關于出入境檢驗檢疫劃入海關的探討

● 汪月

2018年4月20日，出入境檢驗檢疫系統(tǒng)統(tǒng)一以海關名義對外開展工作。新華社、人民日報、央視網(wǎng)、經(jīng)濟日報、法制日報等數(shù)十家媒體對出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關進行了報道。海關總署署長倪岳峰在海關機構(gòu)改革動員部署電視電話會議上要求，盡快實現(xiàn)海關原有管理職責和檢驗檢疫管理職責的深度融合、有機融合，達到“1＋1>2”的效果。

一、出入境檢驗檢疫劃入海關的背景

（一）新中國成立以來我國關檢職能歸口歷史淵源

1949年新中國成立，根據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》，中央人民政府海關總署負責進出口監(jiān)督管理、征收關稅、打擊走私，屬政務院下設機構(gòu)（注：政務院于1954年改稱國務院）。文革時期，中國海關停征關稅。1980年，全國海關正式恢復對進出口貨物實行單獨計征關稅。同年2月，國務院決定改革海關管理體制，成立中華人民共和國海關總署，作為國務院直屬機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國海關機構(gòu)、人員、業(yè)務。1980年全國關稅收入33.53億元①，占中央財政收入總量的11.79%，這在當時的國家經(jīng)濟建設中發(fā)揮了重要作用。2017年全國關稅收入達2997.7億元②，較1980年增長88倍。

出入境檢驗檢疫機構(gòu)沿革則經(jīng)歷了較多次的調(diào)整。總體看，1998年以前，商品檢驗、動植物檢疫、衛(wèi)生檢疫職責分別由不同的部門承擔。具體看，1949年，商品檢驗由政務院下屬貿(mào)易部國外貿(mào)易司承擔，衛(wèi)生防疫職責由衛(wèi)生部承擔。1952年，成立國家進出口商品檢驗總局，除承擔商品檢驗職責外，新增了動植物檢疫職責，歸口政務院對外貿(mào)易部管理（注：對外貿(mào)易部是在1952年貿(mào)易部撤銷后成立的）。1982年，國家進出口商品檢驗總局更名為國家進出口商品檢驗局，屬國務院對外經(jīng)濟貿(mào)易部機構(gòu)，同年，農(nóng)業(yè)部成立了國家動植物檢疫總所，負責動植物檢疫工作。1988年，衛(wèi)生部成立衛(wèi)生檢疫總所。同年，國家進出口商品檢驗局歸口對外經(jīng)濟貿(mào)易部管理。1994年，國家進出口商品檢驗局升格為副部級（屬對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部）。1995年國家動植物檢疫總所更名為國家動植物檢疫局。1998年，“三檢”合一拉開序幕，國家進出口商品檢驗局、衛(wèi)生檢疫局及動植物檢疫局整合組建國家出入境檢驗檢疫局，由海關總署管理，實現(xiàn)了“一口對外”。2001年，為進一步完善市場監(jiān)管，國家出入境檢驗檢疫局與中國國家質(zhì)量技術監(jiān)督局合并，組建國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。2018年，黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署，這體現(xiàn)了整體協(xié)同治理的頂層設計要求。機構(gòu)沿革情況見表1。

（二）融合前海關及檢驗檢疫部門監(jiān)管情況

第一，從監(jiān)管對象和履職場所來看，海關部門監(jiān)管進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品。出入境檢驗檢疫部門的監(jiān)管對象有四類：列入法檢目錄的商品；進出境的動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物，裝載動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物的裝載容器、包裝物，以及來自動植物疫區(qū)的運輸工具；入境、出境的人員、交通工具、運輸設備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等物品；進口的食品、食品添加劑等。海關及檢驗檢疫部門履職場所以進出境口岸為主，以屬地為輔。

