檢察機關內設機構沿革和職權適配之規(guī)律探尋

摘 要：本文以檢察機關內設機構的歷史沿革和改革方向為研究對象，同時涉及檢察史和檢察體制改革的相應內容。其中，在歷史沿革層面，對中央蘇區(qū)以來檢察機關內設機構的沿革進行了全面系統(tǒng)的梳理，并對蘊藏于其中的主要規(guī)律從內設機構沿革本身和檢察權配置的嬗變兩個方面予以了揭示，從而為檢察機關內設機構改革的展望提供了基本的理論方向。

關鍵詞：檢察機關;機構沿革;職權適配

一、回溯：對檢察機關內設機構沿革的脈絡進行梳理

為避免在對檢察機關內設機構改革的原則和具體方案追尋中的誤入歧途，對內設機構設置情況的史跡探尋就是一面最好的鏡子和一個最佳的坐標系。對此，本文擬選取1937年、1949年兩個時間節(jié)點，分別對中央蘇區(qū)時期、抗戰(zhàn)時期和解放戰(zhàn)爭戰(zhàn)時期、建國后檢察機關內設機構的設置情況進行梳理。

（一）中央蘇區(qū)時期的檢察內設機構設置情況

“在1931年11月7日至20日，中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金召開，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，建立了中華蘇維埃共和國的政權機構，確立了包括檢察制度在內的人民司法制度。人民檢察根植紅都，這是人民檢察事業(yè)的光輝起點。”[1]受歷史經(jīng)驗和政權組織經(jīng)驗相對薄弱的約束，這一時期的檢察機關并未實現(xiàn)自上而下的系統(tǒng)性建設，而是通過檢察職能在不同時期所設置的不同機構之間的分散與結合，形成一套被打上特定歷史烙印的蘇區(qū)檢察機構體系。具體而言，這一階段先后被賦予一定檢察職能的機構分別包括中央工農(nóng)檢察委員部、國家政治保衛(wèi)局檢察科、最高法院（各級裁判部）內設的檢察機構或人員、軍事檢察（查）所。其中，蘇維埃最高法院和及各級裁判部均實行審檢合署的辦公形式，故其內部的檢察機構或者由檢察長、檢察員等個體組成，或者干脆不予設置，并未另行對內設機構進行專門設置;國家政治保衛(wèi)局設有兩部一處（總務處）和一個大隊（政治保衛(wèi)大隊），其中偵察部則分設了偵察科和檢察科，即承擔檢察職能的也僅僅是作為國家政治保衛(wèi)局的二級內設科室之一，其本身并未再區(qū)分出內設機構。兩級軍事檢察所同樣分屬于高級軍事裁判所的內設機構，其本身亦系由所長、副所長和檢察員等個人組成，同樣也未進行專門的內設機構劃分。因此，在蘇區(qū)檢察體系運行的七年中，真正在整體上具備專業(yè)檢察屬性并同時設置有內設機構的為中央工農(nóng)檢察人民委員會（1934年改稱中央工農(nóng)檢察委員會）、省工農(nóng)檢察部、中央直屬縣工農(nóng)檢察部和縣工農(nóng)檢察部（其中區(qū)工農(nóng)檢察部無內設機構）。“中央蘇區(qū)建立了突擊隊、輕騎隊、工農(nóng)通訊員等在工農(nóng)檢察委員部（會）管轄和指導下的群眾組織。這些群眾組織與工農(nóng)檢察部密切配合，形成了檢察工作的組織和信息網(wǎng)絡系統(tǒng)?！盵2]這也是早期工農(nóng)檢察委員會行使職能的一大特色。中央蘇區(qū)時期無疑是檢察機關內設機構設置的萌芽期，在檢察制度史上具有開創(chuàng)新的意義。

