場(chǎng)形狀運(yùn)用 GIS 軟件進(jìn)行面積計(jì)算，以確保計(jì)算過程的規(guī)范性和數(shù)據(jù)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

2 信息揭示

2.1 “垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本文建立“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，以衡量各城市對(duì)于垃圾包圍城市這種現(xiàn)象的驅(qū)動(dòng)力、現(xiàn)狀及抵御狀況。本文基于“驅(qū)動(dòng)力-狀態(tài)-響應(yīng)”（Driving Force-Status-Response，DSR）模型這一概念框架，衡量“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)大小，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作與環(huán)境影響之間相互作用關(guān)系，以更好地識(shí)別非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)對(duì)于居民生活帶來(lái)的危害?；?DSR 模型衡量“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)，其中“驅(qū)動(dòng)力”（D）表示經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的擴(kuò)張等人類活動(dòng)對(duì)產(chǎn)生“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動(dòng)力；“狀態(tài)”（S）表示人們所處的社會(huì)及自然環(huán)境現(xiàn)狀；“響應(yīng)”（R）表示基于風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)因素及現(xiàn)狀，個(gè)人和相關(guān)機(jī)構(gòu)所采取的規(guī)避“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)的行為與措施。通過 DSR 模型評(píng)價(jià)“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)，核心是看在促使垃圾增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力下，一個(gè)城市的垃圾治理響應(yīng)能力是否能與之相匹配——如果能夠匹配，則“垃圾圍城”的風(fēng)險(xiǎn)小。

參照相關(guān)研究[9-12]并進(jìn)行一定改進(jìn)，構(gòu)建了 31 個(gè)直轄市和省會(huì)城市“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表 1）：施管理從業(yè)人員、垃圾處理/市容環(huán)境衛(wèi)生、焚燒能力/衛(wèi)生填埋能力、焚燒能力/生活垃圾無(wú)害化處理能力等。

圖4 不同狀態(tài)渣土堆衛(wèi)星成像圖

2.2 “垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果

基于 DSR 模型對(duì) 31 個(gè)直轄市和省會(huì)城市進(jìn)行評(píng)價(jià)，采用兩輪專家打分，得到驅(qū)動(dòng)力、狀態(tài)、響應(yīng)力指標(biāo)權(quán)重分別為 0.5834、0.1032、0.3234（圖 5 和 6）。

表1 基于 DSR 模型的 31 個(gè)省會(huì)城市“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系① 驅(qū)動(dòng)力指標(biāo)，包括：生活垃圾清運(yùn)量、存量垃圾面積、城區(qū)人口、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增速；② 狀態(tài)指標(biāo)，包括：建成區(qū)面積、綠地覆蓋面積、生態(tài)環(huán)境類非企業(yè)組織、生態(tài)環(huán)境類社會(huì)團(tuán)體；③ 響應(yīng)指標(biāo)，包括：城市維護(hù)建設(shè)資金支出、垃圾處理相關(guān)文件、生活垃圾無(wú)害化處理能力、環(huán)衛(wèi)車輛數(shù)量、水利、環(huán)境和公共設(shè) 本文研究數(shù)據(jù)來(lái)源于相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒及網(wǎng)絡(luò)資料。其中查閱的年鑒包括：《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城鄉(xiāng)和城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》等。網(wǎng)絡(luò)資料包括：中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部、各省會(huì)城市環(huán)保局等。

（1）從總體上看，自頒布《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》以來(lái)，非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的數(shù)量和規(guī)模得以縮減?；?GE 的歷史影像功能查看非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的歷史數(shù)據(jù)可知，在過去的 5—10 年，隨著城市化建設(shè)的推進(jìn)和城市邊緣的不斷外擴(kuò)，特別是經(jīng)過“十二五”規(guī)劃的重點(diǎn)治理，非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的數(shù)量在逐漸減少。但仍可觀察到非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的位置逐漸向遠(yuǎn)郊或使用價(jià)值低的土地轉(zhuǎn)移。隨著人類活動(dòng)的進(jìn)一步擴(kuò)張，更遠(yuǎn)郊區(qū)非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)的數(shù)量在逐漸加大。

