淺析職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的現(xiàn)狀及問題

肖雪敏

摘 要：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保障事業(yè)的重要組成部分，也是關(guān)系民眾切身利益、影響社會和諧穩(wěn)定的大事。限制職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面、深入、快速、健康發(fā)展的因素眾多，尤以統(tǒng)籌層次最為關(guān)鍵。就中國而言，目前主要維持在地市層位，全國統(tǒng)籌的提出已經(jīng)多年，但目前達(dá)到省級統(tǒng)籌的也只有8個城市，而最高層位的國家統(tǒng)籌才是解決養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)諸多瘤疾、推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)正規(guī)運(yùn)行的必由之路和根本對策。

關(guān)鍵詞：全國統(tǒng)籌；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

就我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌格局的狀況來看，全國統(tǒng)籌任重道遠(yuǎn)。阻礙全國統(tǒng)籌的根源在于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和社會公共資源配置的不合理性，增加了國家制定宏觀政策和掌控全局的難度?；仡櫸覈珖y(tǒng)籌的發(fā)展歷程，步伐緩慢且效果并不理想，總而言之，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌需要在健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的指引下，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政策穩(wěn)步實(shí)施完成。

一、全國統(tǒng)籌的歷史發(fā)展及現(xiàn)狀

（一）全國統(tǒng)籌階段（1951-1965年）

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，生產(chǎn)資料公有制，頂層設(shè)計(jì)都由政府大包大攬，養(yǎng)老金的統(tǒng)籌采取的是全國統(tǒng)籌的方式。1951年2月26日頒布的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》提出，由企業(yè)行政方面或資方按月繳納的勞動保險(xiǎn)金，全數(shù)存于中華全國總工會戶內(nèi)，作為勞動保險(xiǎn)總基金，為舉辦集體勞動保險(xiǎn)事業(yè)之用。但由于當(dāng)時的生產(chǎn)水平低下，雖然有了全國統(tǒng)籌的雛形，但保障水平也十分有限。

（二）企業(yè)統(tǒng)籌階段（1966-1983年）

這期間，中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化遭受了不可磨滅的創(chuàng)傷，社會保障事業(yè)也被荒廢停滯，中央政府將統(tǒng)籌層次“下放”到企業(yè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)收發(fā)養(yǎng)老金，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。社會保險(xiǎn)變成了企業(yè)保險(xiǎn)，在企業(yè)內(nèi)部實(shí)行代際轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)年輕人養(yǎng)著老年人。

（三）縣（市）級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌并存階段（1984-1997年）

改革開放初期，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善，中國的社會保障事業(yè)也得到了發(fā)展。該階段養(yǎng)老保險(xiǎn)縣（市）級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌并存，雖然統(tǒng)籌層次低，但是對推動中國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用。

（四）省級統(tǒng)籌的建立階段（1998-2009年）

1998年8月6日《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2007年1月18日頒布了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步從規(guī)定了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，為后期養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

（五）統(tǒng)籌現(xiàn)狀

2017年9月14日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌制度的通知》，同時，中國共產(chǎn)黨十九大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)，要完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。但真正意義上實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的在2014年只有北京、天津、上海、重慶、西藏、青海、陜西7個城市，2017年廣東省也實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，但目前為止，全國僅有8個城市實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，離全國統(tǒng)籌的目標(biāo)更是相距甚遠(yuǎn)。這種通過打“擦邊球”而建立的省級甚至全國“統(tǒng)籌”，無論是對于不同地區(qū)的基金調(diào)劑或是人口流動，都沒有起到大的作用。因此，要促進(jìn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)更好的發(fā)展，盡快完成全國統(tǒng)籌，避免省級調(diào)劑的尷尬境地，必須以完善的制度建設(shè)為保障，制度改革迫在眉睫。

二、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

（一）制度的地區(qū)分割導(dǎo)致不公平問題

由于地區(qū)間政策不統(tǒng)一，國家統(tǒng)一的法定制度淪為地方性制度安排，在制度具體實(shí)施過程中，無論是待遇政策還是籌資政策，各地區(qū)間都存在差異。根據(jù)有關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，全國基金結(jié)余的一半以上集中在東部少數(shù)幾個省市，尤其是廣東省的基金結(jié)余量最多，而中西部地區(qū)要靠中央財(cái)政補(bǔ)助來彌補(bǔ)基金缺口。這種地區(qū)分割統(tǒng)籌的狀況，將會進(jìn)一步固化不同地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)差異和由此帶來的企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)差異，以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭不公平的環(huán)境。 （二）阻礙勞動力資源的自由流動，轉(zhuǎn)移接續(xù)難度大

