論民政局的原告資格

梁冉冉

摘要：隨著中國交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，交通事故的發(fā)生頻率越來越高，由交通事故造成的無名流浪人員的死亡率也越來越高。但關(guān)于民政局是否可以作為原告為無名流浪者爭取權(quán)益的問題一直沒有得到有效的解決。江蘇省高淳縣民政局和浙江省桐廬縣民政局以原告身份提起訴訟作為學(xué)界中的兩個(gè)典型案例，引發(fā)了學(xué)者們的思考。本文首先介紹了兩個(gè)典型案例，接著主要闡述了學(xué)界中的兩種截然不同的觀點(diǎn)，最后提出自己對該問題的建議。

關(guān)鍵詞：民政局 原告 主體資格 無名流浪者 建議

中圖分類號：D920 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）11-0043-03

一、兩個(gè)典型案件

（一）江蘇“高淳縣案”

2004年12月4日18時(shí)，李某酒后駕駛客車，在江蘇省境內(nèi)將躺在機(jī)動(dòng)車道上的一名無名男子碾壓致其當(dāng)場死亡。高淳縣公安局交通巡警大隊(duì)事后認(rèn)定被告李某與無名男子各負(fù)事故的同等責(zé)任。2006年3月8日，高淳縣人民檢察院向高淳縣民政局發(fā)出建議書，建議該民政局以原告的身份向高淳縣人民法院提起交通事故損害賠償訴訟。高淳縣民政局接受了該縣人民檢察院的建議，提起了訴訟。同年4月19日，高淳縣人民法院受理了此案并對本案進(jìn)行了公開開庭審理。

2006年12月18日，高淳縣人民法院在休庭8個(gè)月后，對該案件進(jìn)行宣判：裁定駁回高淳縣民政局的起訴。理由如下：高淳縣民政局與無名氏死者之間存在的不是民事法律關(guān)系而是行政法律關(guān)系，則原告高淳縣民政局沒有資格代為行使損害賠償請求權(quán)。高淳縣民政局不服一審裁定，向南京市中級人民法院提起上訴。南京市中級人民法院基于主體不適格的理由終審裁定駁回高淳縣法院的上訴請求，維持一審裁定。

（二）浙江“桐廬案”

2005年10月31日晚，姚某駕駛貨車途經(jīng)桐廬縣時(shí)撞上一名男子，造成該男子頭、胸部重傷，該男子經(jīng)搶救無效死亡。交警部門認(rèn)定，姚某對該事故承擔(dān)全部責(zé)任，但經(jīng)多方調(diào)查，該男子的身份一直無法得到確認(rèn)。桐廬縣人民檢察院建議民政部門以原告身份代死者親屬向法院提起人身損害賠償訴訟，民政部門接受了該建議。

同年12月20日，桐廬縣法院審理后認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》及浙江省實(shí)施該法有關(guān)規(guī)定，身份不明之人在道路交通事故中遭受傷亡的，損害賠償金由社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)提存保管。而無名氏死者屬社會(huì)救助對象，民政局作為負(fù)責(zé)處理社會(huì)救助事務(wù)的部門，由其代為被害人主張權(quán)利并無不妥。據(jù)此，法院一審判決姚某犯交通肇事罪，判處有期徒刑1年、緩刑1年，同時(shí)賠償刑事附帶民事訴訟原告人（即桐廬縣民政局）33.8萬余元。

二、學(xué)界中的兩種觀點(diǎn)

（一）民政局不具有原告資格

1.民政局作為原告沒有法律依據(jù)

首先，民事訴訟法規(guī)定，提起民事訴訟的原告必須是公民，法人和其他與案件有直接利害關(guān)系的組織。這里的利害關(guān)系有以下兩個(gè)特征：首先，這種利益是指民事利益。不僅包括人際關(guān)系，還包括財(cái)產(chǎn)關(guān)系;其次，這種關(guān)系必須是直接的而不是間接的。但是，民政局只是與無名流浪者建立行政法律關(guān)系，不構(gòu)成民事法律關(guān)系。此外，根據(jù)《中華人民共和國民法通則》第16條和第17條的規(guī)定，無名流浪者不屬于民法關(guān)于限制民事能力和無民事行為能力的規(guī)定。則民政局無理由代為其行使訴訟權(quán)利。

