從29個試點縣看農村集體成員資格認定地方實踐

2015年5月，全國29個?。ㄊ?、自治區(qū)）各選擇一個縣（市、區(qū)）作為試點，開展了農村集體資產股份權能改革工作。試點地區(qū)覆蓋西部地區(qū)12個?。ㄊ?、自治區(qū)），東部地區(qū)10個省市和中部地區(qū)7個省。截至目前，29個試點縣（市、區(qū)）均開展了確認成員身份工作并出臺了集體經濟組織成員身份界定的相關指導意見，本文就試點地區(qū)實踐來探討成員資格認定的問題。

一、成員資格認定的地方實踐

（一）成員資格認定的現(xiàn)狀

從試點地區(qū)實踐來看，成員資格取得一般有三種途徑，一是原始取得。主要針對農村集體經濟組織的“老戶”或者“坐地戶”，他們是在20世紀50年代集體經濟形成初期對村集體經濟原始積累作出貢獻的群體，對于這類群體資格的認定，一般在時間上可以追溯到第一輪土地承包期或第二輪延包期內。這種由“老戶”或者“坐地戶”及其家庭成員衍生的（婚生和非婚生、計劃生育和非計劃生育）新生農業(yè)人口，自出生后便自動取得該集體經濟組織成員資格，且取得成員資格可以一直延續(xù)，農村地區(qū)一般遵循隨父原則。二是法定取得。基于婚姻關系、收養(yǎng)關系、政策性遷入等途徑獲得的成員資格，表現(xiàn)為一種強制性制度安排。三是申請取得。對于非婚姻關系、收養(yǎng)關系、血緣關系、戶籍政策等原因要求加入本集體經濟組織的農村居民，一般須向本集體經濟組織提出書面申請，按民主議事程序協(xié)商取得成員資格。絕大部分試點地區(qū)規(guī)定需要經本集體經濟組織成員或戶代表大會三分之二以上表決通過并簽字確認，方可成為本集體經濟組織成員，部分試點地區(qū)要求通過申請取得成員資格的新成員按本集體經濟組織章程繳納一定數(shù)額的公共積累資金。

事實上，絕大多數(shù)農民作為集體經濟組織成員的資格是由其祖輩的原始取得及嗣后的繼受取得而獲得的。由出生、婚姻、收養(yǎng)事實取得的成員資格，體現(xiàn)了家庭關系對集體成員供給渠道的基礎性，而以申請人自愿和村社集體同意的契約關系而取得農村集體經濟組織成員資格，則體現(xiàn)了一種“私法自治”原則，在合法范圍內，村規(guī)民約是首要的正當性基礎。從實踐操作層面來看，地方一般將農村集體經濟組織成員資格認定標準分為戶籍標準、事實標準和復合標準。

1.戶籍標準。最常用的是采用戶籍所在地作為成員資格認定標準，該標準有特定的歷史原因和獨特的優(yōu)勢。在實際操作時具有較高的群眾認同度，被認為是最大可能地保證了成員資格認定的公正性和合理性。29個試點地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，90%以上的試點地區(qū)都明確規(guī)定，通過原始取得、法定取得的成員資格都要擁有本集體組織戶籍，戶籍是成員資格獲得的一個基礎條件，是集體經濟組織的進入門檻。事實上，戶籍標準更嚴格地作為成員資格喪失的條件。像青海、貴州、四川、黑龍江、山東、廣東、河北等試點地區(qū)均明確規(guī)定，戶口遷出本集體經濟組織，且不符合保留成員身份規(guī)定的，成員資格隨即喪失。但山西試點地區(qū)的該條規(guī)定并不適用于擁有本集體土地承包權的群體。

事實上，在家庭聯(lián)產承包責任制實施之前，涇渭分明的城鄉(xiāng)戶籍制度，非此即彼。但隨著農村制度的改革，特別是戶籍制度的改革，農村人口的流動使得一些村民因為戶口遷移，在遷出地和遷入地都不能取得集體成員資格，導致了成員資格的“兩頭空”，農村集體經濟組織成員資格的認定已經不適宜采用常住戶口的判定依據(jù)，且從長遠來看，戶籍標準前瞻性不夠，不符合我國現(xiàn)有的政策導向。