（二）抗戰(zhàn)時期與解放戰(zhàn)爭時期的檢察機關內設機構設置情況

在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，檢察機關開始被賦予一定的獨立性司法機關的色彩，逐步脫離軍政化的籠統(tǒng)管理，開始與審判機關一起成為并立的兩個概念。審檢合署抑或審檢分立，成為主導檢察機關設置的兩種模式。其中，除陜甘寧邊區(qū)政府在1946年10月單獨設置陜甘寧邊區(qū)高等檢察處之外，包括此前的陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)、晉冀魯豫邊區(qū)、山東抗日根據(jù)地、東北解放區(qū)均采用審檢合署的設置模式，檢察機關多由檢察長、檢察官個體所組成。由此可見，這一時期陜甘寧邊區(qū)政府和東北解放區(qū)在檢察體制上所主要實行的“審檢合署”辦公模式，各級檢察機關附屬于審判機關之內，直接導致檢察內設機構設置上的式微。而即使是在1946年10月以后采取了審檢分立設置模式的陜甘寧邊區(qū)高等檢察處，仍系由單個檢察官個體所組成。同時由于戰(zhàn)爭環(huán)境，檢察機關事實上并沒有單獨建立。值得一提的是，“1946年7月23日，陜甘寧邊區(qū)高等法院檢察處召開首屆檢察業(yè)務研究會，對檢察工作的范圍、組織機構及工作制度，進行了研討。這是新中國成立前唯一一次檢察業(yè)務研討會，這說明陜甘寧邊區(qū)檢察機關已經(jīng)開始重視檢察業(yè)務建設。這次檢察業(yè)務研究會不僅促進了邊區(qū)檢察官業(yè)務素質的提高，而且為建國后檢察業(yè)務建設樹立了典范?！盵3]

（三）建國后的檢察機關內設機構設置情況

“新中國檢察制度的正式創(chuàng)建，源于1949年9月21日在北京召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議?！盵4]眾所周知，這次會議通過了新中國兩部重要文獻：《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》以及《中華人民共和國中央人民政府組織法》，為日后新中國檢察制度的創(chuàng)建之路框定了架構，夯實了路基。

在總結此前對檢察機關組織體系實踐經(jīng)驗的基礎上，建國后在檢察體制上直接采用了審檢分立的設置模式，這一模式的最終確立無疑是檢察機關內設機構不斷豐富和完善的重要前提。對建國后檢察機關內設機構設置情況的考察，本文擬主要選取最高檢內設機構的設置情況進行實證統(tǒng)計與分析。從總體上來看，最高檢內設機構的變遷存在如下規(guī)律：其一，業(yè)務機構名稱逐漸擺脫軍事化的稱謂色彩，法律元素尤其是“監(jiān)督”等檢察元素不斷被添入;其二，綜合性管理機構從長期以來的相對較少到近年以來的迅速膨脹;其三，伴隨著檢察機關自身功能的豐富，下轄事業(yè)單位不斷增多。

二、考察：機構沿革和職權配置之規(guī)律

對檢察機關內設機構史跡回溯性考察的展開之所以對檢察機關內設機構改革具有一定的鏡鑒和參考價值，就在于可以從中發(fā)現(xiàn)檢察機關內設機構沿革以及這一沿革背后所隱藏的檢察權配置與嬗變的相關規(guī)律。其中，對檢察機關內設機構沿革規(guī)律的探尋，將主要集中于內設機構職能屬性、名稱稱謂、種類數(shù)量以及職司分工四個方面。

