[摘要] “街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革是北京市建立和完善中國(guó)特色基層社會(huì)治理體系的實(shí)踐探索，是一項(xiàng)由局部機(jī)制創(chuàng)新逐漸向體制機(jī)制改革不斷深化的過(guò)程。為鞏固改革成果，推動(dòng)“吹哨報(bào)到”改革需要以系統(tǒng)思維破解由于局部改革引發(fā)的系統(tǒng)性和體系性問(wèn)題，需要處理好黨建引領(lǐng)與政府管理、黨建引領(lǐng)與社會(huì)共治、黨建引領(lǐng)與法治保障、機(jī)制創(chuàng)新與體制改革這四對(duì)關(guān)系，構(gòu)建“黨領(lǐng)共治”的基層社會(huì)治理體系。

[關(guān)鍵詞] “街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”;? “黨領(lǐng)共治”;? 基層社會(huì)治理體系

[中圖分類(lèi)號(hào)] D627? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2019）06-0081-04

黨的十九大報(bào)告指出，要“不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。在建立和完善基層社會(huì)治理體系實(shí)踐中，北京創(chuàng)造了黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“吹哨報(bào)到”）的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)一年多的探索，各區(qū)及街鄉(xiāng)結(jié)合各自特點(diǎn)創(chuàng)造了很多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在理論上、思想認(rèn)識(shí)上以及方式方法上都越來(lái)越系統(tǒng)、深入和豐富。同時(shí)，在推進(jìn)改革的持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，遇到的困難和問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)。為鞏固改革成果，推動(dòng)改革向黨建引領(lǐng)深化，向社區(qū)治理深化、向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革深化、向解決群眾身邊問(wèn)題深化，需要以系統(tǒng)思維破解改革引發(fā)的系統(tǒng)性、體系性問(wèn)題，構(gòu)建“黨領(lǐng)共治”的基層社會(huì)治理體系。

“吹哨報(bào)到”是建立和完善中國(guó)特色基層社會(huì)治理體系的實(shí)踐探索

“吹哨報(bào)到”強(qiáng)化了基層黨的組織力，為黨在基層社會(huì)治理中發(fā)揮堡壘作用奠定了組織基礎(chǔ)。“吹哨報(bào)到”改革將黨組織的資源、服務(wù)、管理向基層傾斜，破解基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足、凝聚社會(huì)組織和群眾作用不強(qiáng)等突出矛盾，在夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和鞏固黨的群眾基礎(chǔ)方面創(chuàng)造了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)加強(qiáng)了黨對(duì)基層社會(huì)治理的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力。通過(guò)“吹哨報(bào)到”改革強(qiáng)化各級(jí)黨組織抓基層治理的主體責(zé)任，用黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)整合撬動(dòng)社會(huì)資源，搭建共建共治平臺(tái)，動(dòng)員各界力量參與到基層治理中來(lái)，為基層破難題、解民憂(yōu)凝聚強(qiáng)大力量，提供堅(jiān)強(qiáng)保障?；鶎又卫硪恢泵媾R“看得到的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的治理難題，“吹哨報(bào)到”改革在現(xiàn)有行政管理體制不變的條件下，通過(guò)黨建引領(lǐng)，采取給街鄉(xiāng)賦權(quán)、建立黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)、黨組織和在職黨員“雙報(bào)到”等舉措，強(qiáng)化了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委和社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，鞏固了黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)?！按瞪趫?bào)到”激活了長(zhǎng)期以來(lái)沉寂的社會(huì)資源，注重發(fā)揮駐區(qū)單位、在職黨員作用，增強(qiáng)駐區(qū)黨組織、在職黨員的組織意識(shí)、身份意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化了基層黨組織在組織發(fā)動(dòng)黨員參與社會(huì)治理中的功能，增強(qiáng)了新時(shí)代黨的社會(huì)號(hào)召力。

