加快推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)切實(shí)加大生態(tài)保護(hù)力度

■本刊記者 王 琪

在7月9日召開(kāi)的國(guó)家林業(yè)和草原局新聞發(fā)布會(huì)上，記者了解到，目前全國(guó)共有10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)，涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陜西、甘肅、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12個(gè)省，總面積約22萬(wàn)平方公里。

自黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”以來(lái)，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)經(jīng)歷了近4年的探索。2015年1月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合13部門(mén)印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），希望通過(guò)3年的試點(diǎn)（2015—2017年）為建立國(guó)家公園體制提供支撐。2017年9月，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），初步完成了我國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出要“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這是繼《總體方案》之后，進(jìn)一步明確了國(guó)家公園的定位和作用，標(biāo)志我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。2018年，國(guó)家林業(yè)和草原局確定為國(guó)家公園主管部門(mén)后，在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央有關(guān)部門(mén)的高度重視和大力支持下，承擔(dān)了統(tǒng)一管理國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地和推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重任。

國(guó)家林業(yè)和草原局國(guó)家公園管理辦公室副主任唐小平介紹，“中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于近日印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了‘建成中國(guó)特色的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新機(jī)制新模式’的戰(zhàn)略目標(biāo)，特別是進(jìn)一步明確了國(guó)家公園的功能定位、主體地位的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑。我們理解國(guó)家公園的主體地位和功能作用將主要體現(xiàn)在質(zhì)量和價(jià)值上，而不是簡(jiǎn)單的數(shù)量規(guī)模上?！?/p>

熱帶雨林森林公園

國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中擁有重要的地位與作用。一是代表性強(qiáng)。國(guó)家公園以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富聚的區(qū)域。其保護(hù)范圍大，生態(tài)過(guò)程完整，具有全球價(jià)值和國(guó)家象征，國(guó)民認(rèn)同度高。二是生態(tài)區(qū)位最為關(guān)鍵。國(guó)家公園將在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居于首要地位，在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中居于主導(dǎo)地位，在自然保護(hù)地體系的生態(tài)功能中居于主體地位。第三，保護(hù)管理最嚴(yán)格。國(guó)家公園設(shè)立核心保護(hù)區(qū)和一般管控區(qū)兩個(gè)分區(qū)，原則上核心保護(hù)區(qū)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。第四，管理事權(quán)最高。國(guó)家公園屬于國(guó)家事權(quán)，全部由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立，中央直接管理、中央與省級(jí)政府共同管理，或委托省級(jí)政府管理，國(guó)家公園建立后不再保留相同區(qū)域的其他保護(hù)地類型。

為了未來(lái)國(guó)家公園體制構(gòu)建，一方面要進(jìn)一步推動(dòng)試點(diǎn)方案中未完成各項(xiàng)改革任務(wù)的落實(shí)，破解各方面制約；另一方面，為了建立健全體制機(jī)制，需啟動(dòng)相關(guān)配套改革，包括推動(dòng)自然保護(hù)地體系優(yōu)化和制度創(chuàng)新，開(kāi)展自然保護(hù)地和國(guó)家公園立法，構(gòu)建國(guó)家公園全民共建共享、多元共治、品牌增值和科學(xué)決策機(jī)制與治理體系。

“2018年，機(jī)構(gòu)改革后，明確組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地，標(biāo)志著自然保護(hù)地領(lǐng)域多頭管理的問(wèn)題得到解決，這是一項(xiàng)非常重要的改革進(jìn)程?！碧菩∑秸f(shuō)，目前東北虎豹、祁連山、大熊貓依托國(guó)家林業(yè)和草原局駐地專員辦成立了國(guó)家公園管理局，實(shí)現(xiàn)了跨省區(qū)的統(tǒng)一管理，同時(shí)與有關(guān)省分別成立了協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同推進(jìn)試點(diǎn)工作。青海省、海南省均成立了省級(jí)直屬的國(guó)家公園管理局，統(tǒng)一行使其國(guó)家公園范圍內(nèi)的管理事權(quán)，明確了主體責(zé)任，其他各國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)也分別成立了專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。

唐小平介紹，在試點(diǎn)中，各地持續(xù)加大生態(tài)保護(hù)力度。東北虎豹國(guó)家公園將琿春、汪清、老爺嶺等多個(gè)自然保護(hù)區(qū)連成一個(gè)大區(qū)域，自然保護(hù)地破碎化問(wèn)題得到較好解決，自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性進(jìn)一步提升，野生動(dòng)物數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。祁連山、東北虎豹、三江源、神農(nóng)架、錢(qián)江源等試點(diǎn)區(qū)初步搭建了自然資源監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園立體化自然資源及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管格局打下了基礎(chǔ)。國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)分別啟動(dòng)了生態(tài)廊道建設(shè)、外來(lái)物種清除、茶山專項(xiàng)整治、裸露山體生態(tài)治理等工作。

我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)在保護(hù)地整合、國(guó)家公園立法、日常管理制度、集體土地的用途管制和社區(qū)發(fā)展機(jī)制等方面進(jìn)行了積極探索，積累了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。目前，一些保護(hù)地還存在“不統(tǒng)一”的現(xiàn)狀，存在交叉重疊、多頭管理，自然生態(tài)系統(tǒng)被人為切割的現(xiàn)象。唐小平表示，國(guó)家林業(yè)和草原局將加快國(guó)家公園立法進(jìn)程，明確國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序要求，構(gòu)建并完善國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，推動(dòng)各類自然保護(hù)地整合，符合條件的區(qū)域優(yōu)先設(shè)立國(guó)家公園。同時(shí)，加快推進(jìn)東北虎豹、祁連山、大熊貓等國(guó)家公園總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的審核、報(bào)批，持續(xù)加強(qiáng)與各部委的溝通聯(lián)系，積極爭(zhēng)取政策及資金方面的支持。此外，還將制定《國(guó)家公園體制試點(diǎn)評(píng)估方案》，組織開(kāi)展第三方評(píng)估。針對(duì)各國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的礦權(quán)退出、生態(tài)搬遷、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)等問(wèn)題開(kāi)展督查督導(dǎo)。

據(jù)悉到2020年，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。到2030年，國(guó)家公園體制更加健全，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護(hù)管理效能明顯提高。

秋天脈動(dòng) 王昊鵬 攝