共有產(chǎn)權(quán)住房政策實(shí)施及其完善路徑

李琛

[提要] 在“夾心層”群體住房難日益嚴(yán)峻的推動下，我國共有產(chǎn)權(quán)住房體系在不斷摸索與實(shí)踐中逐漸形成。實(shí)踐研究表明，共有產(chǎn)權(quán)住房有助于緩解“夾心層”住房困難問題，有助于完善住房保障體系和住房制度，促進(jìn)房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制的建立，從而抑制投機(jī)性行為，促進(jìn)住房公平，深化住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

關(guān)鍵詞：共有產(chǎn)權(quán)住房政策;明晰產(chǎn)權(quán);制度

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年5月14日

一、共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展現(xiàn)狀

（一）共有產(chǎn)權(quán)住房的定義。共有產(chǎn)權(quán)住房，是指政府提供政策支持，由建設(shè)單位開發(fā)建設(shè)，銷售價格低于同地段、同品質(zhì)商品住房價格水平，并限定使用和處分權(quán)利，實(shí)行政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)的政策性商品住房。理論上，共有產(chǎn)權(quán)住房是具有社會屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是政府在相關(guān)制度安排下解決一部分群體的購房問題。但在實(shí)踐中，上海、淮安將共有產(chǎn)權(quán)住房定位于保障性住房;而北京、深圳共有產(chǎn)權(quán)住房作為政策性商品住房具有保障性和市場化的雙重特征。因此，從理論和實(shí)際出發(fā)，均可以將共有產(chǎn)權(quán)住房性質(zhì)定位于保障性住房。

（二）共有產(chǎn)權(quán)住房政策現(xiàn)狀——以北京市為例。2017年9月30日《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》正式發(fā)布并實(shí)施時，明確共有產(chǎn)權(quán)住房貸款與原先自住房政策相同，當(dāng)時最低比例為商貸30%，公積金貸款20%（90平方米以下）。

2018年，人民銀行營業(yè)管理部與北京銀監(jiān)局、北京市規(guī)劃國土委、北京市住建委、北京住房公積金管理中心聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于明確北京市共有產(chǎn)權(quán)住房購房人使用個人住房貸款有關(guān)事項的通知》（銀管發(fā)[2018]140號，以下簡稱《通知》），主要內(nèi)容包括以下四個方面：

一是實(shí)施差異化信貸政策。按照“分類指導(dǎo)，因地施策”的原則，在國家統(tǒng)一信貸政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京市大力發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房的實(shí)際情況，明確了共有產(chǎn)權(quán)住房貸款最低首付比例。根據(jù)現(xiàn)行住房信貸政策：購買商品住房家庭在北京無住房且無住房貸款記錄的，購買普通住房、非普通住房的最低首付比例分別為35%、40%;經(jīng)適房、自住房等政策性住房最低首付比例為30%;名下有住房貸款記錄的，購買普通住房、非普通住房的最低首付比例分別為60%、80%。

二是強(qiáng)調(diào)居住屬性?！锻ㄖ方Y(jié)合《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》關(guān)于購房人取得產(chǎn)權(quán)證5年內(nèi)限制轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，對共有產(chǎn)權(quán)住房購房人取得產(chǎn)權(quán)證5年內(nèi)所享房屋份額的抵押權(quán)能作出限制。明確購房人取得不動產(chǎn)權(quán)證未滿5年的，抵押融資只能用于支付本套住房購房款。堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，強(qiáng)調(diào)共有產(chǎn)權(quán)住房的居住屬性。該政策明確共有產(chǎn)權(quán)房住房5年內(nèi)不具備融資功能。杜絕某些購房者拿到房產(chǎn)證后，立即抵押貸出一筆大錢作為首付，殺向北京之外再買一套等“加杠桿”的風(fēng)騷操作，落實(shí)“房住不炒”。

三是保障貸款人權(quán)益?！锻ㄖ访鞔_了商業(yè)銀行、公積金中心的貸款審批時限，要求貸款機(jī)構(gòu)在受理貸款申請之日起10個工作日內(nèi)完成審批。通過合理設(shè)定審批時限，推動貸款機(jī)構(gòu)提高審批效率，進(jìn)一步保障共有產(chǎn)權(quán)住房人購房貸款權(quán)益。

四是細(xì)化抵押登記流程?！锻ㄖ方Y(jié)合法律關(guān)于按份共有財產(chǎn)設(shè)定抵押的相關(guān)規(guī)定，明確購房人以所享有的房屋份額設(shè)定抵押時無需代持機(jī)構(gòu)同意，房屋所在行政區(qū)域不動產(chǎn)登記部門依照按份共有財產(chǎn)抵押登記規(guī)定辦理抵押登記，消除了銀行對于共有產(chǎn)權(quán)住房辦理抵押登記是否需要代持機(jī)構(gòu)出具同意函、抵押登記手續(xù)是否較為特殊等問題的疑慮。