（2）一半的超大城市②超大城市：城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上。“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高。過高的人口基數(shù)、治理工作不被重視，以及較弱的衛(wèi)生處理能力是造成高風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。重慶市與成都市，非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)存量大，其城市垃圾焚燒發(fā)電廠及衛(wèi)生填埋場(chǎng)的個(gè)數(shù)少，從信息公開內(nèi)容中并未看出政府與社會(huì)積極投身垃圾治理工作的舉措，因此“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)較高。位居中等風(fēng)險(xiǎn)的超大城市，如西安與鄭州市，其垃圾衛(wèi)生處理能力較弱，但由于較大的城市面積，以及政府與社會(huì)積極開展的垃圾治理工作，使其“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)并未因過高的人口基數(shù)而增大。

（3）超大城市存在垃圾跨省外排的情況，增加了周邊城市的“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)。北京、上海兩市的垃圾處理能力相較于廣州市而言較弱，但城市周邊垃圾存量較少；反而是相鄰省會(huì)，如石家莊市、杭州市周邊地界的垃圾存量較大，其中石家莊市的垃圾衛(wèi)生人均處理能力是北京市的 2 倍。這表明超大城市存在垃圾外排、外運(yùn)的現(xiàn)象，而這無(wú)疑增加了被排放城市的“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)。

（4）一半以上的特大城市③特大城市：城區(qū)常住人口500萬(wàn)至1000萬(wàn)。其“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)較大，但垃圾治理能力較弱。沿海城市的垃圾治理工作較為積極，經(jīng)濟(jì)增速緩慢的城市次之，增速快的城市治理懈怠。特大型城市的“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)多數(shù)居中，平均人口雖與超大型城市相差 34%，但其治理相應(yīng)程度與超大型城市相差 67% 以上。特大城市普遍存在治理積極性不足，城市周邊垃圾存量相對(duì)較大的現(xiàn)象。例如，鄭州、武漢、福州、西安等城市所頒布的垃圾治理性相關(guān)文件不足 100 份，而上海關(guān)于垃圾治理的文件數(shù)量多達(dá) 2 000 余份。

（5）具有特殊定位的省會(huì)城市，其“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)較低。具有特殊城市定位的“垃圾圍城風(fēng)險(xiǎn)較低，主要表現(xiàn)在昆明市、?？谑械鹊?。

圖5 31 個(gè)直轄市和省會(huì)城市“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)散點(diǎn)圖

圖6 31 個(gè)直轄市和省會(huì)城市“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分圖

3 綜合研判

本文從垃圾治理的目標(biāo)、參與者、參與者間關(guān)系、規(guī)制等 4 個(gè)方面入手分析現(xiàn)狀中存在的問題。

（1）城市環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)混亂，是導(dǎo)致垃圾圍城風(fēng)險(xiǎn)較大的主要原因。多數(shù)城市環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)混亂，“垃圾治理”作為一級(jí)目標(biāo)還是基于“管理”之下的二級(jí)目標(biāo)的問題值得治理主體深入探討。目前，政府大力開展的治理工作，主要聚焦于垃圾末端處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于前期垃圾分類的管理力度低，垃圾分類裝置雖已遍布于各個(gè)角落，但是真正運(yùn)用管理手段監(jiān)督市民分類的程序缺失。然而，環(huán)境保護(hù)工作的最終目的是達(dá)到人與自然和諧發(fā)展的共生階段，如果前期“管理”工作不到位，將會(huì)為后期的“治理”帶來(lái)更大的壓力。

（2）在積極投身治理工作的城市中，單一的參與主體導(dǎo)致治理工作缺乏預(yù)見性、治理方法缺乏層次性，這將增加“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)。目前環(huán)境治理的主體是政府，因此存在一旦政府懈怠治理工作，其垃圾存量會(huì)不斷增大，“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)也隨之提高。其主要原因是治理工作中參與者單一，缺乏社會(huì)資源的參與；次要原因是治理政策的制定大多依賴于基層政府對(duì)于問題嚴(yán)重性的認(rèn)知，這往往導(dǎo)致治理政策成為權(quán)宜之計(jì)，缺乏預(yù)見性及全局性，最終增加“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)。

（3）參與者之間利益劃分不清，影響整體治理進(jìn)度，從而增加“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)。綠色發(fā)展是社會(huì)成員健康可持續(xù)生存的關(guān)鍵。但從實(shí)際行動(dòng)來(lái)看，個(gè)體行為因局限性更關(guān)注眼前的既得利益，這與集體的全局性行動(dòng)往往相互矛盾。個(gè)體追求快速的經(jīng)濟(jì)利益，但垃圾治理是一項(xiàng)投入多、回報(bào)不明顯的公共福利事業(yè)。因此，當(dāng)集體治理行動(dòng)受到個(gè)體局限性利益訴求的抵觸時(shí)，個(gè)體時(shí)常出現(xiàn)“搭便車”行為。垃圾治理政策因缺乏對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行深層次的全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性垃圾治理思維的塑造，導(dǎo)致垃圾治理集體行動(dòng)動(dòng)力不足現(xiàn)象的產(chǎn)生，最終加大“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)[13]。

