依附、競爭與共生

“隨著社會福利機構(gòu)不斷健全，‘愛心村這類委托代養(yǎng)情況逐步減少是趨勢?！敝袊嫜芯吭撼?wù)副院長高華俊認為，養(yǎng)育孤兒棄嬰是政府的責(zé)任，官方福利機構(gòu)是主要的力量，專業(yè)的民間慈善機構(gòu)起到補充作用。

南方周末特約撰稿 吳采倩

2013年河南蘭考“袁厲害”事件后，“愛心媽媽”與民間孤兒收養(yǎng)的新聞屢屢受到公眾關(guān)注。

2019年7月24日，河北“愛心媽媽”李艷霞（又名李利娟）被公開審判，聚眾擾亂社會秩序罪、偽造公司印章罪、敲詐勒索罪、詐騙罪4項罪名數(shù)罪并罰，判處有期徒刑20年，處罰金267萬元。

這一時間成為輿論聚焦熱點，“愛心媽媽”何以涉黑、詐騙，利用慈善之名為己謀利？相關(guān)部門如何監(jiān)管民間收養(yǎng)機構(gòu)？

北京師范大學(xué)中國公益研究院常務(wù)副院長高華俊告訴南方周末，實際上，近年來，與助養(yǎng)孤殘兒童相關(guān)的政策規(guī)范都趨于嚴格。目前民間收養(yǎng)機構(gòu)逐步減少，或轉(zhuǎn)為家庭收養(yǎng)，或轉(zhuǎn)型為兒童服務(wù)機構(gòu)。隨著相關(guān)福利政策的不斷完善，它們的現(xiàn)狀如何，又將走向何方？

自然形成的“愛心村”

1999年，婁宗全無意間發(fā)現(xiàn)幾個孤兒，跟老伴商量后便決定收養(yǎng)這些孩子，“不過是多添幾雙筷子的事”。

收養(yǎng)的孩子越來越多，2000年，婁宗全籌辦了蓋州市慈愛孤兒村，這是遼寧省第一家經(jīng)省民政廳批準、國家民政部備案、完全由個人投資興建的民間助養(yǎng)機構(gòu)。婁宗全是機構(gòu)法人，人稱“老婁”，妻子李桂鳳被孩子們喊為“婁媽媽”。

慈愛孤兒村注冊的法律身份是民辦非營利企業(yè)，跟營口市民政部門簽訂代養(yǎng)協(xié)議。該協(xié)議根據(jù)1998年發(fā)布的《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》。辦法規(guī)定“社會組織和個人興辦以孤兒、棄嬰為服務(wù)對象的社會福利機構(gòu)，必須與當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府民政部門共同舉辦；社會福利機構(gòu)收養(yǎng)孤兒或者棄嬰時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)民政業(yè)務(wù)主管部門逐一審核批準，并簽訂代養(yǎng)協(xié)議書?！?/p>

“當(dāng)時我們是遼寧省第一家（合法機構(gòu)），編號是001號。”李桂鳳回憶道。政府部門還給慈愛孤兒村送過錦旗，上面寫著“上為黨分憂，下為民解愁”。

這種類似“大家庭”般的收養(yǎng)是早期民間收養(yǎng)機構(gòu)的基本模式，常被人稱為“愛心村”。“愛心媽媽”袁厲害、邢臺曹春生的東方希望兒童村和唐山溁縣高淑珍開辦的“愛心小院”等都是這類模式：由個人將孤殘兒童、先天缺陷或生病的棄嬰帶回自己家中收養(yǎng)。“政府當(dāng)時沒有充分解決問題，愛心人士就去管了?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津評價。

高華俊也認為，“愛心村”的形成主要基于當(dāng)時的地方兒童福利機構(gòu)沒有足夠的能力或床位，政府則委托民間機構(gòu)來幫忙托養(yǎng)或者代養(yǎng)這些孩子，代替政府承擔(dān)養(yǎng)育的責(zé)任。

