西方發(fā)達國家節(jié)約型機關建設的經驗借鑒

王俞霏

摘要：西方發(fā)達國家構建了包括法規(guī)、節(jié)約指標和監(jiān)管在內的制度體系，確立了集中管理、專項管理和社會化管理為主的管理模式，大力推進綠色政府、電子政府與法治政府建設，深化了機關事務社會化改革，對我國機關事務法治化、標準化和精細化具有十分重要的借鑒意義。

關鍵詞：機關事務;綠色機關;域外經驗

中圖分類號：G811.4 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2019）11-0281-02

一、西方發(fā)達國家節(jié)約型機關建設的制度建構

自20世紀70年代以來，為踐行“綠色發(fā)展”理念，西方發(fā)達國家主要在法律法規(guī)、操作指標和監(jiān)管措施三個方面出臺了一系列制度規(guī)范，用于指導節(jié)約型機關建設。

（一）法律法規(guī)

美國、德國和日本出臺的相關法律法規(guī)最具有代表性。其中，美國法律形式最為豐富，其法律框架主要包括1個聯邦法令、13項總統(tǒng)行政令和2份備忘錄。美國是第一個實行綠色采購的國家。早在1976年，美國就出臺了《資源保護與回收法》。德國是第一個推行環(huán)境標志認證的國家。早在1978年，德國就建立了“藍天使環(huán)保標志”制度，規(guī)定政府機構必須優(yōu)先采購藍天使認證產品。日本早在2001頒布了《綠色購買法》，強化節(jié)能環(huán)保措施，規(guī)定中央政府、國會、法院必須制定和實施綠色采購。

（二）操作指標

在具體操作指標層面，西方國家主要在節(jié)約目標、節(jié)約標準和行為規(guī)范三個層面進行了明晰規(guī)定。節(jié)約目標規(guī)定最為具體的是以色列。早在2009年，以色列就制定了綠色政府建設目標，在節(jié)水、節(jié)電、節(jié)約紙張和瓶罐方面提出了2%-16%。節(jié)約標準規(guī)定最具有操作性的是美國，美國就差旅過程中使用私人車輛的可報銷和不可報銷部門做出了明確的劃分。行為規(guī)范規(guī)定最為明確的是以色列。以色列在2009年就具體列出了多達68種促進環(huán)保的行為規(guī)范，包括提倡使用公共交通工具和多用電子郵件而非紙質等行為規(guī)范。

（三）監(jiān)管措施

在監(jiān)管措施方面，西方發(fā)達國家主要在監(jiān)督制度、考核制度和獎懲制度三個方面進行了明確規(guī)定，最有代表性的國家是日本。日本早在1994年就自發(fā)成立了“全國公民權利代言人聯絡會議”，各地迅速制定了民間行政觀察員制度，監(jiān)督政府支出。此外，很多西方國家十分重視考核制度和獎懲制度的配套建設。

二、西方發(fā)達國家節(jié)約型機關建設的管理模式

綜觀西方發(fā)達國家節(jié)約型機關建設的管理模式，筆者認為最具有代表性模式主要有專項管理模式、綜合管理模式和社會參與模式三種。

（一）專項管理模式

專項管理模式的典型特征是，由政府各部門在工作職責范圍內制定和實施政府機關和全社會必須遵守的專項節(jié)能環(huán)保政策。采用專項管理模式的典型代表主要有英國和日本。如英國專門設置女王文具局（tter Majestys Stationery Office，HM-SO），日本專門設置內閣車輛派遣署，負責機關節(jié)約類事務的機構。

（二）綜合管理模式

集中管理模式的特征是，設置強有力的政府事務管理部門，主管同級政府房地產、車輛、接待、會議、差旅等的政策制定。采用集中管理模式的典型代表是美國和俄羅斯，如美國設立了聯邦總務署，俄羅斯設立了總統(tǒng)事務局，強有力貫徹執(zhí)行節(jié)能政策。

（三）社會參與模式

社會化管理模式的典型特征是，注重引入非政府組織參與傳統(tǒng)意義上屬于政府領域的活動。參與形式可分為直接參與政府業(yè)務、提供咨詢設計和提供產品認證。采用直接參與政府業(yè)務的典型代表是英國和美國，如SERCO公司被指定運營原屬英國內閣緊急事務秘書處的英國應急規(guī)劃學院，美國很多地方政府采取治安承包，即引進其他地方警察，維護當地社會安全。采用提供咨詢設計形式的國家很多，很多發(fā)達國家的政府機關都委托這類公司，評估現有建筑的耗能狀況，編制新建樓棟的節(jié)能方案。采用提供產品認證形式的典型代表是德國。德國政府非常重視節(jié)能認證制度建設，要求政府機構采購的產品必須通過“藍天使”認證，才能達到節(jié)能標準。