“吹哨報(bào)到”改革以問(wèn)題為導(dǎo)向，以基層為導(dǎo)向，以群眾需求為導(dǎo)向，初步解決了基層治理碎片化、基層組織官僚化的問(wèn)題?！按瞪趫?bào)到”撬動(dòng)了長(zhǎng)期固化的條塊關(guān)系，改革通過(guò)賦權(quán)、下沉、增效，對(duì)體制內(nèi)的行政資源進(jìn)行重新整合、打包下沉，增強(qiáng)了街鄉(xiāng)黨（工）委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)行政資源和執(zhí)法力量的權(quán)力，形成在基層及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、迅速解決問(wèn)題的工作機(jī)制。在基層治理中，街道社區(qū)機(jī)關(guān)化、對(duì)上不對(duì)下、脫離群眾的問(wèn)題日趨嚴(yán)重，成為懸浮型組織?！按瞪趫?bào)到”引導(dǎo)街道推進(jìn)大部制改革，由向上對(duì)口轉(zhuǎn)為向下對(duì)口，通過(guò)街道干部下沉到社區(qū)、設(shè)立社區(qū)專(zhuān)員等方式，讓街道社區(qū)回歸服務(wù)群眾本質(zhì)。

“吹哨報(bào)到”改革回應(yīng)群眾訴求，加強(qiáng)了基層黨組織與人民群眾的聯(lián)系?；鶎又卫砬ь^萬(wàn)緒，老百姓身邊雞毛蒜皮的小事解決得如何，關(guān)系到城市治理水平，關(guān)系到黨群關(guān)系，也關(guān)系到群眾的生活質(zhì)量。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)最貼近群眾，最能反映民生、民意和群眾需求，最有壓力和動(dòng)力回應(yīng)民眾訴求?！按瞪趫?bào)到”改革以群眾需求為導(dǎo)向，以解決好服務(wù)群眾“最后一公里”為目標(biāo)，讓最了解群眾訴求的街鄉(xiāng)基層一線，發(fā)出解決問(wèn)題的集合令，各部門(mén)共同響應(yīng)、服務(wù)群眾。通過(guò)建立“接訴即辦”機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)群眾的幸福感、獲得感和安全感。

?深化“吹哨報(bào)到”改革需要處理好四對(duì)關(guān)系

現(xiàn)代社會(huì)治理體系由組織體系、制度體系、運(yùn)行體系、評(píng)價(jià)體系和保障體系構(gòu)成。其中，組織體系是主體，制度體系是依據(jù)，運(yùn)行體系是路徑，評(píng)價(jià)體系是標(biāo)準(zhǔn)，保障體系是支撐。它們既相對(duì)獨(dú)立，又互為一體，從而架構(gòu)起治理社會(huì)的互為前提、互相制約與互相推動(dòng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。一項(xiàng)改革能否深化、持久，其核心在于能否解決改革所引發(fā)的系統(tǒng)性和體系性問(wèn)題，能否解決改革的內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題。“吹哨報(bào)到”在組織體系和運(yùn)行體系方面做了一些探索，但其制度體系、評(píng)價(jià)體系和保障體系有待進(jìn)一步深化。自上而下的行政動(dòng)員與自下而上的自發(fā)需求之間尚未形成有機(jī)結(jié)合，基層治理創(chuàng)新的內(nèi)生性、持續(xù)性有待深入。

黨建引領(lǐng)與政府管理的關(guān)系?！按瞪趫?bào)到”改革通過(guò)組織體系和考評(píng)體系的改革撬動(dòng)了固化的條塊關(guān)系，強(qiáng)化了黨建引領(lǐng)和黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層治理中的作用。但是，“吹哨報(bào)到”是聚焦中心工作推進(jìn)、難點(diǎn)問(wèn)題解決、應(yīng)急問(wèn)題回應(yīng)等3類(lèi)非常態(tài)問(wèn)題，而形成的一種到一線解決問(wèn)題的導(dǎo)向和機(jī)制，是對(duì)關(guān)乎群眾切身利益與城市管理重大問(wèn)題的系統(tǒng)治理方式，是一項(xiàng)解決非常態(tài)問(wèn)題的常態(tài)機(jī)制。要堅(jiān)決杜絕“平時(shí)不管、吹哨時(shí)管”，堅(jiān)決杜絕以“吹哨報(bào)到”代替政府的日常管理。一些政府部門(mén)對(duì)“吹哨報(bào)到”改革的實(shí)質(zhì)還存在理解不到位的情況。例如，一些街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚糾結(jié)于哪些問(wèn)題應(yīng)該“吹哨”，怎么“吹哨”;一些部門(mén)對(duì)執(zhí)法權(quán)下沉后的職責(zé)定位出現(xiàn)模糊認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)有的以“吹哨報(bào)到”代替日常履職，出現(xiàn)“吹哨方報(bào)到，報(bào)到心不到，出工不出力”，或者“報(bào)到的人不管事，報(bào)到了也定不了事”的不良現(xiàn)象。