第二，從作業(yè)環(huán)節(jié)和作業(yè)系統(tǒng)來看，近年來，海關部門大力推行通關無紙化，推廣“匯總征稅”“自報自繳”等稅收征管方式。自2017年7月1日起實行全國進口通關一體化，自10月1日起實行全國出口通關一體化，“一次申報、分步處置”，由風控中心排查安全準入風險、由稅管中心對稅收征管要素進行研判后，自動放行或進行查驗、事后驗估、核查處置，多個事中監(jiān)管環(huán)節(jié)“前推后移”，大幅降低人工干預率。融合前，檢驗檢疫作業(yè)環(huán)節(jié)主要包括受理報檢、審單布控、現(xiàn)場和實驗室檢驗檢疫、動植物隔離檢疫、檢疫處理、綜合評定、簽證放行，依照合格評定的有關程序排查安全準入風險等。海關作業(yè)系統(tǒng)為H2010通關管理系統(tǒng)，檢驗檢疫作業(yè)系統(tǒng)為CIQ2000管理系統(tǒng)。

表1 新中國成立以來海關與檢驗檢疫職能歸口歷史情況

表2 其他國家（地區(qū)）海關履行檢驗檢疫職責情況

第三，從監(jiān)管目標來看，海關和檢驗檢疫部門的基本職能均為行政執(zhí)法，監(jiān)管目標均包括把關與服務兩個維度，海關以“依法行政，為國把關，服務經(jīng)濟，促進發(fā)展”方針為指導，檢驗檢疫部門遵循“依法施檢，高效服務，科學管理，追求卓越”的質(zhì)量方針。

從上述分析看，海關及檢驗檢疫部門的監(jiān)管對象、履職場所存在交集，作業(yè)環(huán)節(jié)有相似之處，接受申報信息及單證也有重疊，把關及服務目標高度一致，全鏈條監(jiān)管可塑性強，同時關檢職能歸口歷史淵源深厚。將出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署，探索構(gòu)建中國特色社會主義新海關，能夠更好地貫徹總體國家安全觀，更好地促進貿(mào)易便利化，更好地推行全鏈條式管理。

二、其他國家（地區(qū)）關檢職能歸口情況

從世界各國（地區(qū)）情況來看，很多國家（地區(qū)）將海關與檢驗檢疫部分甚至全部職能統(tǒng)一歸口管理，如新西蘭、瑞典、奧地利、波蘭、瑞士比利時以及中國香港等?！?·11”事件后，美國尤為重視邊境保護與公共安全風險防范。2002年，美國國土安全部（DHS）成立。2003年，DHS成立海關與邊境保護局（CBP）、移民與海關執(zhí)法局（ICE）。CBP吸納了部分海關傳統(tǒng)職能及邊境動植物、衛(wèi)生檢驗檢疫職能，實現(xiàn)了由一個機構(gòu)統(tǒng)一管理進入美國口岸的人員與貨物。加拿大、澳大利亞等國也成立了海關與邊境保護部門，承擔海關、動植物檢疫、衛(wèi)生檢疫等職能，統(tǒng)一開展口岸執(zhí)法，保護邊境安全。詳情見表2。

參考其他國家（地區(qū)）的實踐經(jīng)驗，整體性、一體化的邊境管理能夠簡化邊境相關作業(yè)流程，為企業(yè)和個人提供便利，能夠提高評估風險的能力，確保邊境安全。這些經(jīng)驗表明通過關檢融合能夠進一步嚴密監(jiān)管，有利于落實總體國家安全觀，同時能更好地促進貿(mào)易便利，優(yōu)化營商環(huán)境。

三、出入境檢驗檢疫劃入海關后關檢融合的進程

出入境檢驗檢疫劃入海關后，關檢融合主要經(jīng)歷了物理統(tǒng)一、法律整合、全面取消通關單、精簡單證、整合申報、統(tǒng)一作業(yè)六個重要進程，見圖1。

