論洞庭湖濕地保護(hù)的立法思考

摘要：洞庭湖濕地是中國(guó)最大的一塊淡水濕地，也是國(guó)際重要濕地之一。但由于自然與人為原因的相互作用，洞庭湖濕地面臨著湖面和湖容縮小、濕地生態(tài)功能衰退、生物多樣性減少等危機(jī)，完善洞庭湖濕地的保護(hù)已成為我國(guó)立法任務(wù)的重中之重。《湖南省濕地保護(hù)條例》是洞庭湖濕地保護(hù)的立法基礎(chǔ)，但存在著缺乏整體性考慮、洞庭湖濕地保護(hù)立法體系不健全、監(jiān)管與執(zhí)法體制不合理等缺陷，不足以針對(duì)洞庭湖濕地進(jìn)行整體有效的保護(hù)。因此，急需對(duì)洞庭湖進(jìn)行專門立法，制定一部《洞庭湖保護(hù)條例》，并設(shè)置“濕地保護(hù)”專章，通過建立洞庭湖濕地綜合監(jiān)督管理與執(zhí)法體制等途徑來切實(shí)保護(hù)洞庭湖濕地，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：洞庭湖;濕地保護(hù);立法構(gòu)建

中圖分類號(hào)：X144 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）06-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.06.123

Abstract： Dongting Lake Wetland is Chinas largest freshwater wetland and one of the most important wetlands in the world. However，due to the interaction between nature and human factors，the Dongting Lake wetland faces the crisis of shrinking lake surface and lake capacity，the decline of wetland ecological function，and the reduction of biodiversity.Improving the protection of Dongting Lake wetland has become the top priority of Chinas legislative tasks.The Hunan Province Wetland Protection Regulations are the legislative basis for the protection of Dongting Lake wetland， but there are defects such as lack of overall consideration，imperfect Dongdong Lake wetland protection legislative system， unreasonable supervision and law enforcement system，etc.，which is not enough for the overall Dongting Lake wetland.Effective protection.Therefore，it is urgent to carry out special legislation on Dongting Lake，formulate a “Dongting Lake Protection Regulations”，and set up a “wetland protection” special chapter to protect the Dongting Lake wetland through the establishment of the Dongting Lake wetland comprehensive supervision and management and law enforcement system.Realize the harmonious development between man and nature.

Keywords：Dongting Lake;Wetland protection;Legislative construction

1 洞庭湖濕地保護(hù)立法現(xiàn)狀及專章立法的必要性

中國(guó)是世界上濕地類型齊全、數(shù)量豐富的國(guó)家之一，濕地面積達(dá)6600多萬hm2，約占世界濕地面積的10%，其中洞庭湖濕地總面積約為26.25萬hm2，它地跨湖南與湖北兩省，被譽(yù)為“長(zhǎng)江之腎”，具有重要的國(guó)際地位。目前它包括四個(gè)自然保護(hù)區(qū)：東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、西洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、南洞庭湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)及橫嶺湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)[1]，其中西洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和南洞庭湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)都于2002年被列入了國(guó)際重要濕地名錄。因此，加強(qiáng)洞庭湖濕地保護(hù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，必須加快我國(guó)洞庭湖濕地保護(hù)的立法進(jìn)度：

一是為了維護(hù)洞庭湖生態(tài)系統(tǒng)的自身需求，洞庭湖濕地具有獨(dú)特的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值，但在泥沙淤積、圍湖造田、三峽水庫運(yùn)行等自然與人為原因的雙重沖擊下，洞庭湖面臨著湖面和湖容縮小、水質(zhì)污染嚴(yán)重、生態(tài)多樣性減少等生態(tài)問題，對(duì)周邊居民的身體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響;二是完善我國(guó)法律體系的自身需求，“濕地”這一概念引入我國(guó)時(shí)間不長(zhǎng)，20世紀(jì)90年代才相繼開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工作，相關(guān)法律法規(guī)中濕地保護(hù)的條款呈碎片式的特點(diǎn)，目前尚不能自成體系，而對(duì)濕地這一生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行專門保護(hù)也已成為國(guó)際立法趨勢(shì)，故推進(jìn)對(duì)洞庭湖濕地的立法保護(hù)是完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系的一大任務(wù)。

