政府“讓利”，廣州城中村改造爆發(fā)

南方周末記者 盧寶宜 南方周末實(shí)習(xí)生 李源

對于政府來說，無論是樓市調(diào)控的壓力，還是財(cái)政需要，均要求更多土地入市，舊村改造的意愿已變得更為強(qiáng)烈。

房企在城中村改造項(xiàng)目中拿到的“蛋糕”也變得更大。

政府通過明確補(bǔ)償范圍和上限，切斷了村民意圖通過違建或做“釘子戶”博得額外收益的路徑。

南方周末記者 盧寶宜 發(fā)自廣州

南方周末實(shí)習(xí)生 李源

“晉級富豪之路就在眼前——改造！”

類似的宣傳標(biāo)語，在今天的廣州市白云區(qū)新市街小坪村隨處可見。

作為一條擁有百年歷史的城中村，屬于小坪村的94.35公頃用地，早在2014年就被廣州市城市更新局納入改造范圍。但由于涉及多方利益，如村民表決率遲遲未能達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致小坪村的改造之路一度停滯。

直到邁入2018年下半年，小坪村改造突飛猛進(jìn)。在剛剛過去的7月份，小坪村復(fù)建安置房建設(shè)工程奠基儀式啟動(dòng)。負(fù)責(zé)小坪村改造的房企為佳兆業(yè)集團(tuán)（01638.HK），佳兆業(yè)集團(tuán)首席增長官、經(jīng)濟(jì)研究院院長劉策告訴南方周末記者，首期安置房3年內(nèi)即可落成。

不僅小坪村，越來越多的廣州城中村正集體迎來改造浪潮。廣州公共資源交易中心的數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年，廣州總計(jì)有9區(qū)15個(gè)村通過公開招標(biāo)確定了城中村改造合作房企，總涉地面積超過1700萬平方米，涉及金額超638億元。

南方周末記者根據(jù)公開資料梳理發(fā)現(xiàn)，廣州市目前已有超60個(gè)城中村開始與房企展開洽談。

很長時(shí)間以來，城中村改造因涉及政府、房企以及村民三方博弈，很少有城市能夠大力推動(dòng)。據(jù)廣州日報(bào)統(tǒng)計(jì)，在此前十余年時(shí)間里，廣州共批復(fù)舊村改造項(xiàng)目58個(gè)，已完工的僅20個(gè)。

“政策春風(fēng)來了?！备吡H華南區(qū)咨詢服務(wù)部執(zhí)行董事、廣東省城中村改造協(xié)會專家陳厚橋?qū)δ戏街苣┯浾哒f。他口中的政策指的是，于2018年和2019年相繼出臺的廣州城市更新新政。

從改不動(dòng)到利益共享

廣州城中村改造始于2008年，這一年，廣東省向中央申請到了“三舊改造”政策試點(diǎn)。所謂三舊，即舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊。

彼時(shí)的廣州也曾雄心勃勃。在2010年的市政府新聞發(fā)布會上，廣州宣布將在2—5年內(nèi)完成52條舊村全面改造工作，10年內(nèi)爭取完成138條舊村的綜合整治改造。

得益于2010年亞運(yùn)會對城市更新的需求，這個(gè)時(shí)期，包括獵德村、林和村、楊箕村、琶洲村等同批次改造的項(xiàng)目進(jìn)程較快。但是，這些村的改造模式后來均被證明不可復(fù)制。

廣州市第一條全面改造的城中村為獵德，當(dāng)時(shí)實(shí)行的是土地招拍掛。由村集體出地，開發(fā)商出錢，實(shí)現(xiàn)全村推倒重建。但當(dāng)珠江新城最后一個(gè)城中村冼村也按此模式改造時(shí)，就發(fā)生了許多問題。冼村在2010年啟動(dòng)城中村改造，因政府官員與村干部中飽私囊而多次停工，至今也沒有完成改造。

據(jù)新華社報(bào)道，2014年1—6月，廣州市共立案查處農(nóng)村涉腐案件138起，占全市案件總數(shù)的30.5%，同比上升76.9%。主要表現(xiàn)為村干部違規(guī)賣地和侵占征地款、村干部濫用權(quán)力壟斷村集體資源以及在村委換屆中賄選。

