貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因及風(fēng)險(xiǎn)化解研究

馬林

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院，貴州惠水 550600）

1 貴州省近年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況以及增長(zhǎng)的原因

1.1 貴州省近年經(jīng)濟(jì)增速狀況

自2011年以來(lái)貴州省經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)高速度增長(zhǎng)，增速均高于全國(guó)平均水平，尤其是進(jìn)入2012年以后，GDP增速表現(xiàn)更為不俗，連續(xù)7年排名全國(guó)前三名，令全國(guó)為之矚目。表1是貴州省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與全國(guó)水平的比較。

1.2 近年貴州GDP高速增長(zhǎng)的原因

2008年美國(guó)次貸危機(jī)引起了世界性的金融危機(jī)爆發(fā)，由于中國(guó)是美國(guó)最大的出口國(guó)，中央政府擔(dān)心美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，實(shí)施了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，其中，中央政府出資1.2萬(wàn)億，地方政府配套出資2.8萬(wàn)億。正是基于這一經(jīng)濟(jì)和政治背景下，貴州省大力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)開(kāi)始出現(xiàn)快速增長(zhǎng)。根據(jù)貴州省政府頒布的數(shù)據(jù)，2012年貴州全省鐵路投資比年度計(jì)劃目標(biāo)250億元多72億元，達(dá)到322億元，鐵路投資總額位居全國(guó)第三，西南第一，創(chuàng)歷史新高。因此就出現(xiàn)了貴州省GDP增速?gòu)?011年全國(guó)排名第5，到2012年GDP增速躍居到全國(guó)排名第一。貴州省政府認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施不足和落后是制約貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要短板，因此貴州省近幾年來(lái)一直把“補(bǔ)短板，強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施”作為本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，2012年以后貴州省繼續(xù)保持道路、鐵路等公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。除此之外，貴州省大力展開(kāi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等建設(shè)，要求每個(gè)縣區(qū)至少建設(shè)1個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以此來(lái)招商引資，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，GDP增速在2012-2018年連續(xù)7年保持在全國(guó)前3名。

然而，貴州省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本身就很薄弱，財(cái)力匱乏，財(cái)政多年都是赤字，靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持必要的行政開(kāi)支運(yùn)轉(zhuǎn)。表2和表3是對(duì)貴州省2015年-2018年財(cái)政收支狀況的一個(gè)反映。

從表2可以看出，貴州省自2012年至2018年，一般公共預(yù)算收入均小于支出，且一般預(yù)算收支缺口較大。而且從分級(jí)一般公共預(yù)算收支來(lái)看，市縣級(jí)的一般公共預(yù)算支出均大大高于一般預(yù)算收入，如表3所示。那么，貴州省大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金從何而來(lái)？只能依靠大規(guī)模的舉債。因此從本質(zhì)上來(lái)講，貴州省經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)是依靠大規(guī)模舉債融資獲得的，高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)際上是“借來(lái)的增長(zhǎng)”。

2 貴州省近年債務(wù)狀況及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2.1 貴州省近年債務(wù)規(guī)模狀況

貴州近幾年之所以能取得如此之快的發(fā)展，與大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資密不可分。而基礎(chǔ)設(shè)施投資所需資金，主要是通過(guò)政府舉債籌措，導(dǎo)致近年來(lái)貴州債務(wù)規(guī)模處于相當(dāng)高的水平。債務(wù)規(guī)模指標(biāo)不僅體現(xiàn)在絕對(duì)數(shù)值上，同時(shí)還體現(xiàn)在相對(duì)數(shù)值上，債務(wù)率這一指標(biāo)真實(shí)地反映了一國(guó)或地區(qū)的真實(shí)負(fù)債狀況，而且使不同地區(qū)之間有了可比性。由于各省狀況差距很大，本文用債務(wù)率指標(biāo)來(lái)反映貴州的債務(wù)規(guī)模狀況，以便和其它省區(qū)進(jìn)行比較。近年來(lái)貴州省無(wú)論是債務(wù)絕對(duì)規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模，在全國(guó)各省中都處于較高水平。更為矚目的是，自2013年以后，貴州省債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)井噴式的擴(kuò)張，債務(wù)率水平一直高居全國(guó)前三位，這一事實(shí)充分印證了貴州近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)是“借來(lái)的增長(zhǎng)”這一論斷。表4反映了貴州省近年來(lái)的債務(wù)規(guī)模狀況。

表1 貴州省近年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與全國(guó)比較

表2 貴州省2012-2018年一般公共預(yù)算收支狀況表 單位：億元

表3 貴州省2012-2018年分級(jí)一般公共預(yù)算收支狀

表4 貴州省2012-2018年債務(wù)規(guī)模狀況

注：

（1）2013年債務(wù)余額數(shù)據(jù)為2013年6月末審計(jì)署審計(jì)所得數(shù)據(jù)。

（2）債務(wù)率=年末債務(wù)余額/綜合財(cái)力

其中，綜合財(cái)力=公共預(yù)算收入+基金收入+中央轉(zhuǎn)移支付+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益