2 洞庭湖濕地保護(hù)立法中存在的問題

2.1 洞庭湖濕地保護(hù)立法體系不健全

《環(huán)境保護(hù)法》第二條定義“環(huán)境”時(shí)增加了“濕地”這一自然因素[2]，意味著在我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開始重視對(duì)濕地的保護(hù)，然而我國(guó)大多只是對(duì)濕地的相關(guān)資源進(jìn)行了規(guī)定，是分散性的立法，甚至《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》都未提及對(duì)濕地的保護(hù);同時(shí)，我國(guó)的立法沒有意識(shí)到濕地系統(tǒng)整體獨(dú)特生態(tài)功能的意義，對(duì)濕地單個(gè)要素的保護(hù)規(guī)定并不能達(dá)到保護(hù)濕地整體的效果[3]?？傊?，我國(guó)對(duì)洞庭湖濕地并無專門立法，也沒有像《江西省濕地保護(hù)條例》一樣設(shè)立專章，而作為湖南省甚至是國(guó)際上重要的濕地，洞庭湖濕地的管理保護(hù)方式更應(yīng)當(dāng)區(qū)別于省內(nèi)的其他一般濕地。

2.2 監(jiān)督管理與執(zhí)法體制不合理

《湖南省濕地保護(hù)條例》第五條規(guī)定濕地保護(hù)工作實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理體制，林業(yè)部門為濕地保護(hù)的行政主管部門，水利、環(huán)保、國(guó)土資源等部門按照各自的職責(zé)分工管理;同時(shí)，四個(gè)自然保護(hù)區(qū)還要實(shí)行《自然保護(hù)區(qū)條例》中規(guī)定的綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制?？傮w而言，洞庭湖濕地保護(hù)牽涉多個(gè)地區(qū)與部門，分別立法易造成管理混亂，出現(xiàn)“九龍治水”、多頭管理、條塊分割等問題;并且劃行政區(qū)域來規(guī)劃管理不利于維持生態(tài)平衡，自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)地位也較低，沒有明確的執(zhí)法權(quán)，故洞庭湖有必要改變當(dāng)前的管理體制。

洞庭湖目前是分區(qū)域分部門進(jìn)行執(zhí)法，那以后是采用何種方式整治？像洞庭湖水質(zhì)監(jiān)察監(jiān)測(cè)的一支執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法過程中卻是由多個(gè)部門進(jìn)行管轄，四個(gè)自然保護(hù)區(qū)的權(quán)限有限，目前也僅有西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理局有綜合執(zhí)法權(quán);《水污染防治法》關(guān)于行政處理的條文只有“應(yīng)當(dāng)、必須、可以”等抽象表示，執(zhí)法主體方面不明確、執(zhí)法缺乏強(qiáng)制力，使一些企業(yè)與個(gè)人產(chǎn)生違法成本低、守法成本高的想法，從而不斷從事非法捕撈、非法采砂甚至盜砂等違法行為。

2.3 監(jiān)管制度不健全

洞庭湖濕地保護(hù)工作面臨著一系列問題，《湖南省濕地保護(hù)條例》規(guī)定的監(jiān)督制度不健全，如：2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》，但“河（湖）長(zhǎng)制”未在洞庭湖濕地得到有效實(shí)行;實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，但生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制并不完善;急需加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)等。前面建議出臺(tái)的《洞庭湖保護(hù)條例》應(yīng)當(dāng)緊跟國(guó)家政策，建立健全嚴(yán)格的監(jiān)督制度，積極調(diào)動(dòng)各方力量，發(fā)揮好地方政府及各部門的作用。

2.4 立法規(guī)制重點(diǎn)不突出

在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上習(xí)總書記提到要正確把握整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)系，故應(yīng)當(dāng)針對(duì)洞庭湖濕地的兩大問題彌補(bǔ)立法空白，并突出其中的重點(diǎn)：一是污染防治問題：洞庭湖已退居為中國(guó)第二大淡水湖，污染問題嚴(yán)重，卻缺少污水處理的規(guī)定;二是自然資源保護(hù)問題：濕地為珍稀、瀕危物種提供了良好的棲息地和繁殖場(chǎng)所，據(jù)2017年年底農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織的長(zhǎng)江江豚科學(xué)考察，估算長(zhǎng)江江豚數(shù)量約為1012頭，其中洞庭湖僅約為110頭，可見突出對(duì)江豚的保護(hù)是當(dāng)務(wù)之急;當(dāng)?shù)鼐用竦纳钪饕蕾囉诙赐ズ竦氐馁Y源，其生產(chǎn)方式與勞作范圍也就直接影響了洞庭湖濕地的利用方式和保護(hù)政策的執(zhí)行效果[4]。