在陳厚橋看來，政府此后開始不斷上收主導(dǎo)權(quán)。如在2015年，《廣州市城市更新辦法》和配套文件出臺，明文規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)前，村集體不得自行選取合作企業(yè)，讓大部分房企停下了腳步，進(jìn)入觀望狀態(tài)。

直接的影響是，許多房企提前介入的城中村改造陷入停滯，其中也包括小坪村。

佳兆業(yè)集團(tuán)首席增長官、經(jīng)濟(jì)研究院院長劉策告訴南方周末記者，早在2010年，佳兆業(yè)就已介入小坪村的改造項(xiàng)目，設(shè)立了專門的項(xiàng)目小組，“小組成員們?yōu)檫@一個(gè)項(xiàng)目就貢獻(xiàn)了十年的青春，每天給村民們送水、陪老人們嘮嗑?！?/p>

“政府拿過主導(dǎo)權(quán)后，往往會影響市場積極性，對于城中村這種項(xiàng)目而言，推動(dòng)難度變得更大?！标惡駱?qū)δ戏街苣┯浾哒f。但進(jìn)入2018年后，廣州的舊村改造進(jìn)入新階段，政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)和監(jiān)管，再次把更多的主導(dǎo)權(quán)下放給村民和市場。

分水嶺出現(xiàn)在2018年4月，廣東省原國土資源廳發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)三舊改造工作的實(shí)施意見》，明確舊村改造地塊可協(xié)議出讓給公開引進(jìn)的市場主體。

2019年4月，廣州市又發(fā)布了《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則》（下稱《實(shí)施細(xì)則》），落實(shí)了諸多政策細(xì)節(jié)。其中，政府進(jìn)一步鼓勵(lì)舊村改造采用先收購房屋后回購的方式實(shí)施補(bǔ)償，即允許房企先給村民補(bǔ)償，操刀城中村改造，最后才補(bǔ)上土地出讓金。

如今，不論廣州市政府還是房企，均有很大意愿進(jìn)行城中村改造。戴德梁行作為咨詢公司參與了包括小坪村、陳田村在內(nèi)的多個(gè)廣州城中村改造項(xiàng)目，其華中區(qū)策略發(fā)展顧問部主管及高級董事邵豐向南方周末記者解釋，多方積極，最重要的原因還在于稀缺的土地。

2019年上半年，廣州總計(jì)有9區(qū)15條村同意改造，改造總面積為1745.39萬平方米。假設(shè)每平方米的城中村改造面積，可向市場提供2平方米建筑面積，那就意味著，廣州上半年的土地供應(yīng)量超過3000萬平方米。

而同期安居客的數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年廣州出讓商、住用地33宗，成交土地面積超156萬平方米。其中，住宅用地19宗，宗地面積約為115.9萬平方米。

可見未來房企要在一線城市，尤其是市中心地段獲得可開發(fā)土地，招拍掛顯然不再是最主要的渠道。而對于政府來說，無論是樓市調(diào)控的壓力，還是財(cái)政需要，均要求更多土地入市，舊村改造的意愿已變得更為強(qiáng)烈。

2019年7月末，廣東省自然資源廳召開了三舊改造項(xiàng)目的推介會，分為地市專場和企業(yè)專場。出席了會議的龍頭房企城中村改造項(xiàng)目高管張力向南方周末記者透露，廣東省國土資源廳廳長陳光榮在會議上表示：“我們制定新政策的目的就是放開手腳，但也請大家守住底線?！?/p>

政府掏出真金白銀

為推進(jìn)城中村改造，廣州市掏出了真金白銀。

新政下，政府主動(dòng)減少了土地出讓金。根據(jù)2018年4月《廣州市城市更新辦法配套文件》（下稱配套文件），如果城中村融資地塊采取協(xié)議出讓土地的形式，只需按申請辦理土地出讓手續(xù)時(shí)點(diǎn)，市場評估價(jià)20%計(jì)收土地出讓金。

此外，復(fù)建安置地塊如果要申請轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，也是按申請時(shí)點(diǎn)土地市場評估價(jià)的20%計(jì)收土地出讓金。同時(shí)，在尚未進(jìn)行上市交易時(shí)，可延緩繳納土地出讓金，土地使用年限在補(bǔ)繳土地出讓金后才開始計(jì)算。