其次，按照《城市流浪人員救助管理辦法》第四條規(guī)定的要求，民政部門的責(zé)任有提供食物、住所，幫助他們返回家鄉(xiāng)，以及重新安置無家可歸的流浪者，條文中并沒有賦予民政局概括性的授權(quán)。基于此，我們也無法推斷出民政局有權(quán)作為主張賠償訴訟的原告。

另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)〈行刑事訴訟法〉若干問題解釋》第84條規(guī)定的刑事附帶民事訴訟的主體范圍，民政局不屬于該條文規(guī)定的適格主體，所以其無法代為無名流浪者提起附帶民事訴訟。

以上條款都說明現(xiàn)行的法律并沒有規(guī)定民政局具有原告資格可以為“無名流浪漢”起訴。政府行政權(quán)的運(yùn)作規(guī)則不是“法無禁止即可為”，而是“法無授權(quán)不可為”。也就是說，民政部門行使的權(quán)力必須由法律法規(guī)明確規(guī)定，不能通過法律推理獲得。因此，這些學(xué)者認(rèn)為民政局不具有作為原告為無名流浪們主張權(quán)利的資格。

2.民政局作為原告會(huì)帶來各種問題

（1）賠償金問題。在沒有法定授權(quán)的情況下，如果民政部門要求的賠償?shù)玫椒傻恼J(rèn)可，帶來的問題是賠償金的安全性如何得到有效的保障？民政局作為原告并沒有法律依據(jù)，所以對其勝訴成功后的賠償金的保管在法律上更沒有規(guī)定。如此，帶來的問題就是，民政局如何使用這筆賠償金？民政局如果濫用這筆賠償金會(huì)如何？當(dāng)“無名氏死者”的近親屬找到后，他們不滿足民政局所爭取的賠償金，又會(huì)帶來以下的問題：其一，如何解決無名氏死者們的近親屬或繼承人對民政局所爭取到的賠償數(shù)額不滿這一問題？受害人的近親屬或繼承人應(yīng)該通過什么樣的途徑或程序來達(dá)到自己權(quán)利的圓滿狀態(tài)？[1]其二，民政局在訴訟中的支出如何補(bǔ)償？如果民政部門將這部分費(fèi)用挪為私用，又該如何規(guī)制或者避免這種情況的發(fā)生？如果受害人的近親屬或繼承人對這部分費(fèi)用提出異議，又該如何？其三，如果無名流浪者的近親屬或者繼承人故意在公告期間不去主張權(quán)利，而是等民政局去主張權(quán)利，坐享民政局收獲的成果，對于這種情況，又該如何？

（2）對訴訟程序造成不利影響。一方面，民政局本身就承擔(dān)著許多社會(huì)功能，如救災(zāi)和住房援助。如果承認(rèn)民政局的原告資格，則意味著由于民政局疏忽管理使得流浪者受傷和遇害，民政局卻反過來作為這些流浪者的訴訟代理人，進(jìn)而擺脫了民政局自身應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。這種情況顯然違背了法律補(bǔ)救辦法的初衷。另一方面，民政局作為公共權(quán)力代表參加訴訟，這顯然不利于訴訟主體的平等，也會(huì)破壞訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。民政局的強(qiáng)有力的調(diào)解可能會(huì)破壞雙方的實(shí)質(zhì)平等，舉證責(zé)任的分配問題以及既判力的主觀范圍問題也將隨之而來。

（3）有悖權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則。如果民政局作為原告享有了相對應(yīng)的權(quán)利，那么，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則，民政局也應(yīng)該享有相對應(yīng)的義務(wù)。但實(shí)踐中，判民政局勝訴的案件中，民政局只享有作為原告獲得賠償金的權(quán)利，但并沒有承擔(dān)相對應(yīng)的義務(wù)。具體表現(xiàn)為：如果作為侵權(quán)受害者的流浪者也在事故中有過錯(cuò)，導(dǎo)致另一方的損失，那么，在民政局提起的訴訟中，對方是否可以把民政局當(dāng)成被告提出反訴？此外，流浪者的債權(quán)人是否能夠讓民政局作為被告來主張自己的債權(quán)？另外，如果民政局作為監(jiān)護(hù)人，可以行使主張賠償金的權(quán)利的話，那么如果民政局的監(jiān)護(hù)對象要負(fù)民事責(zé)任，是否也意味著民政局要來承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任？在這些問題都沒有定論的情況下，民政局的義務(wù)就還是處于一種模糊的狀態(tài)。

