新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革研究

李歡

[提要] 城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，而戶籍制度是城鎮(zhèn)化建設(shè)中最直接、最表象的體現(xiàn)方式，也是影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的最主要因素。本研究通過回溯常州市戶籍制度改革的實踐，厘清戶籍制度與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，總結(jié)戶籍制度改革的特點及對新型城鎮(zhèn)化推進的影響，并就新型城鎮(zhèn)化背景下改革的不足之處，探討新一輪戶籍制度改革的目標(biāo)和路徑。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;戶籍制度改革;戶口遷移;社會福利;以人為本

中圖分類號：D631.42 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年5月7日

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是全面建成小康社會的重要要求。黨的十九大報告從戰(zhàn)略和全局的站位對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了部署，提出了以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，社會發(fā)展已經(jīng)進入了加快建設(shè)城鎮(zhèn)化的新階段，然而現(xiàn)行的二元戶籍制度割裂了城市與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，并且仍然存在諸多限制，影響了勞動力的自由流動和公共資源的均等分配，這與市場經(jīng)濟體制產(chǎn)生了激烈的矛盾，同時還引發(fā)了一系列社會問題，影響社會穩(wěn)定，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不適應(yīng)社會經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展要求，迫切需要改革。

一、戶籍制度與新型城鎮(zhèn)化概述

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。我國將城鎮(zhèn)化定義為，人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化的歷史過程，具體表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化以及城鎮(zhèn)不斷發(fā)展與完善的過程。城鎮(zhèn)化也就意味著，在工業(yè)化的進程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)的農(nóng)村觀念被現(xiàn)代化的城市價值觀所取代的發(fā)展過程。城市化的發(fā)展速度主要體現(xiàn)在城市人口的增加、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大、城市經(jīng)濟規(guī)模的增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、科學(xué)技術(shù)的發(fā)達和社會保障水平的提高等多個社會指標(biāo)。

新型城鎮(zhèn)化涉及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、社會管理、人口和生產(chǎn)生活方式的變遷，是新時期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的必然要求。國家領(lǐng)導(dǎo)人多次在會議上對新型城鎮(zhèn)化予以強調(diào)，在2013年的政府工作報告上，溫家寶進一步說明了城鎮(zhèn)化的重要性，在2014年的政府工作報告上，李克強提出了以人為本的新型城鎮(zhèn)化，在2017年政府工作報告上，習(xí)近平明確了構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”的目標(biāo)。本文探討的城鎮(zhèn)化就是指尊重人民意愿，維護人民利益，切實推進農(nóng)民市民化進程的以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

（二）戶籍制度的含義。我國戶籍制度的發(fā)展與政治發(fā)展有著很深的淵源，它包含兩個方面的內(nèi)容：狹義上的戶籍制度是一種人口管理制度，主要實現(xiàn)登記人口信息的功能，包括出生、死亡、遷移等，同時進行人口統(tǒng)計，以便國家及時更新和掌握人口的規(guī)模和情況。廣義上，戶籍作為以家庭出身和地域來確定個人社會身份的名稱符號，包含戶口類別和戶籍所在地兩個屬性，由此衍生出了依附在戶口性質(zhì)上的其他相關(guān)利益制度，它涉及到社會生活的方方面面，形成了我國傾向城市的社會保障體系。

（三）新型城鎮(zhèn)化與戶籍制度改革的關(guān)系

1、城鎮(zhèn)化催生戶籍制度改革。據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達36%，而發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率80%，發(fā)展中國家60%，我國分別低于44個和24個百分點，差距很大?，F(xiàn)行戶籍制度，過多的強調(diào)了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的性質(zhì)區(qū)別，以及與之相匹配的不均等社會福利，凸顯了社會的不公正，因此這種制度必然要進行革新。改革的基本目的是實現(xiàn)附著在戶籍制度上的各種社會福祉與常住人口的調(diào)控管理相分離，從而實現(xiàn)不均衡的經(jīng)濟發(fā)展與均等化的公共服務(wù)相脫節(jié)，倒逼公共服務(wù)供給由政府大包大攬向社會協(xié)同承擔(dān)轉(zhuǎn)變。

2、戶籍制度是影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要因素。戶籍制度影響是城鎮(zhèn)化的主要因素，是城鎮(zhèn)化的最直接的表現(xiàn)形式，同時戶籍制度的完善也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要組成部分。戶籍管理作為國家的一項基本公共政策，在行政管理領(lǐng)域承擔(dān)著重要的職責(zé)和任務(wù)。我國現(xiàn)行的二元制戶籍管理制度是以計劃經(jīng)濟為背景，伴隨社會主義建設(shè)的發(fā)展逐步建立和完善起來的，但隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的具有計劃經(jīng)濟烙印的戶籍管理制度的弊端逐步顯現(xiàn)，已明顯的不適應(yīng)社會生產(chǎn)力的發(fā)展，也完全無法滿足人們生活的多樣需求。創(chuàng)新社會管理，加快推進戶籍制度改革勢在必行。