城中村改造的建設(shè)用地分為融資地塊和復(fù)建安置地塊。融資地塊轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，協(xié)議出讓給相關(guān)主體，如開發(fā)商。復(fù)建安置地塊可由村集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定是否申請由集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有，從而入市流通。

廣州市不動(dòng)產(chǎn)中心的工作人員向南方周末記者解釋，簡單來說，相當(dāng)于同一時(shí)點(diǎn)上，采取協(xié)議出讓的土地所需繳納的土地出讓金為招牌掛形式的20%。土地出讓金的評估業(yè)務(wù)一般由土地利用發(fā)展中心辦理。

劉策向南方周末記者證實(shí)，佳兆業(yè)對小坪村的改造享受這一土地優(yōu)惠，土地出讓金僅需繳納土地市場評估價(jià)的20%。不過，劉策也強(qiáng)調(diào)，即使有該優(yōu)惠，舊村改造的項(xiàng)目周期長，耗時(shí)久，不是任何一家房企都能扛得住的。

戴德梁行邵豐認(rèn)為，城中村改造新政看起來是政府讓利，實(shí)際上是政府鼓勵(lì)更多集體用地轉(zhuǎn)為國有用地，增加了新的土地儲備。

三舊改造已是最為重要的新增土地來源之一。2018年，廣東省國土資源廳宣布，除基礎(chǔ)設(shè)施和部分民生保障等重點(diǎn)項(xiàng)目外，不再向珠三角地區(qū)直接下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，各地新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)要靠盤活存量建設(shè)用地來獲取。

另一方面，廣州的存量土地越來越少，政府依靠土地出讓金作為財(cái)政收入主要來源，早已并非長久之計(jì)。而城中村改造能帶動(dòng)就業(yè)、增加稅收，也能補(bǔ)充財(cái)政收入。

同時(shí)，《實(shí)施細(xì)則》明確，選擇自行改造的城中村項(xiàng)目，屬于經(jīng)營性項(xiàng)目的（“工改工”除外），原土地權(quán)利人應(yīng)將不低于該項(xiàng)目用地面積的15％用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或其他公益性設(shè)施建設(shè)，改造主體建成后無償移交政府指定的接收部門。

“這也是政府在城中村改造中獲得的經(jīng)濟(jì)利益?！痹谏圬S看來，廣州對舊村改造的重視有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性和必然性。

房企掌握主動(dòng)權(quán)

面對廣州龐大且正在放開的城中村改造市場，房企們十分興奮。

除了珠光、方圓等廣州本土老牌房企開始發(fā)力，來自深圳的佳兆業(yè)、發(fā)跡于河南的上海升龍集團(tuán)等諸多“過江龍”也紛紛前來搶灘廣州市場。這些房企大多有著多年城中村舊改經(jīng)驗(yàn)，如佳兆業(yè)有“城中村改造王”之稱，升龍集團(tuán)在鄭州、福州、洛陽等地有超過20個(gè)城中村的舊改項(xiàng)目。

據(jù)上述房企高管張力介紹，過去，城中村改造主要是政府主導(dǎo)，即政府征地后，再通過招拍掛的形式出讓給開發(fā)商。但是由于政府往往無力承擔(dān)征地和拆遷等費(fèi)用，因此會提前引入意向房企，將土地收儲工作托予房企操刀完成。直至招拍掛后，政府獲得土地出讓金，再與房企進(jìn)行結(jié)算。

但這始終是一個(gè)“灰色地帶”。首先，城中村村民很難認(rèn)可尚未“走程序”的房企，不愿配合，導(dǎo)致城中村改造進(jìn)程緩慢，而這對于需要提前給予村民補(bǔ)償、進(jìn)行前期投入的房企而言，增加了風(fēng)險(xiǎn)和資金壓力?！昂貌蝗菀椎鹊秸信膾欤瑓s因?yàn)橘Y金不足被其他房企搶去，也不是不可能的。”張力說。

