江蘇省水利規(guī)劃體系建設的實踐與思考

歐建鋒

(江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇 南京 210029)

水利規(guī)劃是國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃在水利領域的細化安排，也是各級人民政府及有關部門指導水利發(fā)展、審核水利重大項目與制定相關政策的依據。江蘇水利系統(tǒng)高度重視水利規(guī)劃工作，早在“十五”期間開展了水利規(guī)劃體系與管理辦法研究，形成了全省水利規(guī)劃體系框架，制訂了規(guī)劃管理辦法。

經過10多年的持續(xù)建設，江蘇水利規(guī)劃體系已基本成形。圍繞新發(fā)展理念及新時期水利工作方針，下階段仍需進一步補規(guī)劃體系短板、強規(guī)劃實施監(jiān)管，最終建成定位準確、結構合理、功能互補、協(xié)調銜接的江蘇水利規(guī)劃體系，引領全省水利建設與管理。

1 水利規(guī)劃體系建設現狀

1.1 規(guī)劃體系及管理制度

為加強水利規(guī)劃管理，“十五”期間，江蘇水利廳著手規(guī)劃體系與管理辦法研究，構建了規(guī)劃體系框架，制訂了規(guī)劃管理辦法，強化了規(guī)劃許可管理，規(guī)范了全省水利規(guī)劃管理工作。

1.1.1開展規(guī)劃體系研究

2005年，江蘇省水利廳完成了《江蘇省水利規(guī)劃體系及管理辦法研究》，提出了由內容體系、形成體系和實施體系三大體系組成的江蘇省水利規(guī)劃體系框架，確定了由發(fā)展規(guī)劃、技術支撐規(guī)劃為主體的規(guī)劃內容體系及省級規(guī)劃目錄，明確了各類規(guī)劃的編制、批準、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的基本要求，為構建全省水利規(guī)劃體系提供了基礎。

1.1.2制訂規(guī)劃管理辦法

2008年，江蘇省水利廳制訂出臺了《江蘇省水利規(guī)劃管理辦法(試行)》，明確了全省水利規(guī)劃體系以及各類水利規(guī)劃的組織、編制、審批、實施等相關管理活動。2016年，依據水利部《水利規(guī)劃管理辦法》及試行反饋情況，對《管理辦法》進行了修訂，重點完善了規(guī)劃的歸口管理、意見征求、行政許可與評估修訂等內容，為加強全省水利規(guī)劃管理、推進規(guī)劃有效實施提供了保障。

1.1.3建立規(guī)劃同意書制度

2009年，省水利廳依據水利部《水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法(試行)》，制訂出臺了《江蘇省〈水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法〉實施細則(試行)》，明確了水工程建設規(guī)劃同意書制度實施對象、簽署時機、省市縣三級水行政部門審查簽署權限，以及申請、受理及審查簽署程序與監(jiān)督管理方案，規(guī)范了論證報告編制內容與深度要求。截至2018年底，江蘇省水利廳已累計簽署28份規(guī)劃同意書，涉及河道、堤防、涵閘、泵站、航道、船閘、橡膠壩等多類工程，基本保證了各類水工程建設符合水利規(guī)劃的要求。

1.2 規(guī)劃體系框架

水利規(guī)劃體系是水利改革發(fā)展的頂層設計，也是開展水利建設與管理的重要依據。江蘇水利規(guī)劃體系框架由規(guī)劃形成體系、內容體系及實施體系三部分組成，三者相互關聯、相互支撐。規(guī)劃形成體系即規(guī)劃的編制、審批、評估等過程，主要明確了規(guī)劃編制責任和程序。規(guī)劃內容體系是水利建設和管理的技術依據，是規(guī)劃形成體系的結果，也是規(guī)劃實施的對象。規(guī)劃的實施體系明確了規(guī)劃實施的程序和責任，分為立項管理、社會管理和實施監(jiān)督三部分。