目前，盡管各地已經(jīng)出臺了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法， 但由于制度不統(tǒng)一， 業(yè)務(wù)規(guī)程不規(guī)范， 數(shù)據(jù)不標(biāo)準(zhǔn)等， 轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然面臨較大困難。勞動力在某一地區(qū)領(lǐng)取養(yǎng)老金的必要條件之一是在各參保地累計(jì)繳費(fèi)滿15年，其中在該地區(qū)累計(jì)繳費(fèi)滿10年，這對于地理流動性特別是跨區(qū)域流動性很大的工作者來說，是很不公平的。這種勞動力的流動，造成權(quán)益的流失。

由于現(xiàn)存統(tǒng)籌層次低，區(qū)域間嚴(yán)重失衡，勞動力在跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移時發(fā)生了諸多的困難。尤其是從基金結(jié)余較多的地方轉(zhuǎn)向結(jié)余較少的地方，這對轉(zhuǎn)入地來說是非常不公平的。這種不公平大大增加了辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的復(fù)雜性，不利于國家經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得轉(zhuǎn)移接續(xù)不能順利進(jìn)行，最終導(dǎo)致流動人員望而卻步，阻礙勞動力的合理流動。

（三）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大，基金貶值風(fēng)險(xiǎn)難以化解

當(dāng)前，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的區(qū)域化碎片分割，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)的資金盈余在其封閉系統(tǒng)內(nèi)閑置沉淀，收不抵支的地區(qū)由于不能獲得其資金補(bǔ)給，只能求助于財(cái)政補(bǔ)貼，給中央財(cái)政造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從1998年的24億元到2016年的6511億元，各年度增長率均在兩位數(shù)以上，其中2004-2016年的年均增長率高達(dá)21.3%，大大超過同期GDP增長率和財(cái)政收入增長率；另外，2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼為4630億元，占到71.1%。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷加大，已經(jīng)使中央政府負(fù)擔(dān)沉重，而與此同時，收繳的基金卻面臨著貶值的風(fēng)險(xiǎn)。盡管廣東、山東兩省采取了委托全國社會保障基金理事會進(jìn)行投資運(yùn)營的方式，但這種方式無法從根本上改變基金貶值風(fēng)險(xiǎn)的困境。只有通過全國統(tǒng)籌，才能有利于提高基金規(guī)模， 更好地實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

（四）弱化養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)能力與保障功能

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)，是對養(yǎng)老金的大范圍收支與調(diào)劑。養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高，同一風(fēng)險(xiǎn)的參保者越多，其承受的風(fēng)險(xiǎn)越分散，居于兩端的參保者自然會因?yàn)樘幱谕唤y(tǒng)籌層次而自發(fā)的進(jìn)行基金上的調(diào)節(jié)，也就增強(qiáng)了保障能力，達(dá)到建立全國統(tǒng)籌最初的目的。而統(tǒng)籌層次越低，參保者都處于同一保障水平，無法實(shí)現(xiàn)基金的流動，則越會抑制社會保險(xiǎn)互濟(jì)性的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前各省之間基金缺口與基金結(jié)余并存，養(yǎng)老基金的持續(xù)運(yùn)行能力差距懸殊，社會保險(xiǎn)的互濟(jì)能力與保障功能難以實(shí)現(xiàn)。

鑒于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面臨問題的復(fù)雜性，我們必須選擇最有利的突破點(diǎn)和最有效的杠桿，從以下幾個方面進(jìn)行入手：首先，盡快實(shí)現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部納入中央財(cái)政專戶管理，完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法并建立規(guī)范而清晰的待遇調(diào)整機(jī)制。其次，實(shí)施統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金分賬管理的模式，在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收之后，將保費(fèi)分別進(jìn)入統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金，分開管理。這樣可使兩項(xiàng)基金的職責(zé)更加清晰，統(tǒng)籌基金和國家財(cái)政都不再承擔(dān)個人賬戶基金之風(fēng)險(xiǎn)。最后，按照“?；尽痹瓌t完善待遇計(jì)發(fā)與調(diào)整辦法基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?；荆饶軌虮ＷC政府履行職責(zé)，又可以還權(quán)給社會成員及其所在用人單位，并為補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展提供更好的空間。

參考文獻(xiàn)：

[1]何文炯，楊一心.職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要全國統(tǒng)籌更要制度改革[J].學(xué)海.2016（02）：58-63

[2]張曉艷.職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的障礙與對策研究[D].黑龍江大學(xué)，2018