黨建引領(lǐng)與社會(huì)共治的關(guān)系?！按瞪趫?bào)到”改革推動(dòng)了體制內(nèi)黨員在社會(huì)治理中的參與積極性，但對(duì)體制外的居民積極性的調(diào)動(dòng)方面還很不夠。從社會(huì)治理體系看，“吹哨報(bào)到”解決的是黨委政府的內(nèi)部運(yùn)行問(wèn)題，還沒(méi)有完全解決動(dòng)員群眾、發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與的問(wèn)題。目前，社會(huì)治理主體仍較為單一。社區(qū)居民的主觀能動(dòng)性和責(zé)任感尚未有效激發(fā)，“政府干，群眾看”，“政府買(mǎi)單、群眾不買(mǎi)賬”的現(xiàn)象問(wèn)題沒(méi)有得到有效根治。長(zhǎng)期以來(lái)，基層社會(huì)治理中存在組織居民、發(fā)動(dòng)居民的能力減弱，居民的自治意識(shí)、法治意識(shí)和道德素養(yǎng)沒(méi)有與市場(chǎng)化改革同步發(fā)展等突出問(wèn)題。社會(huì)力量和專(zhuān)業(yè)力量的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮，多元協(xié)商共治仍缺乏制度化的平臺(tái)和渠道。在接訴排名壓力下，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量需要市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制發(fā)揮作用的事務(wù)，加重了基層的財(cái)務(wù)和管理負(fù)擔(dān)。這些問(wèn)題得不到有效解決就會(huì)影響改革的有效性與持續(xù)性。

黨建引領(lǐng)與法治保障的關(guān)系?！按瞪趫?bào)到”改革在區(qū)街兩級(jí)形成合力，共同解決疑難問(wèn)題，效果顯著。但隨著改革的深入，觸及基層治理中的實(shí)質(zhì)問(wèn)題和硬骨頭都是涉及政策和法律方面的問(wèn)題，需要市級(jí)層面加大政策和法律措施的研究力度，從源頭上解決問(wèn)題。比如老舊小區(qū)的物業(yè)管理，特別是央企產(chǎn)權(quán)和軍隊(duì)產(chǎn)權(quán)的小區(qū)失管棄管問(wèn)題已成為很多群眾反映的焦點(diǎn)，僅僅靠區(qū)街“吹哨報(bào)到”很難拿出切實(shí)可行的解決辦法。街道工作中經(jīng)常遇到的拆違難題，常常找不到執(zhí)法依據(jù)，采取強(qiáng)拆措施就意味著承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)。《北京市街道辦事處工作規(guī)定》頒布于1999年，迄今已經(jīng)整整20年，相關(guān)規(guī)定已不適應(yīng)新時(shí)代街道工作實(shí)際。社區(qū)治理中涉及大量的社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、居民關(guān)系問(wèn)題，均期待《物業(yè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行規(guī)范。深化“吹哨報(bào)到”改革要求解決好黨建引領(lǐng)和法治保障的關(guān)系，需要向黨建引領(lǐng)深化，不是黨建引領(lǐng)代替法治保障，而是黨建要為法治保障發(fā)揮引領(lǐng)作用。