2.5 處罰力度低

2005年由湖南省人大常委會(huì)頒布的《湖南省濕地保護(hù)條例》中涉及法律責(zé)任的條款僅僅只有三條規(guī)定，涉及的方面不全，沒有規(guī)定其他污染防治與自然資源保護(hù)方面;責(zé)任方式只規(guī)定了行政與刑事責(zé)任兩種，且大部分規(guī)定的都是行政責(zé)任，其中僅有第二十九條涉及到政府工作人員的責(zé)任，該條例也明顯與現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)水平不相適應(yīng)，如第二十七條設(shè)置的罰款額太小、處罰太輕，這些規(guī)定也缺乏法律依據(jù)，易導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情形。

2.6 缺乏公眾參與和監(jiān)督

對(duì)洞庭湖濕地的保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)廣泛征求基層與公眾的意見，缺乏老百姓的認(rèn)可法律會(huì)無法執(zhí)行?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第七條和《湖南省濕地保護(hù)條約》第八條規(guī)定了公民、法人和其他組織對(duì)破壞、侵占行為有檢舉控告的權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)是一方面公眾參與的積極性不強(qiáng)、從眾心理表現(xiàn)突出，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)應(yīng)是政府的責(zé)任與義務(wù)，另一方面則缺乏公眾參與的范圍、途徑、程序的規(guī)定[5]，未形成健全的公眾參與機(jī)制，公眾對(duì)環(huán)境信息喪失了知情權(quán)，難以起到良好的監(jiān)督作用。

3 完善洞庭湖濕地立法的建議

3.1 健全洞庭湖濕地保護(hù)立法體系

習(xí)近平總書記提出“山水林田湖草是生命共同體”，即洞庭湖本身就是一個(gè)整體，各生態(tài)要素之間存在內(nèi)在聯(lián)系，分散式立法違背了大自然發(fā)展的客觀規(guī)律，應(yīng)當(dāng)樹立整體與系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌濕地中的生態(tài)要素，改變現(xiàn)在的管理模式。《湖南省濕地保護(hù)條例》的內(nèi)容也僅針對(duì)省內(nèi)的一般濕地，故建議對(duì)洞庭湖濕地進(jìn)行專門有效的立法保護(hù)，出臺(tái)《洞庭湖保護(hù)條例》，設(shè)置“濕地保護(hù)”專章，完善相關(guān)法律法規(guī)，如在《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》中增加有關(guān)于濕地保護(hù)的內(nèi)容，在《洞庭湖保護(hù)條例》中明確規(guī)定洞庭湖濕地保護(hù)的目的、任務(wù)與適用范圍等內(nèi)容[6]，另外，益陽、岳陽、常德等地可在該條例的基礎(chǔ)上根據(jù)自身情況制定特別規(guī)定。

3.2 建立洞庭湖濕地綜合監(jiān)督管理與執(zhí)法體制

第一，湖南省濕地實(shí)行的是綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理體制，建議將現(xiàn)有的四個(gè)自然保護(hù)區(qū)合并統(tǒng)一管理，因?yàn)槎赐ズ竦卮蟛糠址植荚诤希试诤鲜≌略O(shè)一個(gè)洞庭湖保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，賦予其綜合管理的權(quán)責(zé)，可借鑒參考昆明市滇池管理局以及鄱陽湖管理局等經(jīng)驗(yàn);第二，因洞庭湖跨越兩省，部分法律法規(guī)存在沖突會(huì)造成管理困難，應(yīng)建立有效的跨部門和跨區(qū)域的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，綜合執(zhí)法而不是聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)相互間的信息共享和行政執(zhí)法協(xié)作。而為了綜合治理，必須形成強(qiáng)有力的行政執(zhí)法體系，即一體化執(zhí)法，前面提到要成立洞庭湖保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，建議下設(shè)一支綜合執(zhí)法大隊(duì)，由專門的執(zhí)法隊(duì)伍共同執(zhí)法，統(tǒng)一培訓(xùn)以提高執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)，并明確執(zhí)法主體，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法依據(jù)等。另外，各自然保護(hù)區(qū)在規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)行相對(duì)集中的處罰權(quán)，賦予執(zhí)法隊(duì)伍一定的自由裁量權(quán)，使法律更具靈活性。

3.3 建立嚴(yán)格的洞庭湖濕地保護(hù)監(jiān)管制度

洞庭湖濕地應(yīng)依據(jù)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》實(shí)行河（湖）長(zhǎng)制，由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任湖長(zhǎng)，組織領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理等工作;按《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的規(guī)定建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，率先在洞庭湖省級(jí)以上國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)際重要濕地開展補(bǔ)償試點(diǎn)，確定生態(tài)補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)等，細(xì)化濕地生態(tài)效益補(bǔ)償措施;建立健全洞庭湖濕地生態(tài)安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，定期開展全面調(diào)查評(píng)估等。