規(guī)劃內容體系包括發(fā)展規(guī)劃及技術支撐規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃是國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃在水利領域的細化安排，為統(tǒng)領水利行業(yè)發(fā)展的頂層設計，包括五年發(fā)展規(guī)劃及現代化規(guī)劃。技術支撐規(guī)劃即為防治水旱災害、開發(fā)利用水資源以及保護水生態(tài)環(huán)境而編制的各類水利規(guī)劃，包括綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃與專項規(guī)劃，技術支撐規(guī)劃從自然水系的空間劃分上可分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，從規(guī)劃領域的分布看可分為綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項規(guī)劃。綜合規(guī)劃是統(tǒng)籌研究流域或區(qū)域范圍內開發(fā)利用、保護水資源和防治水害的總體部署；專業(yè)規(guī)劃是就防洪治澇、水資源供給與保護、水土保持等水利專業(yè)領域編制的規(guī)劃；專項規(guī)劃是就流域、區(qū)域的某些特定專業(yè)領域進行的重點規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃服從于流域規(guī)劃，專業(yè)、專項規(guī)劃服從于綜合規(guī)劃。江蘇省水利規(guī)劃體系框架如圖1所示。

圖1 江蘇省水利規(guī)劃體系框架

1.3 規(guī)劃編制情況

“十一五”以來，江蘇逐步建立了以水利現代化規(guī)劃和五年發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以江河流域綜合規(guī)劃為基礎，以專業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃為支撐，定位準確、結構完整、功能互補、協(xié)調銜接的水利規(guī)劃體系，為全省水利改革發(fā)展提供了規(guī)劃依據。

1.3.1發(fā)展規(guī)劃

一是形成了水利現代化規(guī)劃體系。2011年，江蘇省被確定為全國水利現代化建設試點省份。2012年，《江蘇省水利現代化規(guī)劃(2011—2020)》得到水利部和江蘇省政府的聯合批復。該規(guī)劃為中長期發(fā)展規(guī)劃，是江蘇水利發(fā)展的頂層設計。規(guī)劃提出了6大類22項指標的水利現代化指標體系，并據此建立了監(jiān)測機制，定期發(fā)布全省水利基本現代化進程監(jiān)測年度報告。各市縣也相應編制了現代化規(guī)劃，形成了省市縣三級水利現代化規(guī)劃體系。二是建立了五年發(fā)展規(guī)劃體系。自“十一五”起，根據統(tǒng)一部署，江蘇水利廳由以往編制的水利發(fā)展五年計劃，開始改為編制五年規(guī)劃，該規(guī)劃為國民經濟社會發(fā)展在水利領域的重點專項規(guī)劃，也是指導水利改革發(fā)展的綱領性文件，與經濟社會發(fā)展規(guī)劃同步開展，省市縣三級同步推進，目前已形成五年一輪的滾動修編機制。

1.3.2綜合規(guī)劃

一是完善了流域綜合規(guī)劃體系。根據水利部與流域機構部署，“十一五”期間，江蘇省水利廳配合長江、淮河、太湖三大流域機構，修編完成了長江、淮河、太湖三個流域的綜合規(guī)劃，先后于2012、2013年經國務院批復實施。流域綜合規(guī)劃明確了江蘇省涉及三大流域的水利總體布局、治理標準及重大工程，為編制省內各級水利規(guī)劃確立了上位依據。二是開展區(qū)域綜合規(guī)劃編制。為加快區(qū)域治理提供規(guī)劃依據，“十二五”期間，江蘇水利廳啟動了全省17個片區(qū)的水利治理規(guī)劃編制工作，重點明確了各區(qū)域的防洪除澇、調配水、水生態(tài)環(huán)境治理與骨干河湖空間管控意見，目前已基本完成。

1.3.3專業(yè)規(guī)劃

落實流域綜合規(guī)劃及防洪、水資源規(guī)劃安排，推進水利系統(tǒng)治理，“十二五”以來，江蘇省水利廳陸續(xù)編制完成了一批專業(yè)規(guī)劃。2011年修訂完成了《江蘇省防洪規(guī)劃》與《江蘇省水資源綜合規(guī)劃》，2015年修編完成了《江蘇省水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，2016年編制完成了《江蘇省水資源保護規(guī)劃(2016—2030)》，以上規(guī)劃均得到了省政府的批復。2017年完成了《江蘇省水中長期供求規(guī)劃》，通過了省水利廳和省發(fā)展改革委組織的聯合審查。2018年省水利廳印發(fā)實施了《江蘇省治澇規(guī)劃》。