三、西方發(fā)達國家節(jié)約型機關建設的行動舉措

西方發(fā)達國家節(jié)約型機關建設的行動舉措重點圍繞如下三個方面展開：一是綠色政府建設;二是資產節(jié)約管理;三是運轉費用改革。

（一）綠色政府建設

綠色政府建設強調政府機構必須細化政務活動中的能源節(jié)約，水資源節(jié)約、碳排放控制以及資源消耗節(jié)約的措施。綠色政府建設最為典型的是英國、日本和美國。其中，英國主張建設“低碳政府”，日本推行“清涼公務”行動，美國頒布總統(tǒng)行政令，強令聯邦政府力行節(jié)能和節(jié)水，而且成效很顯著。

（二）資產節(jié)約管理

綜觀西方國家資產節(jié)約管理實踐，筆者認為大多西方國家將辦公用房、公務用車和集約化辦公作為管控重點。

在辦公用房方面，西方發(fā)達國家主要采用市場租賃和制定參考標準兩種舉措。采用市場租賃方式典型代表是瑞典。瑞典成立了國家事務管理辦公室，集中統(tǒng)一管理辦公房屋的租用，主要職責包括分配房屋、監(jiān)督服務質量以及招標保潔服務等。1993年以來，瑞典除首相府外，中央政府辦公用房全部租用。采用制定參考標準形式的典型代表是美國。美國專門制定了《聯邦管理規(guī)章》，按照效率和經濟的基本原則和精神，按照各個機構的職能配置，確定各個政府機構的辦公用房標準。

在公務用車方面，西方發(fā)達國家主要采用制定公務用車法規(guī)、嚴格公務用車管理和強化公務用車監(jiān)督三種舉措。制定公務用車法規(guī)最為典型的代表是法國、比利時和德國。早在1947年，法國就由中央政府簽發(fā)了公務用車的第一個政府命令。1965年，比利時政府出臺公務用車的首部法令。1993年，德國聯邦政府制定了公務用車首個條例。嚴格公務用車管理的典型代表是美國和英國，美國由聯邦總務署專門管理聯邦各部門的公務用車，英國則由政府車輛派遣署（GCDA）專門管理公務用車，對公務用車進行半商業(yè)化管理。強化公務用車監(jiān)督的典型代表是芬蘭。芬蘭曾經專門安裝了一整套監(jiān)控系統(tǒng)，將公務用車的調用、公務用車的行駛軌跡、公共用車的車型和號牌以及監(jiān)督人員的聯系電話公開發(fā)布在媒體上，強化社會公眾的對公務用車的有效監(jiān)督。

在集約化辦公方面，西方發(fā)達國家主要在辦公選址、無紙化辦公和電子政務采用了一些開創(chuàng)性舉措。在辦公選址方面，最為典型的是美國。近年來，美國一直在大力推進“辦公場所選擇”改革，也稱“選擇辦公”項目（AO），針對辦公樓建設及運轉經費、空氣污染和能源消耗、交通擁堵等問題，全面推行集約化辦公模式，保障政府運轉的可持續(xù)性同時，防止突發(fā)事件導致政府辦公系統(tǒng)癱瘓。

在無紙化辦公方面，最為典型的是英國。在2001年時，英國政府就準備為公民開設其個人專屬網頁，讓公民只需通過網絡就可獲得便利的公共服務、隨時隨地與政府工作人員溝通交流。推進電子政務最典型的國家是美國，美國聯邦政府簽署了《政府文書削減法》（GPEA），規(guī)定材料報送時必須附帶電子版本。

（三）運轉費用改革

隨著西方發(fā)達國家改革進程的推進，對公共產品和服務需求逐漸精細化、個性化，與之相隨的是政府運轉費的劇增，除人員經費之外，差旅、會議、接待等支出已成為最大的且漏洞最多的開支項目。因此，很多國家針對這一嚴重問題大力推行了一系列改革?？v觀西方發(fā)達國家的相關改革舉措，主要集中在費用管理信息化、制度化和精細化三個方面。