當(dāng)時這些民間收養(yǎng)機構(gòu)暫時解決了孤殘兒童的收養(yǎng)問題，但很多機構(gòu)沒有獲得合法身份。當(dāng)時政府的管理比較寬松，但隨著政策的完善，管理逐漸趨于嚴格。

2010年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，強調(diào)“拓展安置渠道，妥善安置孤兒”。

“國家保障兒童權(quán)利的能力變強了?！备呷A俊告訴南方周末，過去縣一級沒有兒童福利機構(gòu)，如今兒童福利機構(gòu)的建設(shè)日益加強，2010年前地級市已經(jīng)基本普及兒童福利院。

據(jù)《中國兒童福利與保護政策報告2019》，2009年至2014年，我國兒童福利機構(gòu)數(shù)量和未成年人救助保護中心數(shù)量逐年增加，2014年達到了890家。

高華俊認為，當(dāng)政府有足夠能力養(yǎng)育這些孩子時，委托民間機構(gòu)代養(yǎng)的意愿就會下降，“因為涉及孤殘兒童的事情非常敏感，這些機構(gòu)也不容易監(jiān)管”。

2006年，慈愛孤兒村已收養(yǎng)了三十多個孩子，當(dāng)年，民政局以孤兒村未進行年檢為由撤銷了其登記，婁宗全夫婦便不再收養(yǎng)孤兒。按規(guī)定，收養(yǎng)的孤兒都要由當(dāng)?shù)馗＠菏震B(yǎng)，但孩子們不肯去，最后民政局決定將孤兒村變成家庭式收養(yǎng)，婁宗全夫婦變成了孩子們的監(jiān)護人,迄今還有二十多個孩子由這對夫婦收養(yǎng)。

“當(dāng)政府將相關(guān)設(shè)施完善后，這些孩子最終還是要回到官方福利機構(gòu)。”高華俊認為，養(yǎng)育孤兒棄嬰是政府的責(zé)任，“應(yīng)該由國家興辦的兒童福利機構(gòu)來收養(yǎng)這些孩子?！?/p>

官方福利機構(gòu)成主力

賈西津發(fā)現(xiàn)，這些民間收養(yǎng)機構(gòu)“在小環(huán)境中得到了認可，便越做越大，風(fēng)險也會越來越大”。

2013年1月，河南蘭考縣城關(guān)鎮(zhèn)一居民樓發(fā)生火災(zāi)，“愛心媽媽”袁厲害收養(yǎng)的孩童中7人不幸喪生，引發(fā)公眾對孤殘兒童收養(yǎng)問題的熱議。其后，民政部等七部門聯(lián)合下發(fā)通知，要求各級相關(guān)部門切實加強對棄嬰的規(guī)范管理，嚴禁任何機構(gòu)和個人私自收留棄嬰?！皭坌拇濉边@類收養(yǎng)孤殘兒童的民間組織逐漸退出了舞臺，官方福利機構(gòu)承擔(dān)了主要的收養(yǎng)責(zé)任。

除了硬件設(shè)施的完善，與孤殘兒童相關(guān)的福利政策也在逐漸健全。2019年，民政部設(shè)立了兒童福利司，在高華俊眼中這是非常重要的進步。他認為，在兒童服務(wù)上，政府部門應(yīng)該設(shè)有專業(yè)工作人員，“基層也是這個問題，一定要有專業(yè)工作人員來做”。

與此同時，政府和社會對養(yǎng)育孤殘兒童的要求也在不斷提高。“過去稀里糊涂就做了，現(xiàn)在整個社會都來和你較真，”其中專業(yè)能力很重要，高華俊強調(diào)，“民間組織只有不斷提高專業(yè)水平和條件，才能獲得政府的信任和委托。”