綜上，這些學(xué)者強(qiáng)烈反對承認(rèn)民政局的原告資格，這不僅與當(dāng)前的法律規(guī)定相違背，也帶來了一系列的問題。

（二）民政局可以作為原告

1.民政局行使訴權(quán)有法可依

民法侵權(quán)法具有損害賠償，損失擴(kuò)散和事故抑制的功能。[2]我們需要強(qiáng)調(diào)的是民政局與救援站不同。民政局的職能則不應(yīng)局限于救助站的職責(zé)。根據(jù)中國民政局工作管理辦法第17條對民政局權(quán)力的一般的概括性的規(guī)定，以及侵權(quán)法對人的終極關(guān)懷精神，民政局的救助職能也得到了擴(kuò)充。另外，對于前面學(xué)者提出的關(guān)于我國訴訟法的“利害關(guān)系說”，主張民政局具有主體資格的學(xué)者們提出了以下的反駁意見：

民政局和流浪者的利益如下：一是，民政局有義務(wù)營救流浪者，當(dāng)流浪者的生命權(quán)遭到侵犯時(shí)，民政局應(yīng)該維護(hù)他們的權(quán)利。二是，民政局的責(zé)任之一就是負(fù)責(zé)流浪者的喪葬事務(wù)。殯葬費(fèi)由民政局通過法定程序從肇事者處收回。給予民政局作為原告要求損害賠償?shù)臋?quán)利，是對民政局行使職能的一種肯定，更是為流浪者提供了一個(gè)“保護(hù)傘”。這是對法律精神的深刻理解的一種體現(xiàn)，也是對社會(huì)弱勢群體的一種保護(hù)，更好地協(xié)調(diào)民政局的職能與流浪的生命權(quán)之間的關(guān)系。[3]讓流浪者充分感受到國家的關(guān)懷，同時(shí)也是對生命的尊重的表現(xiàn)。

2.民政局行使訴權(quán)是大勢所趨

與民政局相比，檢察院和交警大隊(duì)更不適合作為原告。檢察院不適合作為原告的原因如下：一是，立法尚無明確規(guī)定。二是，有學(xué)者認(rèn)為，人民檢察院作為原告為無名氏死者們爭取權(quán)益的行為是其行使公益訴訟的體現(xiàn)。但是人民檢察院行使的公益訴訟僅限于損害我國公共利益的重大案件。顯然，此類案件還沒達(dá)到“重大”的程度。三是，與不贊同民政局具有原告資格的學(xué)者觀點(diǎn)一樣，如果檢察機(jī)關(guān)作為原告參與訴訟的話，會(huì)使得雙方的訴訟地位處于一種不平等的狀態(tài)。如此一來，不僅影響了公益訴訟的目的，也可能會(huì)影響訴訟的公平正義。

交警大隊(duì)不適合作為原告的原因如下：一是，《交通事故處理?xiàng)l例》并未規(guī)定交警大隊(duì)有此職責(zé)。二是，交警部門的職責(zé)決定了交警部門不適合為無名氏死者們代為起訴。根據(jù)《道路交通安全法》第82條明確規(guī)定，也就是我國立法一直強(qiáng)調(diào)，在行政處罰過程中，我們應(yīng)當(dāng)遵循“罰繳分離”的原則。如果肯定了交警部門的代為起訴的資格，即意味著交警部門既是作出罰款決定的部門，同時(shí)也是收繳罰款的部門。這顯然與該條款相背離。三是，在交通事故處理中，交警部門主要是指交通事故現(xiàn)場的處理，事故責(zé)任的識別，責(zé)任人的處罰以及損害賠償?shù)恼{(diào)解。但是，組織調(diào)解不是強(qiáng)制調(diào)解，也不是代為調(diào)解。交警部門不能強(qiáng)迫雙方進(jìn)行調(diào)解，也不能用另一方代替當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。如果交警部門作為一方參與調(diào)解，這顯然超越了權(quán)威，打破了作為組織調(diào)解者的客觀中立地位?；谶@樣的責(zé)任地位，交警部門不適合承擔(dān)起捍衛(wèi)流浪者權(quán)利的作用。事故雙方的地位不平等，使得肇事者處于弱勢地位，他們的權(quán)利將會(huì)受到侵犯。