（一）物理統(tǒng)一

自2018年4月20日起，出入境檢驗檢疫部門統(tǒng)一以海關名義開展業(yè)務，一線崗位均統(tǒng)一上崗、統(tǒng)一著海關制服、統(tǒng)一佩戴關銜，旅檢監(jiān)管、通關作業(yè)申報查驗放行“三個一”（注：“一次申報，一次查驗，一次放行”）、運輸工具登臨檢查、輻射探測、郵件監(jiān)管、快件監(jiān)管、報關報檢企業(yè)資質(zhì)注冊以及對外“一個窗口”辦理等業(yè)務領域完成優(yōu)化整合，實現(xiàn)“一口對外、一次辦理”，并完成業(yè)務單證及印章的統(tǒng)一替換。

（二）法律整合

為確保改革于法有據(jù)，海關總署政法司會同有關部門全面梳理了涉及檢驗檢疫改革的相關法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，針對改革帶來的實施主體及業(yè)務流程的變更，及時推進法律立改廢釋工作。2018年4月27日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過關于修改《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》兩部法律的決定。海關總署先后于2018年4月28日、5月29日公布了署令238-241號，對《中華人民共和國海關進出口貨物申報管理規(guī)定》等153部規(guī)章進行修改，并廢止《出入境檢驗檢疫行政處罰程序規(guī)定》等4部規(guī)章。

圖1 關檢融合進程時間軸

（三）全面取消通關單

融合前，檢驗檢疫部門簽發(fā)的《入/出境貨物通關單》、環(huán)保部門簽發(fā)的《固體廢物進口許可證》、商務部門簽發(fā)的《進口許可證》、農(nóng)業(yè)部門簽發(fā)的《合法捕撈產(chǎn)品通關證明》等均是海關通關的重要監(jiān)管證件。關檢融合后，通關單簽發(fā)及放行變?yōu)榱瞬块T內(nèi)事項，簽發(fā)通關單不再必要及合理，為進一步優(yōu)化營商環(huán)境，促進貿(mào)易便利化，海關總署發(fā)布2018年第50號公告，自2018年6月1日起，全面取消《入/出境貨物通關單》。

（四）精簡單證

為深入推進放管服改革，將減證便民落到實處，根據(jù)海關總署令第240號及241號，通過對84部規(guī)章予以修改或者廢止，海關單證大幅精簡，由132種縮減至40種，精簡比例達70%。

（五）整合申報

自2018年8月1日起，海關進出口貨物整合申報實施，這是關檢融合的標志性改革舉措。通過一個申報系統(tǒng)，錄入一次數(shù)據(jù)，上傳一套隨附單證，實現(xiàn)一次申報、一單通關。經(jīng)過梳理整合，原報關、報檢共229個申報項目合并精簡至105個，原74項隨附單據(jù)合并整合為10項，原102項監(jiān)管證件合并簡化為64項③。

（六）統(tǒng)一作業(yè)

自2018年8月1日起至海關總署新一代海關查驗管理系統(tǒng)上線應用期間，開展關檢貨物查驗聯(lián)合作業(yè)（簡稱“查檢合一”）。在前期試點的基礎上，于2018年9月3日起，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)現(xiàn)場關檢綜合業(yè)務融合作業(yè)，對綜合業(yè)務部門職責進行整合：4項合并，1項刪除，2項移除；自2018年11月12日起，“多查合一”改革開始推進，稽查、保稅監(jiān)管、企業(yè)管理、關稅、統(tǒng)計、口岸監(jiān)管、動植物檢疫、商品檢驗、食品安全監(jiān)管九類59項業(yè)務已納入首批改革范圍。

關檢融合以來，隨著各項配套改革措施逐步實施，“一口辦理”“一次申報、一次查驗、一次放行”，通關作業(yè)環(huán)節(jié)明顯減少，如貨物通關原9個環(huán)節(jié)整合為4個環(huán)節(jié)，郵件通關原17個環(huán)節(jié)整合為6個環(huán)節(jié)?！按?lián)”模式改為“并聯(lián)”模式，整合申報后申報項目精簡比例達54%，隨附單據(jù)精簡比例達86%，企業(yè)人力、操作成本及時間成本明顯降低，改革的紅利初步釋放。從監(jiān)管嚴密性來看，融合后關檢協(xié)調(diào)配合機制更好地發(fā)揮作用，在打擊“洋垃圾”走私、保障食品安全等領域監(jiān)管鏈條更加嚴密。