3、戶籍制度改革必然促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。打破“兩元制”戶籍管理體制，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度，是加快城鄉(xiāng)一體化進程的有效措施，也是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路。推進戶籍制度改革，一是能夠打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)化，提升社會公平正義。戶籍制度的成功改革將消除近60年來一直存在的農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，消除對個體身份的區(qū)別，以及對附著在身份之上的社會福利的歧視。新的戶籍制度，首先要打破不合理的以農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口為依據(jù)劃分農(nóng)村人與城市人，代之以實際居住地和所從事職業(yè)為指標(biāo)，來區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，實現(xiàn)人口在城市與農(nóng)村之間的自由開放流動。二是有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。提高城市化率已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要任務(wù)?，F(xiàn)行戶籍制度將大量的社會保險、住房補貼及社會福利等附加在戶口性質(zhì)上，加劇了社會資源分配的不均衡、不合理。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有真正得到各種福利待遇，流動積極性不高，市民化形同虛設(shè)。戶籍制度改革是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由流動、擴大就業(yè)、享受福利、提高待遇，從而提高轉(zhuǎn)移積極性和主動性的必由之路，也是加快市民化進程的重要舉措。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下戶籍制度改革實踐

（一）戶籍制度沿革。為了加快經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市化進程，2003年以來，常州市政府按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署和省委、省政府的工作要求，積極推進戶籍管理制度改革，其改革歷程從嚴(yán)控到寬松經(jīng)歷近60年，整體可劃分為四個階段：

第一階段為寬松期（1950～1957年）：1950年1月，常州市率先對戶籍資料及戶口進行整理核對，為提早做好戶口制度改革準(zhǔn)備工作。重點采取以下措施：試點先行，明確以老城區(qū)局前街街道為戶籍改革試點單位，開展試點工作，并逐步以點帶面全面推行改革，通過一年時間，全市完成戶口制度改革。

第二階段為規(guī)范期（1958～1970年）：受經(jīng)濟社會發(fā)展的影響和工業(yè)化進程加快，城市企業(yè)用工需求大幅增加，加之農(nóng)業(yè)人口進城愿望和訴求大，1957年1～6月，常州市區(qū)人口環(huán)比增加1.93萬人。為此，常州迅速實施了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確公民由農(nóng)村遷入城市，須持有城市勞動部門錄取證明、學(xué)校錄取通知書或市級公安機關(guān)簽發(fā)的準(zhǔn)予遷入證明。首次將常州市城鄉(xiāng)居民區(qū)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口。

第三階段為適度開放期（1970～1999年）：受改革開放和“知青”回城，及知識分子農(nóng)村家屬戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的條件放寬等因素影響，城市人口數(shù)量呈遞進式增長，1972～1982年的10年間，常州市市區(qū)人口由原來的30萬人增加到50萬人，凈增長20萬人。

第四階段為寬松期（2000～2014年）：進入新世紀(jì)，根據(jù)中央和省委、省政府要求，常州市率先探索實施以投資購房作為戶口遷移主要條件之一的改革。明確在市區(qū)購買50平方米以上的成套商品房和批準(zhǔn)上市二手房，可為購房者本人及共同生活親屬落戶。同年，常州市深入探索試行小城鎮(zhèn)戶籍改革，明確在小城鎮(zhèn)具有合法穩(wěn)定住所、穩(wěn)定職業(yè)且實際居住的人員，均可以辦理小城鎮(zhèn)戶口。2003年，常州市啟動戶籍管理制度改革，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，確立了以合法固定住所和穩(wěn)定就業(yè)為基本條件的戶口遷移制度，之后3年形成了一個人口遷入高峰，2006年全市人口機械增長率達到17‰的高位。截至2013年底，常州市的戶籍人口已經(jīng)達到360多萬人。

2017年6月，常州市政府對2014年制定的《常州市戶籍準(zhǔn)入和遷移管理規(guī)定》進行了修訂，對兩個準(zhǔn)入必要條件的定義作出更改，一是刪去了“在本市投資30萬元以上人民幣、20萬美元以上外資或連續(xù)2年納稅均達1.5萬元以上人民幣等對外來投資人員”的準(zhǔn)遷限制，改為“參加社會保險滿5年”。二是擴大了合法穩(wěn)定住所的定義，增加了“在本地房產(chǎn)管理部門辦理租賃登記備案的租賃住房，連續(xù)居住5年以上，并征得房屋所有權(quán)人同意”的準(zhǔn)入條件。