1.3.4專項規(guī)劃

落實新時期水利工作方針，針對水利發(fā)展熱點與重點，江蘇省持續(xù)推進專項規(guī)劃編制，不斷健全水利規(guī)劃體系?！笆晃濉币詠?，江蘇省水利廳組織編制了《江蘇省湖泊保護規(guī)劃》《江蘇省水系規(guī)劃》《江蘇省節(jié)約用水規(guī)劃》《江蘇省水文站網規(guī)劃》《江蘇省飲用水安全保障規(guī)劃》《江蘇省中小河流治理規(guī)劃》《江蘇省省級河(湖)長一河(湖)一策》《江蘇省地表水功能區(qū)劃》，以及里下河湖泊湖蕩、長蕩湖等一批重點湖泊的退圩還湖規(guī)劃和長江、洪澤湖等重點河湖的采砂規(guī)劃，為全省水利專項治理提供了依據。

2 水利規(guī)劃體系存在問題

經過10多年的持續(xù)建設，江蘇省基本構建了以發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項規(guī)劃為基本框架的水利規(guī)劃體系，初步扭轉了重工程規(guī)劃輕發(fā)展規(guī)劃、重流域規(guī)劃輕區(qū)域規(guī)劃、重防洪供水規(guī)劃輕河湖生態(tài)保護規(guī)劃等不合理現象。對照十八大以來形成的習近平總書記新發(fā)展理念和“十六字”治水方針，江蘇水利規(guī)劃體系仍存在以下幾個方面問題。

2.1 水利發(fā)展規(guī)劃有待完善

江蘇五年水利發(fā)展規(guī)劃已經形成定期滾動修訂工作機制，但水利現代化規(guī)劃所明確的水利發(fā)展目標任務，與當前形勢要求不夠銜接，需要對照十九大明確的我國社會主義現代化強國兩步走戰(zhàn)略及“強富美高”新江蘇戰(zhàn)略部署，進行適當修訂與完善。

2.2 河湖空間規(guī)劃缺失

盡管江蘇已經編制了省管湖泊保護規(guī)劃，明確了省管湖泊的保護范圍線與蓄水范圍線，近年又基本劃定了骨干河道的管理藍線，但河湖管理保護范圍線尚未落到國土空間主導的“一張圖”上，河湖空間規(guī)劃尚未編制，河湖治理骨干工程的土地空間尚未明確，不利于河湖的治理與保護工作。

2.3 河湖保護規(guī)劃仍需加強

江蘇省省管湖泊保護規(guī)劃編制完成已有10余年，需要及時修訂完善。河道保護規(guī)劃與岸線利用規(guī)劃剛剛起步，仍需大力推進。湖泊退圩還湖及采砂規(guī)劃還需加快推進，為河湖治理與保護提供依據。

2.4 與相關規(guī)劃銜接不夠

因涉及不同行業(yè)要求與不同利益訴求，水利規(guī)劃與經濟社會相關行業(yè)規(guī)劃的融合還不夠，需要按照多規(guī)合一、融合發(fā)展的要求，進一步強化與經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃的銜接，并加強與交通規(guī)劃、環(huán)保等相關行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調。

3 水利規(guī)劃體系完善建議

貫徹習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水方針，落實中國中央國務院《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》中明確的關于建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的國家規(guī)劃體系的要求，結合江蘇水利工作實際，進一步補規(guī)劃體系短板，強規(guī)劃實施監(jiān)管，加快形成統(tǒng)一、健全、銜接的江蘇水利規(guī)劃體系，引領全省水利改革發(fā)展。

3.1 突出發(fā)展規(guī)劃引領

進一步完善水利發(fā)展規(guī)劃滾動修訂機制，根據水利部與省政府部署，結合“十三五”中期評估成果，啟動“十四五”水利發(fā)展規(guī)劃編制，在總結分析“十三五”發(fā)展成就與形勢要求的基礎上，系統(tǒng)謀劃“十四五”期間江蘇水利發(fā)展的目標指標、總體布局與主要任務。同時，對接國家建設現代化強國兩步走目標及江蘇高質量發(fā)展要求，適時啟動修訂江蘇水利現代化規(guī)劃，更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用。