小坪村改造之所以從2018年后開始突飛猛進(jìn)，劉策表示，一方面是十年的付出讓村民們看到了佳兆業(yè)的誠意，另一方面正是得益于城中村改造新政出臺，“灰色地帶”由暗轉(zhuǎn)明，政府允許甚至鼓勵(lì)房企和城中村自行洽談，并省去土地“招拍掛”環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)為協(xié)議出讓舊村改造地塊，這讓改造效率提高不少。

根據(jù)已通過的《白云區(qū)小坪村城中村改造方案》，小坪村采取的正是全面改造、村自主開發(fā)的模式。村生活用地、融資地塊一次性轉(zhuǎn)國有性質(zhì)，融資地塊通過協(xié)議出讓方式交給村自主改造開發(fā)。此外，村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地保留集體性質(zhì)，商業(yè)開發(fā)后，村民們可持續(xù)獲得分紅。

新政之下，房企在城中村改造項(xiàng)目中拿到的“蛋糕”也變得更大。

首先，政府會根據(jù)房企在舊村改造的支出成本，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提供融資地塊和總建筑面積。《實(shí)施細(xì)則》中提到，為了保障舊村改造的順利實(shí)施，進(jìn)一步優(yōu)化了改造成本，將舊村全面改造中包括審批時(shí)測算的土地出讓金、拆遷獎(jiǎng)勵(lì)等實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用都增加納入到改造成本中。?下轉(zhuǎn)第12版

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一位正在參與城中村改造項(xiàng)目的人士向南方周末記者介紹，由于城中村改造的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（包括村民每家住房面積、村內(nèi)物業(yè)數(shù)量等）從2015年后改為政府主導(dǎo)調(diào)查，所以成本也由政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。如今把更多實(shí)際投入的費(fèi)用納入到改造成本中，意味著房企能夠拿到更多的土地，無疑增加了房企的利潤空間，尤其是善于控制成本的房企。

過去，房企在城中村改造時(shí)，還可能無法實(shí)現(xiàn)資金平衡，例如改造范圍內(nèi)無法同時(shí)足額安排融資用地和復(fù)建用地。

而《實(shí)施細(xì)則》提出，舊村改造項(xiàng)目因用地和規(guī)劃條件限制，無法實(shí)現(xiàn)資金平衡的，可通過政府補(bǔ)助、異地安置、異地容積率補(bǔ)償?shù)确绞?，在全區(qū)統(tǒng)籌平衡土地；市重點(diǎn)項(xiàng)目可在全市統(tǒng)籌平衡用地。

不少房企人士向南方周末記者承認(rèn)，相比招拍掛拿地，城中村改造的風(fēng)險(xiǎn)更加可控，毛利率也更高。佳兆業(yè)董事局主席郭英成在2018年業(yè)績發(fā)布會上表示：佳兆業(yè)持有的深圳城中村改造項(xiàng)目毛利率約為50%，廣州項(xiàng)目約為40%，惠州和中山等此類城市則為26%。

早在2010年，郭英成也曾提及，由于村民一般傾向于房屋置換而非現(xiàn)金置換，對房企資金的需求相對較小。

從全國范圍來看，舊村改造也是獲得政府支持的。戴德梁行邵豐強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前國家對房地產(chǎn)融資愈發(fā)收緊，幾乎所有渠道都封死了，而政府還是留了個(gè)口子給城市更新的項(xiàng)目，例如多家信托公司仍被允許發(fā)行城市更新領(lǐng)域的相關(guān)產(chǎn)品，“（這些產(chǎn)品）沒有被列為房地產(chǎn)信托項(xiàng)目”。

村民補(bǔ)償有“天花板”

“在廣州，還有一夜暴富的夢?！标惡駱蜷_玩笑地說。

但實(shí)際上，這么說也并不為過。小坪經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的一位村民向南方周末記者透露，按照小坪村目前的安置賠償標(biāo)準(zhǔn)，有產(chǎn)權(quán)證的合法住宅建筑，與2009年12月31日前建成的三層半以下住宅，按照1∶1.1的建筑面積計(jì)算回遷。該村擁有房產(chǎn)最多的村民，實(shí)測可回遷建筑面積高達(dá)1000平方米，未來坐擁千萬房產(chǎn)不是夢。廣州房產(chǎn)的數(shù)據(jù)顯示，小坪村周邊的一手住宅均價(jià)為5.5萬元/平方米。