2.事實標準。主張以是否在農村實際生活、履行村民義務、擁有承包地等事實依據(jù)判定是否具有成員資格。事實標準主要針對的是通過婚姻關系、收養(yǎng)關系、政策移民等法定途徑取得成員資格的外來群體，戶籍并不是獲得成員資格的必要條件。福建試點地區(qū)是典型主張事實標準的代表，對繼承途徑獲得成員資格的群體附加了生活實質的要求，同時，福建對婚姻途徑獲得成員資格也作出了要求。內蒙古、甘肅等試點地區(qū)對婚姻途徑取得的成員資格更注重事實標準，其指導意見規(guī)定，婚姻關系發(fā)生在不同農村集體經濟組織，即使戶口未遷入，但已存在生產生活事實，就可認定為本集體經濟組織成員。青海試點地區(qū)對與本集體經濟組織成員結婚的外省市人員作出規(guī)定，戶口不能遷入的，以其結婚證為依據(jù)即可確認集體經濟組織成員身份。

能否成為“村子里的人”往往是一些村莊發(fā)包集體土地的先決條件。因此，擁有本村土地更容易被歸屬為“本村子里的人”，對戶籍的要求更加弱化。河南、內蒙古、青海、寧夏、江西、陜西等試點地區(qū)是典型代表。

3.“戶籍+”的復合標準。這是各地結合實際情況認定成員資格的一種折衷辦法?！皯艏?”認定標準考量了熟人社會中的生存權和傳統(tǒng)文化中的公平權。戶籍是農村集體經濟組織成員資格的基礎條件，在“戶籍”基礎上，還兼顧考慮了比如生存保障、對集體所盡的義務、生產生活關系、土地承包等因素，從而形成權重有別的復合標準?！稄V東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》提出“對集體盡到義務是認定集體成員的標準”，但也應尊重集體長期形成的習慣。安徽、山西、內蒙古、云南等試點地區(qū)對法定取得成員資格的群體均附加了不同條件限制，自戶口遷入時起，未在戶口所在地生產生活、未與農村集體經濟組織形成權利義務關系、不以該集體經濟組織所有的土地為基本生活保障的人員，認定成員資格喪失。青海試點地區(qū)對搬遷人員進行了規(guī)定，如果“已將承包土地交回戶口遷出村（原村）集體經濟組織的，按現(xiàn)戶口所在地集體經濟組織的規(guī)定履行了相應的義務，取得現(xiàn)集體經濟組織成員身份；未將承包土地交回戶口遷出村（原村）集體經濟組織的，按原集體經濟組織的規(guī)定履行了相應的義務，取得原集體經濟組織成員身份”。

當然，試點地區(qū)并不是單一使用其中某項成員資格界定標準。例如黑龍江試點地區(qū)在成員資格認定指導意見中就明確提出，具體確認本集體經濟組織成員資格，不宜采取單一的戶籍標準，應當綜合考慮戶籍、承包土地資格、是否以承包地作為基本生活保障以及是否在本集體經濟組織生產生活等多個方面。

比較來看，三種資格認定標準各有不同程度的欠缺，單一戶籍標準簡單且可操作性強，但現(xiàn)階段常住人口和戶籍人口的脫鉤，極易導致部分群體成員資格“兩頭空”；事實標準的成員資格認定方式，強調尊重事實，但如何判定“是否形成了較為固定的生產生活關系”，具有很強的主觀性，極易產生爭議，具體執(zhí)行起來可操作性比戶籍標準較差；復合標準通過對各因素的區(qū)別權重設置，看似兼顧了更多因素的考量，但涉及了不僅一個要素且又要分配各要素的權重，容易引發(fā)內部爭議，導致這種看似因地制宜的成員資格界定標準，因為要兼顧的考量因素多，很容易出現(xiàn)地區(qū)差異，在國家立法缺失情況下，增加了跨區(qū)域司法裁定難度。

三種成員資格認定的地方實踐都切實體現(xiàn)了成員準入的謹慎性，兼顧了尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則。從試點地區(qū)實踐來看，通過原始、法定途徑取得的成員資格基本覆蓋了絕大部分村民。試點地區(qū)對農村集體經濟組織成員資格認定都設置了資格取得、資格保留和資格喪失三種情形，但這三種情形并不是獨立存在的。村民符合條件取得本村集體經濟組織成員資格，一旦滿足資格喪失條件中的任何一條，成員資格隨即喪失。成員資格的保留是針對具有身份標簽的群體，例如現(xiàn)役士兵、大中專院校在校學生、服刑人員等，在特定時間段內暫時保留成員資格，一旦身份標簽失效，按照相應條件，要么獲得成員資格，要么喪失成員資格。

（二）特殊群體的成員資格認定

29個試點地區(qū)成員資格認定的實踐顯示，成員資格主要圍繞戶籍、生產生活關系、生存保障三個方面進行識別，區(qū)別在于成員資格身份識別過程中賦予的權重大小。在試點地區(qū)成員身份識別實踐中，最具爭議性的是對“外嫁女”“外來戶”“嫁城女”“農轉非”“入贅婿”等特殊群體的成員資格識別。