機(jī)制創(chuàng)新與體制改革的關(guān)系。“吹哨報(bào)到”是一種工作機(jī)制，機(jī)制的變化必然引發(fā)體制的變化，局部體制的改革需要全局改革的支持才會(huì)有效而持久。作為一項(xiàng)改革，“吹哨報(bào)到”的本質(zhì)和創(chuàng)新在于其“問(wèn)題導(dǎo)向、系統(tǒng)解決”的思路和機(jī)制。這種機(jī)制引發(fā)的條塊關(guān)系變化、街道大部制改革、城市管理綜合執(zhí)法等，與政府整體的系統(tǒng)性改革密切相關(guān)。一項(xiàng)改革的深化和推進(jìn)，需要把自上而下推進(jìn)與自下而上探索結(jié)合起來(lái)。自上而下的改革具有影響走向和實(shí)效的作用，基層的改革創(chuàng)新如果沒(méi)有自上而下的推進(jìn)相配合，就會(huì)出現(xiàn)“下改上不改，改了也白改”的問(wèn)題。與此相應(yīng)，責(zé)、權(quán)、利的匹配對(duì)等是深化改革的關(guān)鍵。比如協(xié)管員隊(duì)伍管理、多網(wǎng)融合等問(wèn)題，其職權(quán)在上級(jí)部門(mén)，交給基層統(tǒng)籌解決難度較大。市民訴求反映的很多問(wèn)題街鄉(xiāng)也解決不了，街道大部門(mén)改革的運(yùn)行必然需要上級(jí)部門(mén)相應(yīng)機(jī)制的適當(dāng)調(diào)整。

深化改革需要從質(zhì)和量?jī)煞矫嫣嵘鶎痈刹筷?duì)伍的素質(zhì)?！百x權(quán)”“下沉”需要與基層干部隊(duì)伍的激勵(lì)機(jī)制相匹配，才能達(dá)到增效目的。抓黨建關(guān)鍵要抓組織體系的運(yùn)行，組織體系運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)則是人。當(dāng)前，基層干部隊(duì)伍建設(shè)面臨吸引力不足，高素質(zhì)人員進(jìn)不來(lái)、留不住、干不長(zhǎng)的問(wèn)題。近幾年的公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)結(jié)構(gòu)，以及考錄公務(wù)員的人員來(lái)源結(jié)構(gòu)都能發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題?；鶎痈刹筷?duì)伍的素質(zhì)決定著基層治理的效果，基層治理中的問(wèn)題很多與基層干部創(chuàng)造性地執(zhí)行上級(jí)決策和方針的能力有限有關(guān)。如何配強(qiáng)基層干部，增強(qiáng)基層崗位的吸引力，把優(yōu)秀的人才吸引到基層、留在基層、成長(zhǎng)在基層，是決定上級(jí)決策和改革在基層落實(shí)和取得成效的關(guān)鍵。

進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制

“吹哨報(bào)到”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，基層社會(huì)治理必須貫徹落實(shí)好“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)新時(shí)代最高政治原則，發(fā)揮好基層黨組織在同級(jí)各類(lèi)組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用。從黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理體系的角度來(lái)說(shuō)，要進(jìn)一步發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用，構(gòu)建“黨領(lǐng)共治”的基層治理體系。具體說(shuō)，就是要進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享的全面治理新格局。

“吹哨報(bào)到”改革要向黨建引領(lǐng)深化，處理好領(lǐng)導(dǎo)與管理、領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)的關(guān)系，逐漸實(shí)現(xiàn)組織引領(lǐng)向功能引領(lǐng)的提升。1黨是基層社會(huì)治理的方向和價(jià)值引領(lǐng)者，為基層治理提供人才支撐與保障。黨領(lǐng)導(dǎo)各類(lèi)主體按照規(guī)則治理社會(huì)。在黨建引領(lǐng)和政府管理的關(guān)系上，要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與政府職責(zé)。在“吹哨報(bào)到”改革中，實(shí)際上賦予了街鄉(xiāng)對(duì)轄區(qū)社會(huì)治理的組織推動(dòng)權(quán)，轄區(qū)基層執(zhí)法統(tǒng)籌指揮權(quán)和對(duì)部門(mén)基層治理工作的監(jiān)督權(quán)。在沒(méi)有法定依據(jù)的情況下，容易出現(xiàn)權(quán)力邊界不清導(dǎo)致的新的職責(zé)交叉。應(yīng)進(jìn)一步明晰街鄉(xiāng)和部門(mén)的職責(zé)，重構(gòu)基層條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，加大對(duì)各個(gè)部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度。要把正向激勵(lì)與反向問(wèn)責(zé)有機(jī)結(jié)合，雙向發(fā)力，最大限度激發(fā)職能部門(mén)及時(shí)報(bào)到、積極解決問(wèn)題的主動(dòng)性，打通服務(wù)群眾的最后一公里。