如今，村民的主動(dòng)權(quán)也加強(qiáng)了。2019年1月4日，廣州市城市更新局發(fā)布了《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法（征求意見稿）》，與2017年發(fā)布的舊辦法相比，新辦法增添了一項(xiàng)：拆遷補(bǔ)償安置方案（含具體細(xì)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法）由村集體在不突破總體改造成本的前提下自行統(tǒng)籌實(shí)施。

以小坪村為例，此前村里制定了兩套補(bǔ)償安置方案，在2018年年底就獲得了71%以上村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的表決同意，但是距離90%的標(biāo)準(zhǔn)，還有一定距離。

“下一回表決，應(yīng)該就能達(dá)成90%以上的同意率了。”小坪經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的一位村民對南方周末記者稱，原因是村民的意見都得到了反饋，在公開選擇合作企業(yè)的招商文件中就已在原來兩套補(bǔ)償安置方案上分別新增了三條補(bǔ)償內(nèi)容，如村民獲得的臨遷費(fèi)在原來27元的基礎(chǔ)上每月每平方米再增加5元。

雖然可以自行統(tǒng)籌，但是新辦法卻設(shè)有“天花板”：拆遷獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)原則上不得超過前期費(fèi)用、拆遷費(fèi)用、復(fù)建費(fèi)用與其他費(fèi)用之和的3%。

針對實(shí)物補(bǔ)償部分，《實(shí)施細(xì)則》也明確劃定了補(bǔ)償上限。補(bǔ)償給村民的部分，其中一種測算方式是按其合法宅基地總面積的3.5倍，并以不超過10%的比例上浮后核定。同時(shí)每家每戶能夠獲得多少補(bǔ)償，需要公示，確保房企和村民之間的交易公開透明。

陳厚橋表示，此前城中村改造進(jìn)程緩慢的另一個(gè)重要原因，正是難以談攏的拆遷賠償。“釘子戶”之間的示范效應(yīng)和攀比心理越發(fā)明顯，而此前的改造條例中對具體補(bǔ)償面積、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定又有所不足，導(dǎo)致局面僵持。

如今，政府通過明確補(bǔ)償范圍和上限，切斷了村民意圖通過違建或做“釘子戶”博得額外收益的路徑。

實(shí)際上，早在2009年12月，深圳就開始推行相似的政策。彼時(shí)出臺《深圳市城市更新辦法》規(guī)定，深圳城市更新項(xiàng)目的土地使用權(quán)可以通過協(xié)議方式出讓。2010年，深圳龍崗區(qū)龍城街道愛聯(lián)崗貝村吃到了螃蟹。

2017年9月，深圳市公布《關(guān)于完善土地供應(yīng)管理的若干意見》，進(jìn)一步明確了可以協(xié)議出讓（無需招拍掛）建設(shè)用地，土地類型包括：城市更新用地、棚戶區(qū)改造用地、土地整備留用地及非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、置換用地等。

曾操刀深圳崗廈城中村等多個(gè)舊村改造項(xiàng)目的房企人士對南方周末記者說，深圳的舊改和廣州不同，市場化程度一直很高，政府僅扮演平臺與監(jiān)管的角色。目前深圳的城中村基本不存在招拍掛拿地，大多都是協(xié)議出讓。土地出讓金，同樣十分優(yōu)惠。

談及這種模式的利弊，該房企人士認(rèn)為，雖然會刺激市場的積極性，但是也容易滋生灰色空間。例如過去深圳很多協(xié)議地塊落在了村集體股份有限公司手中，村集體股份有限公司會選出一個(gè)董事會，與房企談判，但董事會成員可能會與地產(chǎn)商有暗中交易。

后來，深圳舊村改造政策變?yōu)椤?個(gè)100%”——必須要獲得權(quán)利主體100%的同意，并且要100%簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議后，方可執(zhí)行。如今，深圳城中村改造仍然進(jìn)展緩慢。上述房企人士表示，讓全體村民達(dá)成一致，絕非易事。

（應(yīng)受訪者要求，張力為化名）