3.4 立法中突出洞庭湖濕地規(guī)制重點(diǎn)

洞庭湖濕地保護(hù)不僅要立足全局，更要突出重點(diǎn)，主要在于自然資源、污染防治這兩個(gè)方面：

（1）在自然資源保護(hù)方面，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等部門應(yīng)當(dāng)開展綜合治理，特別注重對(duì)野生動(dòng)植物如麋鹿、江豚、中華鱘的保護(hù)，加強(qiáng)執(zhí)法巡邏及統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè);具體規(guī)定蘆葦?shù)姆N植、生產(chǎn)及收割等活動(dòng)，防止其對(duì)水面產(chǎn)生污染;加強(qiáng)對(duì)外來物種的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;可增加對(duì)破壞漁業(yè)資源方式的禁止規(guī)定，如《漁業(yè)法》《江西省濕地保護(hù)條例》規(guī)定了炸魚、電魚、定置網(wǎng)等屬于禁止活動(dòng);增加對(duì)禁漁區(qū)、禁漁期、砂石的禁采區(qū)與禁采期的具體規(guī)定;洞庭湖濕地內(nèi)的居民應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變生活理念與生活模式，減少利用自然資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的依賴，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)或轉(zhuǎn)型。（2）在污染防治方面，重點(diǎn)是控制污染源，注意污水的處理，加強(qiáng)對(duì)黑臭水體的整治工作;增加對(duì)含磷含氮產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售與使用的限制或禁止規(guī)定;洞庭湖是湖南省血吸蟲病的主要受災(zāi)區(qū)，要重點(diǎn)完善血吸蟲病的有關(guān)規(guī)定等。

3.5 嚴(yán)格法律責(zé)任

必須強(qiáng)化各方參與主體的法律責(zé)任，包括行政、民事以及刑事責(zé)任[7]，對(duì)其他污染防治與自然資源保護(hù)方面的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，并提高處罰力度，通過增加罰款額度等方式打擊違法行為。尤其是要注重強(qiáng)化政府的法律責(zé)任，第一，要健全領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)行為造成湖區(qū)生態(tài)破壞或者環(huán)境污染的，嚴(yán)格追究相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)管責(zé)任[8]，情形嚴(yán)重的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé);第二，應(yīng)定期開展矮圍網(wǎng)圍等專項(xiàng)整治，落實(shí)濕地保護(hù)的重點(diǎn)任務(wù)，禁止領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動(dòng)的行為;第三，建立政績(jī)考核制度，完善相關(guān)的政績(jī)考核辦法，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差別化的考核制度，建立綜合的考核體系，不以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)突出的地區(qū)、單位和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

3.6 加強(qiáng)監(jiān)督，完善公眾參與機(jī)制

完善公眾參與機(jī)制是為了更有效地對(duì)環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督，洞庭湖濕地保護(hù)工作要以政府為主導(dǎo)，并倡導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)人共同參與。第一，必須改變公眾的認(rèn)識(shí)偏差，各級(jí)人民政府要及時(shí)對(duì)外公開環(huán)境信息，落實(shí)好宣傳教育工作，在院校、社區(qū)、單位等地結(jié)合世界濕地日、世界野生動(dòng)植物日、愛鳥周和保護(hù)野生動(dòng)物宣傳月進(jìn)行課堂講座、主題日宣傳等，同時(shí)可給予稅收優(yōu)惠或資金支持，以提高公眾參與的熱情與積極性;第二，拓寬公眾參與渠道并確定公眾參與的程序，如利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行舉報(bào)，完善相關(guān)制度中的公眾參與環(huán)節(jié)，也可建立濕地環(huán)保法庭，讓公眾有權(quán)獲知信息、參與和監(jiān)督濕地保護(hù)，并及時(shí)反饋對(duì)公眾意見的采納情況[9]。

4 結(jié)語

總之，政府與公眾之間的互動(dòng)有助于增進(jìn)各參與主體之間的理解與信任，廣大群眾的支持與參與有利于所有法律法規(guī)得以貫徹落實(shí)，也為實(shí)現(xiàn)洞庭湖濕地的有效管理創(chuàng)建了友好環(huán)境。

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收稿日期：2019-01-17

作者簡(jiǎn)介：丁莎（1994-），女，漢族，碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊?guó)環(huán)境法學(xué)。