在高華俊看來，政府仍會鼓勵支持民間機構(gòu)合作代養(yǎng)孤殘兒童，但是會加強監(jiān)管。和民間機構(gòu)合作的現(xiàn)實是，在國內(nèi)多數(shù)棄嬰都是因病被拋棄，“需要很專業(yè)的照料，對醫(yī)療技術(shù)要求非常高?！庇纱水a(chǎn)生的問題就是高昂的醫(yī)療費用，“有時候一個福利院一年的經(jīng)費只夠給一兩個孩子做治療”或者“病非常難治”。高華俊認為，這時候就需要民間的慈善機構(gòu)介入，協(xié)調(diào)醫(yī)療資源，對政府福利保障起到補充作用。

為此，高華俊建議，早期參與民間孤殘兒童養(yǎng)育的機構(gòu)現(xiàn)在需要轉(zhuǎn)型，不再專注于收養(yǎng)孤殘兒童，而是與官方福利機構(gòu)形成相互補充，例如專業(yè)化的照料、專業(yè)社工的培養(yǎng)、醫(yī)療救助等等，這將會有很大的發(fā)展空間。

但賈西津發(fā)現(xiàn)，民間慈善機構(gòu)有兩個層次的核心問題需要解決，一是門檻比較高，比如開辦資金、場所面積、生活設(shè)施等條件都需要滿足，“另一個是政府愿意合作，而這個‘愿意沒有標準。”她認為，政府在做決定時，還會考慮相關(guān)風(fēng)險、責(zé)任等因素。

“政府如果不愿意支持，我們確實是很難繼續(xù)?！北本┨焓怪抑w殘疾人士關(guān)愛中心（以下簡稱“天使之家”）負責(zé)人鄧志新坦言。由于近期政策變化，這個為孤兒提供醫(yī)療服務(wù)的寄養(yǎng)機構(gòu)孩子數(shù)量銳減，不得不考慮轉(zhuǎn)型。

“最大的困難是 政策的變動”

北京春苗慈善基金會（以下簡稱“春苗”）和“天使之家”都是高華俊口中的“專業(yè)化機構(gòu)”，服務(wù)對象是各地福利院的重病孤殘兒童。

“春苗”主要為患有先天性疾病的困境兒童提供社工服務(wù)，建立軀體、心理、社會的兒童支持體系?！疤焓怪摇敝饕獙墜脒M行醫(yī)療救治，幫助偏遠地區(qū)福利院的孩子完成醫(yī)療，回歸家庭。

二者身份略有不同，“春苗”是2010年在北京市民政局注冊成立的公益組織，“天使之家”的注冊身份則是民辦非營利組織。

近期，“春苗”和“天使之家”都面臨相同的困境：各地福利院要將孩子接回，機構(gòu)里的孩子數(shù)量銳減。

據(jù)“春苗”秘書長崔瀾馨介紹，“春苗”的“小樹成長項目”原本模擬了6個家庭，由招聘來的“爸爸媽媽”和4-6個孩子組成一個家庭，在家庭中對孩子進行全方位的關(guān)愛，“其中包括心理干預(yù)，有利于他們?nèi)谌肷鐣秃罄m(xù)被收養(yǎng)”。但從2018年的春節(jié)開始，外地的福利院都要求接回孩子，原有的6個家庭減少為2個，該項目接下來可能會停辦。

“財政部門把相關(guān)款項發(fā)到了各地福利院，福利院認為不應(yīng)該把孩子推給民間的慈善機構(gòu)?！薄疤焓怪摇眲?chuàng)辦人鄧志新解釋其中的緣由。另一層原因跟當(dāng)?shù)卣疀Q策有關(guān)，崔瀾馨發(fā)現(xiàn)，基本情況就是“政府管得松的時候，福利院就多求助我們，管得緊，就趕緊把孩子接回去”，政府層面的政策性變化常常讓他們很困惑。