（一）檢察機關內設機構沿革的歷史規(guī)律

第一，在職能屬性層面上，由政治色彩的較為濃厚向司法屬性的不斷加強轉變。從對各時期檢察機關內設機構職權演變的分析中不難發(fā)現(xiàn)，受不同歷史背景和現(xiàn)實需要的制約，檢察機關內設機構呈現(xiàn)出政治色彩淡化、司法屬性增強的發(fā)展規(guī)律。如早期的檢察機關內設機構的行政化和軍事化色彩頗為濃厚。如中央工農(nóng)檢察委員會指導下的中央工作團（突擊隊）對“工作計劃是否完成、參戰(zhàn)程度如何”[5]等問題享有監(jiān)督和檢查權，就充分地反映了這一點。而中華蘇維埃中央工農(nóng)檢察人民委員會發(fā)布的第二號訓令甚至規(guī)定各級檢舉委員會的主要任務在于“檢舉、檢察各級政府的工作人員、各地軍事機關、地方武裝部隊的指揮員，將他們中的階級異己分子、官僚腐化分子清除出去”，從中可見當時的部分內設機構在職能屬性上被涂抹上了濃厚的政治性色彩，這與當時的戰(zhàn)爭環(huán)境是分不開的。而與同時作為中央級別的工農(nóng)檢察委員會相比，建國后最高檢各內設機構的設置就已經(jīng)注意到了對這類政法色彩不分做法的摒棄。此后無論是最高檢還是地方各級人民檢察院，在內設機構的設置上均嚴格依照憲法和法律的授權予以展開，牢固恪守司法屬性的底線。

第二，在名稱稱謂層面，由名稱設置的相對統(tǒng)一向稱謂使用的混亂不一轉變?；谏衔牡姆治觯覀兇笾驴梢钥闯?，土地革命戰(zhàn)爭時期相關規(guī)范性文件對省工農(nóng)檢察部、直管縣和縣工農(nóng)檢察部的機構設置均作出了較為統(tǒng)一的規(guī)定，但戰(zhàn)爭時期的特殊環(huán)境實則限制了檢察機關內設機構在蘇區(qū)的統(tǒng)一建立。而在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，無論是不約而同式的審檢合署辦公還是曇花一現(xiàn)的審檢分立模式，由單個檢察官個體所組成的檢察組織形式實則使得檢察內設機構不具有生存的空間。因此，真正意義上能夠反映這一問題的仍可以舉建國后最高檢的設置情況為例。一方面，建國初直到1978年，最高檢內設機構一直為軍事化的名稱稱謂（一廳、二廳等）所籠罩，這一現(xiàn)象幾經(jīng)反復后直到1978年之后才得以改觀;另一方面，即便在決定使用“檢察”字樣作為內設業(yè)務機構的統(tǒng)一名稱，但長期以來，最高檢內設機構一直在不停地變動之中，即采取“局部性地對一兩個部門變更名稱，覺得哪個部門名稱似乎不合適了，就急急忙忙換個新名稱，這種更名是一種修補式的，缺乏全面的理論構架和系統(tǒng)的實證研究，往往按照部門的意見或單項工作的標準就確定了新名稱，由此必然引發(fā)新標準與舊標準、個別名稱與整體名稱的沖突”。[6]名稱不統(tǒng)一的現(xiàn)象在較大程度上頗為普遍，這也是隨著人們對檢察制度認識的不斷深入而出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。直至現(xiàn)在，伴隨著捕訴一體化的改革進程，無論是最高檢還是地方各級檢察院，一個統(tǒng)一的機構設置標準才逐漸得以建立。[7]

第三，在種類數(shù)量層面，由機構設置的粗疏單一向部門設置的豐富多樣轉變。受制于時代的認識局限，建立初期的檢察職權還未為人們所科學認識，如中央蘇區(qū)時期的各級地方工農(nóng)檢察委員部內設機構在設置上就相對簡單而統(tǒng)一，以至于一些并不行使嚴格意義上法律職權的機構被設立。而抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期采用審檢合署的辦公模式，更是極大地制約了獨立檢察機關下各類內設機構的區(qū)分。某些附屬于法院的檢察機關內部并不再對內設機構進行區(qū)分，而是直接由檢察官個體所組成。即便是在建國初的數(shù)年中，最高檢在內設機構設置上也采用軍事化的稱謂，而未能按照檢察職權的屬性來進行內設機構的設置。伴隨著人們對檢察權認識的不斷深入和對檢察權劃分細密化程度的不斷提高，檢察機關內設機構也不斷地得以增設和豐富。因此，透過單純的數(shù)量增多、種類豐富的表象，不難揭示出不同時期檢察權配置特征在內設機構設置上所產(chǎn)生深刻影響。