在黨建引領(lǐng)與社會(huì)共治方面，進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)參與的關(guān)系，處理好體制內(nèi)上下協(xié)調(diào)與體制外左右聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。一方面注重“加強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)組織等多元行動(dòng)者對(duì)公共事務(wù)的參與，另一方面特別強(qiáng)調(diào)政府對(duì)政府以外行動(dòng)者的主導(dǎo)和支配作用?！?1推進(jìn)“吹哨報(bào)到”改革，目的在于搭建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的各部門(mén)和全社會(huì)共同參與基層治理的平臺(tái)，讓各種組織都發(fā)揮主體作用。要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者在基層治理中的關(guān)系，政府不能大包大攬、唱獨(dú)角戲，可用市場(chǎng)手段解決的要發(fā)揮市場(chǎng)作用，該社會(huì)解決的，要引導(dǎo)社會(huì)積極參與。參與基層社會(huì)治理是公民能力建設(shè)的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，“要增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治認(rèn)同和社會(huì)團(tuán)結(jié)”。2在基層治理中，群眾是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的主體，要發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用，最大限度地調(diào)動(dòng)群眾參與社會(huì)治理的主動(dòng)性和積極性。

在黨建引領(lǐng)與法治保障方面，要突出黨在加強(qiáng)政策和法治建設(shè)方面的引領(lǐng)作用，加快相應(yīng)的立法進(jìn)程，培育公民的守法意識(shí)。但凡改革，必然帶有一定的“破法”性質(zhì)。深化改革就需要總結(jié)前期試點(diǎn)的有效做法，以法律和政策固化改革成果。這需要穩(wěn)步推進(jìn)立法的進(jìn)程，讓改革有法有據(jù)，靠規(guī)則的穩(wěn)定性、明確性，引導(dǎo)激勵(lì)街鄉(xiāng)、部門(mén)、社會(huì)組織和公民各負(fù)其責(zé)，為改革導(dǎo)航、護(hù)航。要加快《北京市街道辦事處條例》的立法進(jìn)程，明確街道辦事處執(zhí)法主體資格，為城市基層治理提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。在社會(huì)共治方面，強(qiáng)化規(guī)則導(dǎo)向，廣泛發(fā)動(dòng)民主協(xié)商，完善細(xì)化規(guī)章制度，不斷強(qiáng)化法規(guī)意識(shí)，引導(dǎo)群眾依法依規(guī)有序參與社會(huì)治理。

在機(jī)制創(chuàng)新與體制改革方面，重點(diǎn)解決職責(zé)職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備這些核心問(wèn)題。黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理，必須從帶有根本性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的體制機(jī)制完善方面下功夫。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“吹哨報(bào)到”的整體推進(jìn)，還需要在職責(zé)權(quán)限調(diào)整、資源力量統(tǒng)籌、工作流程再造等方面進(jìn)行深層次的改變，解決職責(zé)職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備這些關(guān)鍵的體制機(jī)制問(wèn)題。在組織建設(shè)與干部隊(duì)伍建設(shè)方面，要進(jìn)一步完善干部考核、激勵(lì)、獎(jiǎng)懲制度和機(jī)制。提升基層干部崗位的吸引力，增強(qiáng)和保護(hù)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的激情和熱情，加大從基層選拔和培養(yǎng)干部的比重，切實(shí)提升基層社會(huì)治理能力和治理水平。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]吳新葉.黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的新趨勢(shì)及其應(yīng)對(duì)[J].國(guó)家治理，2017，（1）.

（作者簡(jiǎn)介：鄯愛(ài)紅，中共北京市委黨校中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心教授）

責(zé)任編輯 / 宋明晏