北京以犧牲土地收益為代價以獲得產(chǎn)權(quán)份額的形式，表明政府將在土地出讓階段嚴(yán)格控制土地成本價格，并通過控制房屋銷售價格限制開發(fā)商從中獲利，政府享有房屋的部分產(chǎn)權(quán)。對不符合申請公租房條件，但具備一定經(jīng)濟(jì)能力而又買不起商品房的中間人群，將大力推動政府和個人共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)的共有產(chǎn)權(quán)住房。

二、北京市共有產(chǎn)權(quán)住房政策存在的問題

（一）缺乏適宜的上市交易利益分配方式。目前，對于共有產(chǎn)權(quán)住房的上市交易問題，《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》中規(guī)定，在共有產(chǎn)權(quán)住房購買5年后，購房人可按市場價格轉(zhuǎn)讓所購房屋產(chǎn)權(quán)份額。同等價格條件下，代持機(jī)構(gòu)可優(yōu)先購買，如放棄優(yōu)先購買權(quán)的，購房人轉(zhuǎn)讓對象應(yīng)為其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房購買條件的家庭。雖然這種方式確保了共有產(chǎn)權(quán)住房的封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，維持了其共有產(chǎn)權(quán)住房性質(zhì)，也在一定程度上杜絕了這類住房的投資動機(jī)。但是，由于共有產(chǎn)權(quán)住房存在購買條件嚴(yán)格、收益難以確保、退出困難等問題，也會造成剛需購房家庭購房期望降低、共有產(chǎn)權(quán)房流通不暢等連鎖反應(yīng)。明確利益分配方式是保障共有產(chǎn)權(quán)住房在一定范圍內(nèi)流通順暢，激發(fā)剛需購房者購房欲望的保障，實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)。

（二）忽視住房對家庭財富積累的影響。為解決城市住房的剛需與投機(jī)行為，更好地實(shí)現(xiàn)公民居住權(quán)的相對公平，我國建立了以公共租賃住房為主體的多元化住房保障和供應(yīng)體系。短期看，公共租賃住房的建設(shè)能解決較大一部分社會群體對住房消費(fèi)的需求。但長期看，公共租賃住房的地理位置多位于市區(qū)偏遠(yuǎn)地段，不利于該群體的就業(yè)和生活。因此，這一制度難以真正地改善收入者的經(jīng)濟(jì)狀況，滿足其對住房所有權(quán)的需求，這種租賃式的制度安排會從空間地理位置和財富分配上進(jìn)一步分化城市住房人群。尤其在房價居高不下的狀態(tài)，大多數(shù)中低收入住房者無法進(jìn)入這個房價頗高的市場，在這場財富分配博弈中處于劣勢地位而導(dǎo)致其在社會財富中所占比例越來越低。這也進(jìn)一步說明我國目前住房領(lǐng)域存在的問題，更主要的是住房資產(chǎn)所有權(quán)的分配不公，而且由住房財富分配的不公進(jìn)一步加劇了社會貧富兩極分化。

（三）政府監(jiān)管成本較大。由于共有產(chǎn)權(quán)住房從機(jī)制設(shè)計上存在市場價值與政府計劃定價的“價差”，意味著共有產(chǎn)權(quán)住房雖然在一定程度上克服了現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用住房制度的一些明顯的缺陷，但不能完全杜絕住房保障中的尋租問題。尤其在上海、北京等高房價地區(qū)，共有產(chǎn)權(quán)住房的利益優(yōu)勢明顯。因此，從申請、復(fù)核、征信、分配、售后等各個環(huán)節(jié)依然需要較大的監(jiān)督成本，而且與經(jīng)濟(jì)適用住房政策相比，共有產(chǎn)權(quán)住房模式在產(chǎn)權(quán)比例認(rèn)定、后期產(chǎn)權(quán)變更、房屋使用、房屋銷售等環(huán)節(jié)還需要投入更多的人力。

三、完善共有產(chǎn)權(quán)住房政策的路徑

（一）完善共有產(chǎn)權(quán)住房法律法規(guī)制度。我國作為一個法治國家，任何制度的推行或?qū)嵤┒紤?yīng)有法可依。共有產(chǎn)權(quán)住房作為我國住房供應(yīng)體系中的重要組成部分，通過法律的形式對其進(jìn)行規(guī)范化的管理勢在必行。首先，應(yīng)該出臺專門的法律，對城鎮(zhèn)居民通過商品房買賣、租賃、繼承、贈予、產(chǎn)權(quán)共有等方式取得房屋后所享有的權(quán)利和所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定。就共有產(chǎn)權(quán)住房而言，應(yīng)當(dāng)對共有產(chǎn)權(quán)住房的投資、建設(shè)、準(zhǔn)入、形成（購買）、使用、管理、轉(zhuǎn)讓、處分等給出指導(dǎo)意見。其次，應(yīng)該明確共有產(chǎn)權(quán)住房的統(tǒng)一管理部門及監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)。最后，在法律層面出臺一系列的措施杜絕共有產(chǎn)權(quán)住房投機(jī)牟利行為。