1.戶籍識別。各地區(qū)政策差異性主要體現(xiàn)在“外嫁女”“嫁城女”“回遷戶”“農轉非”等特殊身份群體識別時與戶籍綁定的松緊程度。青海、四川、陜西、河北等試點地區(qū)對“外嫁女”成員資格實施嚴格的戶籍識別標準，“外嫁女”戶籍留在本村集體經濟組織的，保留其成員資格。黑龍江、河北試點地區(qū)對“嫁入女”成員資格識別嚴格綁定戶籍，只要戶口未遷入本村，都不能認定為本集體經濟組織成員。

通過婚姻途徑取得的成員資格，在成員婚姻關系發(fā)生變動時，絕大部分試點地區(qū)不論作為遷入地還是遷出地，都采用戶籍識別標準。陜西、湖南、云南、天津、甘肅、重慶、河北、黑龍江、廣東等試點地區(qū)明確規(guī)定，因離婚或喪偶將戶籍遷回原村的“外嫁女”及其依法判決的隨同子女，仍保留其成員身份。與本村集體經濟組織成員離婚，戶籍關系未遷出的人員及其依法判決隨同子女，均界定為戶籍所在地的集體經濟組織成員。四川試點地區(qū)對“再婚滿三年且戶籍遷入本集體經濟組織的配偶”，確認為本集體經濟組織成員。

現(xiàn)實中，“回遷戶”群體的成員資格界定爭議也較大，像廣東試點地區(qū)就規(guī)定，“自轉農”戶口遷回原村的人員（含其合法生育、收養(yǎng)的子女）具有農村集體經濟組織成員資格。但在多數(shù)試點地區(qū)村民看來，無論何種原因的戶籍回遷，形式的“離開”也就是對身份的主動放棄，既然選擇了放棄，就不應該在利益分享時恢復集體成員身份，戶口的回遷，更大程度地被認為是一種投機主義。農民在集體經濟中的機會主義行為被認為是集體經濟低效率的基本原因。

2.生產生活關系識別?！短旖蚴懈呒壢嗣穹ㄔ宏P于農村集體經濟組織成員資格確認問題的意見》指出，某集體經濟組織女性成員與其他集體經濟組織男性成員結婚，并已到男方所在集體經濟組織生產、生活，但由于種種原因戶口沒有遷入男方所在集體經濟組織。在這種情況下，女方實際上已經脫離了原集體經濟組織的生產生活，即生活基礎已經不在原集體經濟組織，應當認定其具有男方所在集體經濟組織的成員資格。實踐中，重慶試點地區(qū)規(guī)定，“外嫁女”已在男方地區(qū)形成較為固定生產、生活的，無論其戶口是否遷出，承包地是否被收回，均認定喪失原集體經濟組織成員資格。與之相呼應，福建和天津試點地區(qū)對“嫁入女”規(guī)定，在基準日之前與本村集體經濟組織男性成員結婚，之后一直在本村集體經濟組織生產生活，即使戶口尚未遷入的農村集體經濟組織的女性，仍被認定為本集體經濟組織成員。青海試點地區(qū)規(guī)定，“外嫁女”離婚以后繼續(xù)生產生活在本村的農業(yè)戶籍人員仍屬于本集體經濟組織成員。

3.生存保障識別。生存保障一般指土地和社會保障體系。絕大部分試點地區(qū)將生存保障因素作為判定特殊群體是否喪失成員資格的重要依據(jù)。比較典型群體是“嫁城女”成員資格的認定。由于戶籍限制，“嫁城女”不能享有城鎮(zhèn)居民享有的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障，其最終生活保障仍然是農村土地，對于此類情形，內蒙古、河北、甘肅等試點地區(qū)規(guī)定婚姻關系發(fā)生在農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口之間，持有農業(yè)戶口的仍認定成員資格。黑龍江試點地區(qū)在戶籍識別基礎上，對“嫁城女”又附加了“保留原集體經濟組織承包地”的限制條件。重慶試點地區(qū)更加注重“嫁城女”的生存保障，“嫁城女”無論戶口是否遷入男方，無論其在娘家生產、生活，還是在城鎮(zhèn)生活，只要未納入國家公務員序列或者事業(yè)單位編制，應認定其具有原集體經濟組織成員資格。江西試點地區(qū)對“入贅婿”規(guī)定，即使戶口未遷入，但已喪失原集體經濟組織成員資格，并已成為新的家庭成員應認定為取得新的集體經濟組織成員資格。