（4）動(dòng)力規(guī)制的缺失，直接導(dǎo)致“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)增大?！袄鴩恰敝卫砑捌湫б娴漠a(chǎn)生過程具有特殊性和復(fù)雜性。一方面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益釋放緩慢；另一方面，垃圾治理效益不具有杠桿作用，無(wú)法對(duì)其他經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生帶動(dòng)效果。這兩方面原因?qū)е赂髦黧w的垃圾治理主觀能動(dòng)性不足，當(dāng)外部激勵(lì)機(jī)制缺失時(shí)，直接導(dǎo)致“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)增大。

4 政策建議

針對(duì)綜合研判中提出的關(guān)于垃圾治理的目標(biāo)、參與者、參與者間關(guān)系、規(guī)制等4個(gè)方面存在的問題，本文給出 4 個(gè)方面的政策建議。

4.1 明確垃圾處理目標(biāo)

明確垃圾處理目標(biāo)首先需要明確垃圾處理需求。為實(shí)現(xiàn)垃圾處理的“善治”，保持處理的有效性和可持續(xù)性，需構(gòu)建一個(gè)政府有力主導(dǎo)、社會(huì)公民參與、發(fā)揮市場(chǎng)作用、依法依規(guī)運(yùn)行的新型垃圾處理模式。當(dāng)前的垃圾處理工作需從“事后治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒岸斯芾怼蹦Ｊ剑孩?政府應(yīng)從政府本位的直接包攬轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^政策引導(dǎo)、提供服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)、社會(huì)有序參與治理的格局。② 管理方式要改變舊有的被動(dòng)應(yīng)急、突擊整治為源頭治理、長(zhǎng)效管理。調(diào)節(jié)手段應(yīng)從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑梢?guī)范和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)為主。③ 治理流程從當(dāng)前的“末端處理”向“分類—收集—清運(yùn)—利用—處理”全過程、綜合性治理模式轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變需要更多部門參與規(guī)劃的編制和實(shí)施，如環(huán)保部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、工信部等。治理理念的轉(zhuǎn)變需要體現(xiàn)在垃圾排放考核目標(biāo)的制定上，如：控制各省市垃圾焚燒、堆肥、衛(wèi)生填埋等的處理量，明確規(guī)定人均垃圾日清運(yùn)量[14]。

4.2 增加垃圾治理中參與主體的數(shù)量

垃圾處理作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共服務(wù)，政府履職不等于包辦，因此從法理上增加垃圾治理的參與主體是解決參與者單一的問題的必經(jīng)之路，也是規(guī)避垃圾圍城風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。政府需積極與環(huán)境非政府組織（NGO）、專家學(xué)者、新聞媒體等尋求共識(shí)，發(fā)揮社會(huì)組織及個(gè)人力量。具體做法包括：培育統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的垃圾處理的市場(chǎng)環(huán)境，為企業(yè)盈利提供多元渠道；形成“減量與分類”為導(dǎo)向的政社協(xié)同垃圾治理模式，鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人（志愿者）依法從事垃圾處理工作，從而形成網(wǎng)絡(luò)化、法治化的垃圾處理體系。

4.3 明確垃圾治理各主體間關(guān)系

明確劃分中央與地方各級(jí)政府在垃圾處理上的事權(quán)，從根本上規(guī)避參與主體間利益劃分不清的問題。

（1）分清各級(jí)政府在垃圾處理上的工作職責(zé)，確保各項(xiàng)工作有序推動(dòng)，避免重疊交叉、相互“扯皮”。具體表現(xiàn)為：中央政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)垃圾處理的法律法規(guī)與政策制定、對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督等；省級(jí)政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)垃圾處理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等；區(qū)縣政府則要承擔(dān)垃圾處理的主體責(zé)任。