（二）明晰權(quán)利與義務(wù)，協(xié)調(diào)參與主體之間的利益關(guān)系。目前，共有產(chǎn)權(quán)住房制度中涉及的參與主體，國家并未明晰各參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，因此在實(shí)踐中難以避免產(chǎn)生利益沖突。首先，政府必須明確政府、個人、企業(yè)在制度實(shí)踐中的權(quán)利義務(wù)。企業(yè)作為共有產(chǎn)權(quán)住房的參與主體，主要承擔(dān)開發(fā)建設(shè)的職責(zé)。因此，滿足共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)主體條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，必須按照政府提出共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計方案，套型設(shè)計功能布局合理，有效滿足居住需求。對于承擔(dān)共有產(chǎn)權(quán)房開發(fā)項目的建設(shè)單位可以適當(dāng)享受貸款利率優(yōu)惠政策和稅收優(yōu)惠政策或免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各項行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。目前的政策采取政府與購房人按份共有的方式，但政府將其持有產(chǎn)權(quán)中蘊(yùn)含的“使用權(quán)”讓渡給購房人，由購房人獨(dú)占使用，而相應(yīng)的房屋維護(hù)、管理責(zé)任完全由購房人承擔(dān)，購房人對共有產(chǎn)權(quán)住房的處置權(quán)以及處置時產(chǎn)生的收益或風(fēng)險應(yīng)如何分配等在實(shí)踐中并不明晰。因此，建議在不違背住房保障功能的前提下，可適當(dāng)賦予購房人一定的處置權(quán)，對共有人之間的相關(guān)權(quán)益與責(zé)任作出明確約定。

（三）拓寬參與主體，激勵更多資源進(jìn)入住房保障領(lǐng)域，鼓勵民間組織參與合作建房。住房作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府首先應(yīng)承擔(dān)起調(diào)控責(zé)任，對住房市場尤其是福利住房分配進(jìn)行干預(yù)。然而“在處理復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會事務(wù)時，民間組織往往比政府機(jī)構(gòu)更靈活、更有針對性、更貼現(xiàn)實(shí)”，不但“對政府行為能產(chǎn)生較好的補(bǔ)充和促進(jìn)作用”，而且“往往也能反映出社會的健康與活力”。因此，通過引入適度競爭，鼓勵民間組織參與合作共建，在實(shí)際操作過程中施行建管分家、監(jiān)管分離，既能夠保障資源在市場上更為高效的流轉(zhuǎn)，發(fā)揮其福利保障作用，而且一定程度上分?jǐn)偭苏氊?zé)，實(shí)現(xiàn)政府“放權(quán)”于社會、于企業(yè)，實(shí)現(xiàn)雙贏。

（四）設(shè)計促進(jìn)有經(jīng)濟(jì)能力的居民盡快回購產(chǎn)權(quán)的激勵機(jī)制。共有產(chǎn)權(quán)住房通常被看成一個通向完全產(chǎn)權(quán)住房的過渡期，加快共有產(chǎn)權(quán)住房回購速度，不僅能夠?yàn)樾逻M(jìn)入者提供住房，也可以通過循環(huán)利用補(bǔ)貼來幫助更多的家庭。

共有產(chǎn)權(quán)業(yè)主流動性的政策性影響因素主要包括三個方面：（1）是否有實(shí)現(xiàn)完全產(chǎn)權(quán)的激勵機(jī)制。在沒有相應(yīng)的激勵機(jī)制下，如降低交易費(fèi)用、提供價格折扣優(yōu)惠等都有可能影響購房者盡快回購政府產(chǎn)權(quán)。（2）是否設(shè)置轉(zhuǎn)售對象的限制。若共有產(chǎn)權(quán)模式實(shí)行封閉性運(yùn)行，即共有產(chǎn)權(quán)住房僅在符合資格的購買者之間流轉(zhuǎn)，這樣可以降低資金投入，實(shí)現(xiàn)一套房連續(xù)保障多個家庭。但確定轉(zhuǎn)售對象這一復(fù)雜耗時的過程，限制了流動性。（3）是否設(shè)置轉(zhuǎn)售價格的限制。限定轉(zhuǎn)售價格也是體現(xiàn)其保障性，使新進(jìn)者獲得受益機(jī)會。因此，一是要擴(kuò)大共有產(chǎn)權(quán)住房的最初購買產(chǎn)權(quán)份額，擴(kuò)大共有產(chǎn)權(quán)份額可以減少所需的補(bǔ)貼額，也可以縮小有限產(chǎn)權(quán)到完全產(chǎn)權(quán)之間的間隔;二是條件成熟時，對政府持有的產(chǎn)權(quán)價格應(yīng)該有償使用，可以收取按照1年期存款利率計算的租金;三是通過房價打折或免除手續(xù)費(fèi)等優(yōu)惠政策激勵共有產(chǎn)權(quán)住房業(yè)主增加其投資;四是通過設(shè)計購買越晚、價格越接近市場價格的方式激勵早日購買。

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