第四，在職司分工層面，由職責劃分的模糊無序向職能分工的精細專一轉變。在檢察制度初創(chuàng)時期，交叉、沖突甚至空白成為內設機構職責劃分的主要特征，“1979年的人民檢察院組織法甚至一度廢除了民事檢察監(jiān)督制度”[8]。職司分工的轉變緣于兩個因素的制約：一是檢察權種類和配置理論未能得到深入研究;二是軍事行政色彩過于濃厚增加了設置上的隨意性，內設部門設置的穩(wěn)定性和職司的專一性未能獲得充分認識。隨著國家政權的穩(wěn)定和檢察制度的成熟，通過檢察權的合理劃分指導檢察機關內設機構的有序建立已經(jīng)成為主流認識，民事檢察職能、行政檢察職能、公訴職能以及刑事訴訟監(jiān)督職能分別有了相應的機構作為載體，檢察職權劃分和行使的無序狀態(tài)獲得了極大的改善。

（二）檢察職權配置的嬗變規(guī)律

1.訴訟職能層面

審查逮捕、審查起訴職能是檢察機關的兩項主要職能。檢察機關內設機構的變遷在訴訟職能層面主要體現(xiàn)出職務犯罪偵查職能的收縮和審查起訴權的強化。其一，從偵查職能來看，早期的相關法律規(guī)范（如《最高人民檢察署試行組織條例》、1954年《檢察院組織法》）均賦予檢察機關以完全的刑事案件偵查權，然而在經(jīng)歷了一系列內設機構調整之后，檢察機關的偵查權被逐漸限制在職務犯罪的領域。尤其是在1997年《刑事訴訟法》修改以及兩年后反瀆職侵權檢察部門的建立，就更能較為突出地反映這一點。至2018年2月25日，全國31個省、自治區(qū)、直轄市建立起完整的覆蓋省、市、縣三級監(jiān)察委員會。2018年《刑事訴訟法》的修改，進一步將檢察機關自偵權限制在特定的范圍內。其二，從公訴職能來看，早期對檢察制度的探索就已經(jīng)將公訴職能定位為檢察機關的一項基本職能，然而由于鞏固革命成果和打擊敵對勢力的需要，早期對檢察機關審查起訴職能和法院的審判職能關系的認識，往往是配合大于監(jiān)督。在新中國建立后尤其是人權保障意識在近些年的提升以來，檢察機關的控訴和舉證責任被不斷強化，檢察機關的公訴職能也必然需要在強化下才能夠獲得與辯護方相抗衡的力量。時下，“訴訟各方對于檢察公信力的認知從傳統(tǒng)的實體公正邁進了實體、程序并重的新階段。上述新變化，為‘捕訴合一之后同一檢察官行使審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等多項職能安上了平衡器、壓力閥，”[9]這一點從最高檢對行使審查逮捕和審查起訴的職能部門合并——分立——合并的過程中也可窺其一斑。

2.監(jiān)督職能層面

從行使監(jiān)督職能的檢察機關內設機構設置和權力賦予來看，檢察監(jiān)督職能實質上經(jīng)歷了從粗疏認識下的任意放大到理性認識下的有限擴大的轉變。如在土地革命戰(zhàn)爭時期，各級工農(nóng)檢察部往往被賦予極為廣泛的監(jiān)督權力。這一做法一直被保持到了建國之初。如“1951年審議通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方檢察署組織通則》均要求各級檢察機關負責管轄和偵查政府機關公務人員的貪污等職務犯罪，”[10]即一般監(jiān)督權的賦予。直至1954年《人民檢察院組織法》頒布之后，也成立了一般監(jiān)督廳。不可否認，一般監(jiān)督權的賦予在建國之初有利于檢察機關參與社會綜合治理，對維護社會穩(wěn)定和打擊敵對勢力具有一定的積極作用。但由于這一權力的無限擴張性以及檢察機關本身的資源配置所限，檢察機關隨后取消了一般監(jiān)督權的籠統(tǒng)規(guī)定，而是有限度地盡力完成憲法和法律所賦予的特定的監(jiān)督職權。近幾年對檢察監(jiān)督權的擴大存在較高的呼聲，如旨在規(guī)范監(jiān)獄巡回檢察，增強法律監(jiān)督實效的《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》[11]的出臺即為例證。在監(jiān)獄巡回檢察工作有序開展的形勢下，檢察機關內設機構的職權適配與體系優(yōu)化方面也必然需要微調以適應檢察改革最新形勢。但這同樣也是建立在理性思考的基礎之上，而不可能再次走上“泛監(jiān)督化”的老路。