（2）為政府部門主體間關(guān)系設(shè)計(jì)動(dòng)力規(guī)制。動(dòng)力規(guī)制的設(shè)計(jì)將有助于發(fā)揮各級(jí)政府的能動(dòng)性，保證治理工作的有效實(shí)施展。① 建立治理官員與環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的終身責(zé)任追究制度，并將環(huán)保成效作為官員晉升的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，從而避免假治理，劣工程、發(fā)展到才治理，檢查到才治理的現(xiàn)象出現(xiàn)。② 建立沿海與中西部城市關(guān)于治理經(jīng)驗(yàn)的對(duì)話與合作機(jī)制，完善基層治理能力建設(shè)機(jī)制，積極培養(yǎng)一線工作人員對(duì)垃圾風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估能力。鼓勵(lì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如上海、廣州等城市對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行技術(shù)支持，組織專家學(xué)者進(jìn)行關(guān)于垃圾治理技術(shù)開發(fā)、政府與市場(chǎng)合作機(jī)制確立等的系列講座，促進(jìn)中西部地區(qū)提高自身治理理念和治理技術(shù)。基層政府及其工作人員是治理工作的基礎(chǔ)，基層人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的辨別和對(duì)問題的處理能力是治理工作的關(guān)鍵。③ 聯(lián)合城市各級(jí)政府，共同打造城市品牌計(jì)劃，為治理工作添加動(dòng)力。打造城市品牌計(jì)劃，給城市樹立一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的品牌形象，開展公民生態(tài)教育、環(huán)境保護(hù)意識(shí)培育和健康生活方式的倡導(dǎo)，避免個(gè)體狹隘性利益與整體利益的沖突，讓市民以所在城市為驕傲，從而維護(hù)城市形象，共同謀求城市未來(lái)發(fā)展。

4.4 建立垃圾治理動(dòng)力規(guī)制

（1）推動(dòng)垃圾不落地機(jī)制，建立和完善垃圾治理資金收費(fèi)機(jī)制。通過社區(qū)層面的社會(huì)監(jiān)管力量，在確定的時(shí)間，讓市民將分類好的垃圾投放于規(guī)定的地點(diǎn)，并對(duì)私自傾倒垃圾的行為進(jìn)行教育及懲罰。垃圾清運(yùn)人員對(duì)分類垃圾進(jìn)行分類處理與回收，最終通過焚燒、填埋與堆肥等方式減少垃圾存量，從而降低“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)。

（2）建立和完善垃圾治理資金收費(fèi)機(jī)制。①擴(kuò)大增收范圍。將不同性質(zhì)的企業(yè)及個(gè)人納入征收范圍，從而補(bǔ)充垃圾治理資金量，用于提高垃圾治理能力及水平；有區(qū)別地實(shí)行垃圾處理收費(fèi)政策，所收費(fèi)用作為政府性基金，單獨(dú)管理，專項(xiàng)用于垃圾處理工作。②建立垃圾動(dòng)態(tài)收費(fèi)機(jī)制。對(duì)生活垃圾，要按照“動(dòng)態(tài)收費(fèi)制”來(lái)征收。依照“多排放多付費(fèi)、少排放少付費(fèi)、混合來(lái)多收費(fèi)、分類垃圾少收費(fèi)”原則控制垃圾總量的產(chǎn)生和增加垃圾治理資金，從而減少“垃圾圍城”風(fēng)險(xiǎn)。收費(fèi)時(shí)需充分利用已成熟的技術(shù)平臺(tái)，從而提高收費(fèi)率。

（3）以技術(shù)推動(dòng)垃圾治理方法及效果的變革，運(yùn)用先進(jìn)科技促進(jìn)垃圾減量化、資源化和無(wú)害化處理的根本性變革。先進(jìn)科技的研發(fā)支持和落地運(yùn)用將是“垃圾圍城”的突圍保障，有助于垃圾排放、運(yùn)輸、處理的高效運(yùn)作和無(wú)害化處理。目前垃圾處理已經(jīng)在衛(wèi)生填埋、生化處理和焚燒的基礎(chǔ)之上，涌現(xiàn)出具有探索性、應(yīng)用性、前瞻性的技術(shù)成果。在垃圾滲濾液的處理技術(shù)上，國(guó)際已存在物化處理技術(shù)、膜分離技術(shù)等先進(jìn)的技術(shù)方法，而我國(guó)還停留于以生物法為主老舊的垃圾滲濾液處理工藝，處理效果不理想。為實(shí)現(xiàn)垃圾處理的綠色可持續(xù)，我國(guó)必須積追蹤國(guó)際先進(jìn)技術(shù)課題研究，形成以反滲透工藝為尖端技術(shù)、多種技術(shù)組合治理的垃圾治理技術(shù)體系。