試點地區(qū)對“農轉非”群體的成員資格識別主要圍繞是否獲得社會保障。特別是對那些雖已取得小城鎮(zhèn)戶口或形式上實現(xiàn)了“農轉非”，但并未納入城市居民或城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系的人員，多數(shù)試點地區(qū)確認這類群體具有原集體經濟組織成員資格。

二、主要結論

第一，29個試點地區(qū)成員資格主要歸并為三個認定標準，但各有欠缺。戶籍標準可操作性強，但很可能會導致利益驅動下的富裕集體經濟組織的人口膨脹；事實標準雖然兼顧了鄉(xiāng)土人情，但有很強的主觀性，爭議比較大；復合標準“戶籍+”在地方實踐中比較普遍，但無論是“戶籍+生產生活關系”，還是“戶籍+權利義務”，如果賦予地方過多因地制宜的條件設置，將會導致成員資格認定的更大爭議，同時增加司法裁定的難度。

第二，從試點地區(qū)實踐來看，東、中、西試點地區(qū)對原始取得、法定取得的成員資格認定基本一致，對身份標簽群體（主要是在校學生、在役軍人、在服刑人員）的成員資格保留規(guī)定高度一致。90%以上的試點地區(qū)對原始取得、法定取得的成員資格認定都綁定戶籍。從成員資格喪失角度來看，在取消成員資格因素考量時，試點地區(qū)基本圍繞戶籍是否遷出、是否存在實質生產生活關系、是否有生存保障加以判定。其中三分之一的試點地區(qū)（例如青海、貴州、四川、黑龍江、山東、廣東、河北等試點地區(qū)）嚴格執(zhí)行“戶籍遷出成員資格隨即喪失”的規(guī)定，但中、西部試點地區(qū)往往會設置保障生存的附加條款（往往結合是否以本村集體經濟組織所有的土地為基本生活保障、是否成為國家公職人員等因素綜合判定），體現(xiàn)了對取消成員資格的謹慎性。生產生活關系條款一般僅針對外來戶群體，以規(guī)避“空掛戶”“掛靠戶”的投機現(xiàn)象。

第三，目前成員資格認定爭議更多地集中在身份轉換人群，例如“外嫁女”“回遷戶”“嫁城女”“農轉非”等。原則上講，農村集體經濟組織成員資格認定不能“兩頭占”，也不能“兩頭空”，但在實際操作中，前者更容易執(zhí)行。例如試點地區(qū)對待“外嫁女”群體，多依據(jù)約定俗成的規(guī)則，女兒一旦出嫁便成為了“外人”，即使其戶籍并未遷出，也認定其喪失本集體經濟組織成員資格，并不考慮“外嫁女”是否被嫁入地農村集體經濟組織所接受，因此，“外嫁女”群體“兩頭空”的現(xiàn)象屢見不鮮。究其原因，迄今為止，對農村集體經濟組織成員概念，還沒有一個權威、規(guī)范的法律解釋，國家層面指導意見的缺失導致難以有效銜接這些群體在轉入地和轉出地的身份轉換，架空了身份轉換群體的利益，最終導致圍繞成員資格認定的法律糾紛。

第四，幾乎所有試點地區(qū)都對成員資格認定規(guī)定了“遇到特殊情形，應由三分之二的以上的村民會議或村民代表會議表決通過認定”這個可回旋的余地。

三、幾點政策啟示

首先，應加快出臺國家層面的《農村集體經濟組織法》或相關條例，以保證成員資格的取得、保留、喪失，有法可依。應確立成員資格的唯一性原則，避免出現(xiàn)“兩頭空”或“兩頭占”現(xiàn)象。

其次，越是經濟發(fā)展程度高的地區(qū)對成員資格認定越迫切，其改革應相對越徹底。成員資格認定工作的推進難點在集體經濟發(fā)展好的地區(qū)，成員身份明晰的界定就顯得尤為重要。因此，本文認為東部地區(qū)更應實施嚴格的戶籍遷出一票否決制，從而避免富裕地區(qū)集體經濟組織人口的膨脹；西部農村地區(qū)經濟發(fā)展滯后，同時是務工人員凈流出地區(qū)，成員資格認定應更注重成員的生存保障，應充分考慮成員是否以土地為基本生活來源、是否取得城鎮(zhèn)職工社會保障等因素。在農村集體經濟組織成員未獲得生存保障條件下，一般不宜認定農村集體經濟組織成員資格喪失；在中部地區(qū)，成員資格取得應更注重生產生活關系的事實，弱化戶籍標準。對那些雖已取得小城鎮(zhèn)戶口或形式上實現(xiàn)了“農轉非”，但并未納入城市居民或城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系的人員，仍應確認其具有原集體經濟組織成員資格。