對于地方福利院設(shè)施的完善，鄧志新看在眼里，“現(xiàn)在地方福利院的條件，比我剛開始辦天使之家時好了太多了?！钡J為政府在管理時不應(yīng)該“一刀切”，“這樣會傷害到孩子，就算是少部分，那也是孩子。”

對于兩家機構(gòu)來說，另一個問題是目前政策不允許跨省進行長期養(yǎng)育，短期緊急救助可以，但需要報備。各地福利院的醫(yī)療技術(shù)和人員經(jīng)驗不一樣，緊急病癥的孤殘兒童如果送到醫(yī)療資源集中的城市，像“春苗”這樣的組織可以提供相關(guān)救助。偏遠的地方送孩子出來，當(dāng)?shù)氐膱髠涫掷m(xù)往往比較復(fù)雜，福利院需要跟主管的民政局申請，有些還需要到省廳報備，這個過程甚至長達十幾天?！吧豢傻却行┖⒆拥牟【捅坏⒄`了。”崔瀾馨覺得很遺憾。

她希望政府部門可以加強與社會組織溝通，“組織社會組織開個座談會，一起探討如何更好地幫助孤殘兒童?！?/p>

民間機構(gòu)轉(zhuǎn)型與官方互補

近年來，被遺棄的孤兒也在逐漸減少。崔瀾馨認為原因有以下幾個：一是，隨著產(chǎn)檢意識和四維超聲技術(shù)的提高，一些有重度先天性缺陷的胎兒被終止妊娠；二是，國家醫(yī)保福利政策逐年提升，家庭經(jīng)濟條件已有改善，家庭所承擔(dān)的經(jīng)濟壓力沒那么大，即使孩子遇到大病，他的家庭也不會輕易放棄；三是，更多的社會組織參與大病救助，因為錢的問題而放棄治療的情況越來越少。

現(xiàn)實環(huán)境的確在發(fā)生改變?！凹热桓淖儾涣?，我們只能適應(yīng)它”，鄧志新強調(diào)天使之家的初心并沒有改變，她打算以后將工作重心放在“走進福利院，給棄嬰一堂早教課”的項目上，幫助回歸福利院的學(xué)齡前棄嬰兒童。

在走訪多個地方福利院后，鄧志新發(fā)現(xiàn)這些福利院的基本設(shè)施日益完善，孩子們的溫飽問題已經(jīng)得到解決，但涉及教育、醫(yī)療和心理層面的需求還沒有得到真正解決，特別是早教方面，很多福利院沒有聘用專業(yè)的教師，天使之家希望能填補這方面的空白。

2019年5月27日，民政部聯(lián)合十部門發(fā)布《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，其中提到：“各地要因地制宜優(yōu)化兒童福利機構(gòu)區(qū)域布局，推動將孤兒數(shù)量少、機構(gòu)設(shè)施差、專業(yè)力量弱的縣級兒童福利機構(gòu)撫養(yǎng)的兒童向地市級兒童福利機構(gòu)移交。”

在崔瀾馨看來，這是推動地域性養(yǎng)育的好機會，她打算向民政部提出關(guān)于孤殘兒童分級救助服務(wù)的建議，希望能在醫(yī)療資源集中的城市，由政府與民間機構(gòu)合作開辦重癥孤兒集中短期救助養(yǎng)護中心。“‘公辦民營，讓政府主辦，民間機構(gòu)來經(jīng)營”，崔瀾馨認為這是一個各取所長的辦法。

“這個現(xiàn)狀有依附、有競爭，也有一定的共生。”賈西津概括當(dāng)下政府與民間機構(gòu)之間的關(guān)系。高華俊還有更多期待，“在孤殘兒童救助方面，相關(guān)部門的人手不夠問題很大。”目前，省里大多數(shù)沒有兒童福利處，相關(guān)工作力量不夠。他希望以后的兒童福利院不僅收養(yǎng)孤兒，還能成為承擔(dān)整個縣的兒童福利和保護服務(wù)的基地。