四、關檢融合的經(jīng)驗及不足

一是在機構(gòu)改革過程中及時推動法律整合。機構(gòu)整合后，改革主體要及時做好涉改的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的梳理工作，對影響機構(gòu)合法性和執(zhí)法合法性的部分法律法規(guī)，應盡快提出修改建議，按照法律層級啟動相應立改廢釋程序。同時，應關注修訂后的規(guī)章實施預備期問題，對于無法滿足30日實施預備期的，經(jīng)商相關司法部門，應盡快實施，以確保改革于法有據(jù)。

二是依托電子信息系統(tǒng)實現(xiàn)聯(lián)動作業(yè)。融合前，海關及檢驗檢疫部門就一票貨物需分別向港區(qū)發(fā)送放行信息，融合后，通過及時修改放行提貨規(guī)則實現(xiàn)了“一次放行”。在整合申報階段，基于已較為成熟的國際貿(mào)易單一窗口，實現(xiàn)了互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享。另外，新一代海關通關系統(tǒng)（H2018）綜合業(yè)務作業(yè)系統(tǒng)，將實現(xiàn)同一模塊下報關單接單與檢驗檢疫受理。此外，稅費及保金保函處置、現(xiàn)場驗估作業(yè)、證件管理、出口申報前監(jiān)管、通關狀態(tài)查詢服務、理單歸檔管理、業(yè)務及貿(mào)易統(tǒng)計、核批管理八個功能模塊也將逐步更新。

三是在機構(gòu)改革過程中建立適度容錯機制。在機構(gòu)改革各項配套措施制定過程中，需會同相關部門充分研判風險，制定預案，確保在改革舉措失靈時日常工作仍能有序開展。改革措施落地后，進行動態(tài)跟蹤，關注改革成效及企業(yè)訴求，多方協(xié)調(diào)，及時調(diào)整有關方案。為將改革舉措的不確定性影響降到最低，允許在一定范圍、一定時限內(nèi)先行開展試點，運作成熟后，再推廣應用到全國范圍內(nèi)。

改革非一日之功，不可一蹴而就。現(xiàn)階段關檢融合仍有待深化，為完成下一階段深度融合的目標，一是建議加強頂層設計，構(gòu)建全鏈條監(jiān)管體系。全方位的改革需要從頂層設計出發(fā)，自上而下逐步推進。海關部門實施的全國通關一體化改革，主要是構(gòu)建“兩中心，三制度”。佩里·?？怂拐J為，整體性治理最大的挑戰(zhàn)是政策上的一貫性。為了更好地延續(xù)近年來海關業(yè)務的改革思路，建議從監(jiān)管體系頂層設計出發(fā)，將檢驗檢疫相關作業(yè)環(huán)節(jié)納入海關“兩中心，三制度”作業(yè)框架內(nèi)，堅持總體安全觀，強化安全準入風險防范及科學有效的事中事后監(jiān)管，構(gòu)建全鏈條監(jiān)管體系。二是建議盡快突破作業(yè)信息系統(tǒng)限制。現(xiàn)階段原海關及檢驗檢疫人員仍分別采用H2010及CIQ2000進行作業(yè)，這從根本上限制了深度融合。我們認為，當前作業(yè)信息系統(tǒng)整合進度仍較緩慢，且不斷調(diào)整過程中帶來的新問題會使企業(yè)覺得無所適從，影響了改革效果。當然，從系統(tǒng)設計、開發(fā)、論證，到試點、全面推廣，難度極大，耗時極長，需要做好充分的準備。三是建議內(nèi)外部約束相結(jié)合克服人員自利性。在政府機構(gòu)改革過程中，政府和人員也會表現(xiàn)出自利性，容易產(chǎn)生因自身慣性而依賴舊有組織、業(yè)務流程、抵觸新制度，從而延緩甚至阻礙改革進程。建議在機構(gòu)改革推進過程中，內(nèi)外部約束相結(jié)合克服人員自利性。