3.確定民政局的主體資格具有必要性

（1）從肇事行為人的角度來看。對于發(fā)生的交通事故，肇事行為人負(fù)責(zé)所有或主要責(zé)任，則不會(huì)對他們必須承擔(dān)民事責(zé)任因?yàn)楸缓θ耸欠駷闊o名氏死者而有所區(qū)別。也就是說，如果其行為符合交通事故罪的構(gòu)成要件的話，則其必須承擔(dān)刑事責(zé)任。但在實(shí)踐中，交通事故造成的犯罪往往是屬于過失犯罪的類型，如果行為人認(rèn)罪態(tài)度良好并且愿意對死者作出合理的賠償，法官一般會(huì)對行為人作出刑事輕判的裁決。因此，讓民政局作為原告代為無名氏死者起訴也是對肇事行為人的一種保護(hù)。

（2）從社會(huì)的角度來看。首先，流浪者的權(quán)利需要得到法律的保護(hù)。我國憲法已明文規(guī)定“公民在法律面前人人平等”。生命權(quán)和健康權(quán)是一個(gè)人最基本的權(quán)利，也不會(huì)因?yàn)樾詣e、年齡、教育和財(cái)富的不同而有所差異。無名流浪漢們不確定的居住地和乞討謀生的生活方式并不意味著他們的生命權(quán)和健康權(quán)不受法律的保護(hù)。當(dāng)他們的權(quán)利受到侵犯時(shí)，侵權(quán)人也需要進(jìn)行賠償。但是，大多數(shù)流浪者不了解法律，或者無法尋求法律援助，甚至更難以在第一時(shí)間聯(lián)系其家人，因此，他們對自己的權(quán)益的保護(hù)往往是處于一個(gè)空白的狀態(tài)。一方面，無名流浪者的權(quán)利受到侵犯是需要有人為其維護(hù)的;另一方面，其又沒有近親屬或者其近親屬在短時(shí)間內(nèi)無法找到。但我們又無法放任這種情況，必須有人為這些無名氏流浪者主張權(quán)利。因此，這時(shí)候就需要一個(gè)機(jī)構(gòu)或單位為他們提供相應(yīng)的法律援助。而由民政局擔(dān)任他們的原告就可以很好地解決這個(gè)問題。

此外，管理成本和救助支出也存在問題。大多數(shù)流浪者在生病和老年時(shí)都需要國家責(zé)任，而國家需要資金來源來承擔(dān)此類責(zé)任，民政局作為原告為無名流浪者爭取的賠償就可以作為國家救助資金的來源。這樣做，不僅擴(kuò)充了國家的救助資金，也讓民政局為無名流浪者爭取的賠償金發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。

綜上，以民政局作為原告主張流浪者權(quán)利的學(xué)者認(rèn)為，在這種情況下，民政局具有原告的主體資格，并有權(quán)代表無名流浪者行使訴權(quán)。它不僅貫徹了立法精神，同時(shí)也維護(hù)社會(huì)正義、保護(hù)了公民的權(quán)利。

三、對規(guī)范民政局原告資格的建議

（一）完善國家立法，加強(qiáng)對民政局主體資格的認(rèn)定細(xì)節(jié)

法律肯定有其不完善的地方，既然我們發(fā)現(xiàn)了問題，為了不讓這個(gè)問題一直成為實(shí)踐中的困擾。我們有必要來填補(bǔ)這個(gè)法律上的空缺，更好地發(fā)揮法律規(guī)制社會(huì)的作用。如果相關(guān)的法律條文一直沒有被規(guī)定出來的話，“類似的案件得出不同的判決”這種問題即將繼續(xù)影響流浪者，影響司法權(quán)威，影響整個(gè)社會(huì)。不管法律規(guī)定民政局是否有原告資格，都應(yīng)該盡早地制定出一個(gè)確切的條文，以此來發(fā)揮法律對社會(huì)的引領(lǐng)作用。同時(shí)，筆者認(rèn)為最高法院也應(yīng)該對此類型的案件制定指導(dǎo)性案例或司法解釋，真正發(fā)揮法律的引領(lǐng)作用，更好地保護(hù)流浪者的權(quán)利。