在費用管理信息化方面，典型代表是美國。早在2002年，美國就對政府差旅管理進行了大大闊斧的改革，建立了政府差旅服務系統(tǒng)（EST），該電子服務系統(tǒng)為聯邦政府節(jié)省的資金高達3.45億美元。而后美國又對該系統(tǒng)進行了全面的升級，優(yōu)化了差旅規(guī)劃、預定、訂票、還款、報告等板塊的設置，增強了線上會議及遠程協(xié)商等功能，為參會人員提供更為便捷的參會方式，節(jié)省差旅會議支出的效益十分顯著。

在費用管理制度化方面，典型代表是芬蘭。芬蘭專門出臺了法律法規(guī)，加強政府部門因公出差的規(guī)范管理，其中規(guī)定政府部門應預先制定好計劃，要明確各部門工作人員的出差目的、要限定出差時間以及可報銷金額。各部門高官因公出國，必須要獲得總理或議會的準許，其他各個級別的公職人員按人事管理權限報相關管理機構審批。出差補貼如果少于一天，則按小時計發(fā)，而不是統(tǒng)一按天計數。

在費用管理精細化方面，典型代表是日本。日本十分重視差旅、會議費用的日常管理，對政府公務員差旅費用管控可謂精細入微。早在2008年，日本中央政府就由政府統(tǒng)一管理公費出差獲得的航空公司里程積分。

四、西方發(fā)達國家節(jié)約型機關建設對我國的啟示

西方發(fā)達國家節(jié)約型機關建設形式多樣，內容豐富。各國基于本國國情，遵循綠色發(fā)展理念，制定和實施政府機關節(jié)約政策。我國在節(jié)約型機關建設過程中，既要借鑒西方發(fā)達國家的成熟經驗，又要立足中國實際，探索具有中國特色的節(jié)約型機關建設路徑。

（一）穩(wěn)步推進機關事務管理法治化進程

我國政府機構在機關內部事務管理過程中，法治化水平有待提高是一個不爭的事實，特別是缺乏具有權威性的法律法規(guī)，與西方發(fā)達國家的機關內部事務管理法治化水平相距甚遠。當前對政府管理精細化的要求不斷提高，我國機關事務管理缺乏系統(tǒng)規(guī)章制度的問題日益突出，這需要加強頂層設計，出臺相應的機關事務管理法作為機關事務管理的基本依據，為優(yōu)化政府內部事務管理提供一個全面化、系統(tǒng)化的方案。

（二）著力推進機關事務管理保障標準化

通過確立機關事務管理的保障標準，來規(guī)范機關公務活動中一舉一動。

具體可從以下方面著手：提出節(jié)約型機關建設目標，依托于系統(tǒng)規(guī)劃和資源整合，推動節(jié)約目標快速實現;科學編制政務活動節(jié)約的具體指標，經過長期規(guī)范，促使節(jié)約成為一種自覺行動;制定政府公務活動的資源消耗標準，為政務活動提供參考，對政務行為進行約束。對那些暫時無法量化分析的活動，可以采用正反面列舉的方法，劃定其大體的范圍。

（三）大力完善機關事務管理問責機制

制度比較完備是西方發(fā)達國家節(jié)約型政府建設比較成功的首要原因。除此之外，西方發(fā)達國家節(jié)約型政府建設的成功還有賴于較為健全的管理機制。因此中國機關事務管理不僅要加強機關事務管理的法規(guī)制度體系建設，更要加強機關事務管理的約束激勵機制建設，進一步推進政務公開，讓政府資源消耗過程更透明，讓政府內部行為更親民，重視對機關節(jié)約行為的激勵，對于節(jié)約效果顯著的部門機關，可予以相應的節(jié)約收益。

（四）全面深化機關事務管理社會化改革

要積極引入政府外的NGO＼NPO、企業(yè)等參與政府領域活動，這樣做一方面能夠降低成本;另一方面，這些組織基于自身的專業(yè)化角度提供的各類服務，也能夠激發(fā)機關節(jié)約的基本動力。具體而言，我國政府機關事務管理可以學習西方發(fā)達國家委托節(jié)能服務公司的做法，引進節(jié)能服務機構，機構基于其專業(yè)能力對政府公務活動行為及場所進行長期評估，提出相應的改進建議，促進政府機關事務管理效能提升。