3.其他職權方面

“其他職權，是指提出制定和修改法律的意見、在具體案件中解釋法律或者提供法律意見，以及就其他規(guī)范性文件的合法性提出質疑的權力?！盵12]“其他職權包括立法建議權、法律解釋權和法律文件的提請審查權。”[13]從檢察機關內設機構的設置情況來看，對于除去訴訟職能和監(jiān)督職能的檢察機關其他權能，實際上也經(jīng)歷了一個由相對感性走向相對理性的發(fā)展過程。如在早期的探索中，工農(nóng)檢察委員會之外還設置有多個外圍組織，以協(xié)助檢察機關更好地履行好相關職責。這一做法在當今社會顯然是缺乏法律支撐的。然而，從當前對檢察權配置的反思和建議來看，有限度地擴大檢察機關的其他職權，即在法律規(guī)定的框架內增設某些必要性職權以適應社會發(fā)展的需要無疑已經(jīng)具備了一定的實踐基礎。如帶有公益權能屬性的公益訴訟檢察部門在全國范圍內基本得到了普及即為例證。鑒于公益職能的重要性，修改后《刑事訴訟法》和《檢察院組織法》均將這一職能納入其中，從而通過法律明文授權的方式較為理性地擴大檢察機關的職權范圍，進而在法律上為公益訴訟檢察部門“正名”提供法律文本依托。

總之，賦予檢察機關以其他職權，不僅是法治建設的需要，也是確保法律規(guī)范本身協(xié)調統(tǒng)一的要求，更是本輪檢察改革的應有之義。

注釋：

[1]最高人民檢察院.人民檢察史——紀念人民檢察機關恢復重建三十周年[M].中國檢察出版社、江西美術出版社，2008：19.

[2]同上，第24頁.

[3]同上，第49頁.

[4]何勤華.檢察制度史[M].中國檢察出版社，2009：405.

[5]蘇揚.突擊隊——中央蘇區(qū)的群眾性反腐機構[N].檢察日報，2004， 2（17）：12.

[6]張翠松.檢察機關內設機構變遷的實踐闡釋[J].石家莊學院學報，2012（1）：81.

[7]詳見《最高人民檢察院職能配置和內設機構設置》，http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201901/t20190104_404292.shtml.2019.3.6.

[8]何勤華，曹詩騰.人民檢察制度的發(fā)展歷程[J].人民檢察，2018 （20）：30.

[9]葉青.關于“捕訴合一”辦案模式的理論反思與實踐價值[J].中國刑事法雜志，2018（4）：5.

[10]卞建林、許慧君.論刑事訴訟中檢察機關的職權配置[J].中國刑事法雜志，2015（1）：9.

[11]該規(guī)定已經(jīng)2018年11月30日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第十次會議審議通過，并將于2019年7月1日在全國范圍內全面推行。

[12]張智輝.檢察權研究[M].中國檢察出版社，2007：211.

[13]張智輝，向澤選，謝鵬程.檢察權優(yōu)化配置研究[M].中國檢察出版社，2014：364.

作者簡介：

葛維凱（1985～ ），男，安徽渦陽人，安徽省蚌埠市五河縣人民檢察院第三檢察部（籌），檢察官助理，碩士，研究方向：檢察實務。

基金項目：本文系2018年度安徽省檢察理論研究課題“檢察機關內設機構改革研究”（項目編號：AJ201807）的部分研究成果。