3.2 編制區(qū)域水利規(guī)劃

盡快完成17個片區(qū)的水利治理規(guī)劃，為全省補強區(qū)域治理短板提供依據。在此基礎上，適應長江經濟帶建設與長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，需要研究推進蘇滬、蘇浙、蘇皖跨省邊界水利重大工程規(guī)劃，統(tǒng)籌上下游、左右岸、各層級關系，達到區(qū)域水利基礎設施互聯互通、聯防聯控、共建共享的目的，促進區(qū)域經濟社會協(xié)同發(fā)展。

3.3 推進河湖空間規(guī)劃

河湖空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是提升河湖空間管控能力、保障河湖資源永續(xù)利用的重要依據。2017年水利部依據《省級空間規(guī)劃試點方案》印發(fā)了《省級空間規(guī)劃水利相關工作技術指導意見(試行)》，要求以主體功能區(qū)劃為基礎，做好省級空間規(guī)劃中涉及水利的相關工作，編制水利空間專項規(guī)劃，爭取將成果納入省級空間規(guī)劃。江蘇已經基本完成了骨干河湖的劃界工作，開展了河湖空間管控技術研究，需要加快推進全省河湖空間規(guī)劃編制工作，落實河湖空間管控范圍，優(yōu)化水利基礎設施空間布局，推動水利與經濟社會相關規(guī)劃的多規(guī)合一，爭取納入省級國土空間規(guī)劃一并實施。

3.4 完善河湖保護規(guī)劃

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，推進生態(tài)文明建設，進一步健全河湖保護規(guī)劃體系。一是啟動省管湖泊保護規(guī)劃修訂，落實河湖保護新理念新要求，復核湖泊保護范圍線與蓄水范圍線，明確河湖保護任務措施。二是在完成泰州引江河等試點規(guī)劃的基礎上，全面啟動骨干河道保護規(guī)劃，落實河道保護空間布局與任務要求。三是有序推進湖泊退圩還湖規(guī)劃，保持湖泊功能完好，維護湖泊健康生命。四是加快編制河湖岸線利用及采砂規(guī)劃，促進河湖資源的永續(xù)利用。

3.5 強化規(guī)劃實施監(jiān)管

依據《江蘇省水利規(guī)劃管理辦法》，嚴格規(guī)劃管理的編制、審批、實施、評估等各個環(huán)節(jié)。建立健全規(guī)劃協(xié)調機制，加強各級水利規(guī)劃間的銜接以及與同級經濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及相關行業(yè)規(guī)劃間的協(xié)調。強化規(guī)劃審批管理，落實水利規(guī)劃的法律地位，推進水利建設項目依據規(guī)劃有序實施。嚴格規(guī)劃實施管理，規(guī)范水工程項目及其他建設項目實施過程管理，強化事中事后監(jiān)管，確保各類涉水工程建設與資源開發(fā)活動不影響水利工程功能和河湖健康。完善各類規(guī)劃的評估機制，及時總結評估規(guī)劃實施進展情況及存在問題，為滾動修訂規(guī)劃提供基礎。

4 結語

針對當前主要問題與形勢要求，江蘇水利規(guī)劃體系需要補短板、強監(jiān)管、促融合，進一步理順水利規(guī)劃與涉水規(guī)劃的相互關系，在繼續(xù)抓好流域、區(qū)域規(guī)劃以及防洪、供水等傳統(tǒng)規(guī)劃的同時，進一步突出發(fā)展規(guī)劃的引領作用，強化河湖管理與資源保護規(guī)劃，制訂各個層級的河湖空間管控規(guī)劃，把水利發(fā)展布局融入到空間格局為主體的“一本規(guī)劃”，把水利管控要素落實到“一張藍圖”，把水利服務信息整合到“一個平臺”，為水利發(fā)展留足空間，保障水利高質量發(fā)展。