（3）2013年6月份國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)債務(wù)審計(jì)之前，缺少各省債務(wù)的真實(shí)數(shù)據(jù)，因此無(wú)法計(jì)算比較得出貴州省債務(wù)在全國(guó)排名。

2.2 貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估

2.2.1 地方債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

貴州省近年的巨額債務(wù)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，也積累了諸多風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、償還期限風(fēng)險(xiǎn)。具體如下：

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指由于到期償還債務(wù)，給財(cái)政造成很大的債務(wù)償還壓力。在貴州省財(cái)政赤字本就比較大的情況下，償債壓力是巨大的。加之貴州省的許多投資項(xiàng)目都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，投資回收期長(zhǎng)，短期內(nèi)財(cái)政收入用于債務(wù)償還債務(wù)壓力之大可想而知。

金融風(fēng)險(xiǎn)是指由于債務(wù)不能按期償還本金的情況下會(huì)造成金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)資金主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)。據(jù)2013年國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2013年末地方政府債務(wù)余額資金70%來(lái)源于銀行貸款，由于貴州省金融機(jī)構(gòu)主要以銀行為主，這一比例尤為更高。因此當(dāng)前貴州省地方債務(wù)所引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)大的。

（1）道德風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府影響項(xiàng)目的決定權(quán)從而導(dǎo)致貪污腐敗、利益輸送和投資過(guò)度。

（2）期限風(fēng)險(xiǎn)是指?jìng)鶆?wù)的還款期限與投資期限錯(cuò)配。地方債務(wù)資金期限一般為3-5年的短期資金，而投資期限比較長(zhǎng)。貴州省的債務(wù)還款高峰集中在2017-2019年，當(dāng)前正是償債壓力最大的時(shí)候。

2.2.2 貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度評(píng)估

一般用于評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)有三類：一是債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，該指標(biāo)又細(xì)分為三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即負(fù)債率、赤字率和債務(wù)依存度；二是債務(wù)償還能力指標(biāo)，用償債率或負(fù)債率表示；三是債務(wù)資金使用指標(biāo)，該指標(biāo)又細(xì)分為三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金收益率、債務(wù)資金的資產(chǎn)形成率。為簡(jiǎn)單明晰便于與全國(guó)做比較，本文選用負(fù)債率和債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)來(lái)分別反映貴州省的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)償還能力，并將債務(wù)率和全國(guó)其他省份進(jìn)行比較。而債務(wù)資金使用指標(biāo)由于無(wú)法獲取債務(wù)的具體時(shí)間和收益，無(wú)法進(jìn)行計(jì)算得出具體數(shù)值，故本文僅用負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）和債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）兩個(gè)指標(biāo)來(lái)反映貴州省近年的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀。

通過(guò)對(duì)貴州省負(fù)債率和債務(wù)率這兩個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)可以看出，貴州省近年來(lái)在取得高速發(fā)展的同時(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也已經(jīng)積累到了很高的程度。如此高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)該省的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行帶來(lái)許多負(fù)面的影響，例如民營(yíng)企業(yè)融資困難、就業(yè)難、物價(jià)水平高等。因此，貴州省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的一個(gè)重要任務(wù)就是如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3 貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

3.1 財(cái)力薄弱是導(dǎo)致貴州省債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)的根本原因

按照相關(guān)財(cái)政理論，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)會(huì)帶動(dòng)財(cái)政收入的增加。然而貴州省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與東部發(fā)達(dá)省份一個(gè)明顯的差別是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)并沒(méi)有帶來(lái)財(cái)政收入同比例增長(zhǎng)，尤其是縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入更少，導(dǎo)致僅靠財(cái)政收入無(wú)法滿足政府基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。從表2和表3可以看出，貴州省2012—2018年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，一般公共預(yù)算的財(cái)政收支赤字也同時(shí)增加，尤其是市縣級(jí)的赤字增加幅度更大。赤字的擴(kuò)大意味著用于償還債務(wù)的資金來(lái)源更少，這是貴州省債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)的根本原因。

3.2 基礎(chǔ)建設(shè)和民生建設(shè)需求高是貴州債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的客觀原因

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如道路交通、學(xué)校）和民生投資（如保障房、經(jīng)濟(jì)適用房）的投資占整個(gè)投資的比重高于中、東部省份。就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)說(shuō)，由于地處多山地區(qū)，地理因素的差異極大，同樣里程的公路所需建造成本大大高于東部和中部省份的市、區(qū)和縣。此外，由于經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展整體落后于中、東部省份，貧困人口比例高，政府用于保障民生的投資（如保障房）就較多。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后又導(dǎo)致財(cái)政收入水平低，財(cái)政收入來(lái)源少，面對(duì)日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和民生建設(shè)投資需求，財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足，西部欠發(fā)達(dá)省份只能依靠大量舉借外債來(lái)彌補(bǔ)這種收支缺口。加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)這類投資期較長(zhǎng)且收益甚微，甚至無(wú)收益，導(dǎo)致近幾年西部省份市、縣（區(qū)）地方政府債務(wù)呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