對于否認(rèn)民政局原告資格的學(xué)者來說，他們所擔(dān)憂的問題就可以通過這兩種途徑來解決。如對于承認(rèn)民政局的主體資格會(huì)帶來各種賠償金的問題和民政局的義務(wù)問題：首先，在法律上進(jìn)行規(guī)制。如在立法中明確規(guī)定債權(quán)人是否可以把民政局當(dāng)成被告，根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題來細(xì)化賠償金的使用方式。其次，最高法院可以通過制定指導(dǎo)性案例的方法來對此類案件進(jìn)行指導(dǎo)或者指定相關(guān)的司法解釋。如可以把浙江的“桐廬案”設(shè)為指導(dǎo)性案例，以此來引導(dǎo)法律實(shí)施者們，或直接通過制定司法解釋的方式讓法官審理此類案件時(shí)不再“徘徊”。

（二）確認(rèn)民政局的主體資格

從立法的角度來看，法律的滯后性是一直以來都存在的問題，既然我們發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，并且實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)“類似案件不同判決”的現(xiàn)象，我們就應(yīng)更加重視起來。在面對制度選擇的時(shí)候，我們必然會(huì)面臨許多的難題，但我們應(yīng)該做的是迎難而上，而不是一直的左右搖擺。任何制度制定起來都是利害相輔的，學(xué)者們的爭論也只是為了讓這個(gè)制度可以被制定得更加完善。筆者是持民政局具有主體資格觀點(diǎn)的。

通過對浙江“桐廬案”的研究后，筆者發(fā)現(xiàn)，在浙江省《道路交通安全實(shí)施法》中，就已經(jīng)明確了民政局享有對遭遇交通事故的流浪者代為行使訴訟權(quán)的權(quán)利。當(dāng)?shù)胤搅⒎C(jī)關(guān)制定上級法的原則性和抽象性規(guī)定時(shí)，可以結(jié)合《民法通則》第8條和第123條的規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)，對其進(jìn)行補(bǔ)充性的規(guī)定。從這一規(guī)定可以看出，先進(jìn)的地方性的立法規(guī)定，對于完善我國法律起著一定的引領(lǐng)作用。我們本著更好地解釋和運(yùn)用法律，讓法律更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用的理念，努力避免出現(xiàn)“類似案件不同判決”的局面。眾所周知，行政法的立法概念“法無授權(quán)不可為”是為了限制公共權(quán)利干涉私權(quán)，從而更好地保護(hù)私權(quán)。而在我國實(shí)踐中，不是所有的此類案件的流浪者的權(quán)利都能得到相應(yīng)的保護(hù)。因此，筆者認(rèn)為，確定民政部門代為行使無名流浪者的訴訟權(quán)利，是符合行政法的立法目的的，也能更好地保護(hù)本就需要關(guān)愛的流浪者的權(quán)利。

四、結(jié)語

其實(shí)這些案件的實(shí)質(zhì)就在于選擇的問題，是固守法律的一般原則，放任個(gè)案的不正義，還是犧牲法律的統(tǒng)一性來追求實(shí)質(zhì)的正義。這其實(shí)是“魚”與“熊掌”的取舍問題，也就是制度設(shè)計(jì)中經(jīng)常要作出的“兩害相權(quán)取其輕”的選擇。支持民政局作為原告的學(xué)者們更加重視對流浪者生命權(quán)的尊重，更加重視對實(shí)質(zhì)正義的追求而忽視了制度運(yùn)行帶來的問題;而支持民政局不能作為原告的學(xué)者們更加尊重法律的規(guī)定，選擇犧牲個(gè)案的正義。如今，問題已經(jīng)被提出來了，我們就應(yīng)該想辦法去解決這個(gè)問題，而不應(yīng)該僅僅停留在討論層面。

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責(zé)任編輯：劉健