3.3 片面追求GDP高速增長(zhǎng)的政績(jī)意識(shí)是貴州省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主觀原因

我國(guó)現(xiàn)有的政府官員激勵(lì)機(jī)制中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)占據(jù)很大比重,導(dǎo)致地方政府官員晉升錦標(biāo)賽式競(jìng)爭(zhēng)，這種考核機(jī)制導(dǎo)致地方政府官員片面追求GDP高速增長(zhǎng)的政績(jī)意識(shí)。貴州省在地方財(cái)力有限的情況下，為了在短期內(nèi)取得任職內(nèi)的GDP高速增長(zhǎng)，其最優(yōu)選擇是通過(guò)舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資。

3.4 投融資管理體制不健全是導(dǎo)致貴州省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度原因

投融資管理體制不健全是導(dǎo)致地方債務(wù)不斷膨脹的一個(gè)主要原因。目前，貴州省融資平臺(tái)數(shù)量多，融資決策主體及償還主體不明確，投資決策失誤責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向下任政府轉(zhuǎn)移。舉債不受制度的約束，導(dǎo)致貴州省近年債務(wù)急劇膨脹。

4 貴州省化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

目前貴州省正是債務(wù)償還的高峰期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)暴露出來(lái)。2019年第一季度，貴州省GDP增速為10.1%，較去年第一季度有所下降。如果不能化解當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，貴州省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度就會(huì)下降。本文針對(duì)貴州省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因，提出以下化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

4.1 嚴(yán)格控制地方債務(wù)規(guī)模

鑒于當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，地方政府不借債是不行的，但是要根據(jù)地方政府自身財(cái)力狀況和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要舉借適當(dāng)規(guī)模債務(wù)。借鑒日本的做法，建議實(shí)行限額管理，嚴(yán)格控制地方債務(wù)規(guī)模，由全國(guó)人大對(duì)地方政府舉債設(shè)置規(guī)模上限。地方政府債務(wù)總限額由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），具體分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。省級(jí)地方政府短期舉債規(guī)模向全國(guó)人大申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)后才能舉債。市、縣（區(qū)）地方政府舉債規(guī)模向省人大申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)后才能舉債，并報(bào)全國(guó)人大備案，全國(guó)人大對(duì)市、縣（區(qū)）的債務(wù)限額進(jìn)行間接指導(dǎo)監(jiān)督。

4.2 完善對(duì)地方政府債務(wù)的管理

加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理，解決“舉債主體、債務(wù)用途、償還方式”的問(wèn)題。2014年新《預(yù)算法》已經(jīng)明確了地方政府可以作為主體舉債，然而對(duì)于如何管理、債務(wù)用途、償還方式等，我國(guó)目前尚無(wú)明確的系統(tǒng)的規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于地方政府債務(wù)信息的披露，也缺少相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)。因此，本文認(rèn)為解決當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)中管理混亂、債務(wù)透明度低的關(guān)鍵舉措是健全地方債務(wù)管理法規(guī)，并設(shè)立獨(dú)立的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)部門(mén)。

4.3 用市場(chǎng)化的方法疏導(dǎo)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于貴州省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制不僅要采用“堵”的方法，即規(guī)模限額管理，同時(shí)還要采用疏導(dǎo)的方法。目前許多地方政府對(duì)自身債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)持過(guò)于樂(lè)觀的態(tài)度，加之大量隱性債務(wù)的存在，加劇了地方政府債務(wù)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。十九大報(bào)告指出，要加快多層次資本市場(chǎng)建設(shè)，尤其是加快債券市場(chǎng)的發(fā)展。地方政府債務(wù)的依法依規(guī)，不僅有利于地方政府低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的融資，而且有利于債券種類的發(fā)展，優(yōu)化市場(chǎng)主體工具箱配置。基于此，本文提出，可以發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，再將地方政府債券投放到資本市場(chǎng)流通交易，讓市場(chǎng)對(duì)地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這樣可以使債券的隱性風(fēng)險(xiǎn)得以顯性化。暴露風(fēng)險(xiǎn)未必是壞事，因?yàn)橐坏┐罅坷鄯e的隱性風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，將會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)帶來(lái)沖擊，也會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)負(fù)面的影響。美國(guó)市政債券占美國(guó)GDP總量比重很大，就是因?yàn)槭姓梢栽谫Y本市場(chǎng)上流通，把風(fēng)險(xiǎn)控制在市場(chǎng)可接受的水平之內(nèi)。此外政府債券置換存量債務(wù)，還可以有效降低地方政府舉債成本，解決“短借長(zhǎng)用”資金錯(cuò)配問(wèn)題，是穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。