（二）戶籍制度改革的特點。自2003年以來，常州市政府始終堅持從戶籍制度改革入手，強力推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。其戶籍改革呈現(xiàn)出以下特點：

1、勞動力準(zhǔn)入對象范圍廣、條件寬。新的戶籍準(zhǔn)入政策將落戶對象由農(nóng)民工延伸到七類外來就業(yè)人員，擴大政策惠及面;將外來就業(yè)人員的學(xué)歷由本科降低到技（職）校，技術(shù)職稱由高級降低到中級;將有學(xué)歷、有技術(shù)的外來就業(yè)人員參保時間由3年降低為2年，其他就業(yè)人員參保時間由10年降低為5年;除技（職）校和其他參保人員兩類外，其他外來就業(yè)人員均無合法穩(wěn)定住所限制。吸引年輕勞動力進入城市，除了改善人口結(jié)構(gòu)外，必將增加房地產(chǎn)剛需，拉動市場消費，推動服務(wù)業(yè)發(fā)展。

2、投資納稅戶口準(zhǔn)入門檻低、限制少。投資額度起點由50萬元人民幣降低到30萬元人民幣，取消對遷入人員應(yīng)有合法穩(wěn)定住所的限制。降低投資額度，取消合法穩(wěn)定住所限制，將吸引更多的年輕人來常州市落戶創(chuàng)業(yè)，保證投資的持續(xù)性、穩(wěn)定性。

3、大市范圍內(nèi)戶口遷移手續(xù)少、流程快。在全市實行以合法穩(wěn)定住所為基本條件的戶口登記遷移制度，明確七類戶口可以在城市和農(nóng)村之間互相遷移，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口對等遷移;將市（區(qū)）戶口遷移審批權(quán)下放，將大市范圍內(nèi)戶口遷移審批的時間由15個工作日壓縮到5個工作日;統(tǒng)一市內(nèi)戶口遷移政策和證明材料，取消戶口準(zhǔn)遷證和戶口遷移證，實現(xiàn)大市范圍居民戶口“一站式”遷移。同時明確，戶口遷移后，涉及社會保障、土地承包、宅基地、計劃生育等事宜，由該市相關(guān)部門按規(guī)定辦理，逐步剝離依附在戶籍上的不均等待遇，將土地承包經(jīng)營權(quán)與戶口脫鉤，有效解決了土地與戶口之間的矛盾，避免了大量人口在城鄉(xiāng)之間頻繁遷移。

4、購房投靠戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)合理、效果良好。綜合考慮城市承載力，以人均居住面積為標(biāo)準(zhǔn)，提高購房和投靠準(zhǔn)入門檻，以50平方米為最低標(biāo)準(zhǔn)，將市區(qū)（含武進區(qū)）戶口準(zhǔn)入的人均居住面積規(guī)定為不小于25平方米。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，對金壇、溧陽準(zhǔn)入的住房面積不作限制，促進縣城鎮(zhèn)發(fā)展。通過人均居住面積限制，減少小面積二手房屋交易，有利于消化市場新房存量。無錫等地相繼取消了90平方米以上住房的限購，而常州市的戶籍政策則提前為大面積住房銷售創(chuàng)造了條件。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革的不足

雖然我國對戶籍制度改革非常重視并不斷付出實踐，但其中仍在一些問題和不足，使其對人口的管理難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，制約了新型城鎮(zhèn)化的進程。

（一）改革缺乏系統(tǒng)性，根本性質(zhì)未改變。自建國以來，我國一直對戶籍制度做著調(diào)整，尤其在新世紀(jì)以后，政府已經(jīng)意識到二元戶籍制度對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的掣肘，因此加緊了改革步伐，各地政府都相繼出臺了一系列的改革措施，但總體來看，改革還缺乏系統(tǒng)性?？v觀常州市60年的改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)，戶籍制度的本質(zhì)內(nèi)容——限制遷徙自由和附加社會權(quán)益，并沒有被徹底打破。戶籍制度改革的關(guān)鍵在于實現(xiàn)公民的自由遷徙，消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會公平正義。但是，我國目前的改革成效，包括精英落戶、購房入戶和投資落戶等政策，對廣大的農(nóng)業(yè)戶籍人口仍顯不公。其次，戶籍制度改革沒有從根本上消除不公平待遇。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的最大癥結(jié)在于兩種戶籍類型所依附的社會權(quán)益不同。但是，現(xiàn)行的戶籍制度和社會保障制度也并沒有真正實現(xiàn)社會福利的平等分配。

（二）社會福利仍未均等化，引發(fā)社會矛盾。我國的戶籍制度將公民區(qū)分為農(nóng)村人口與城市人口兩類，并實施有差別的社會資源分配制度。隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，國家政策趨向城市化，為城市發(fā)展投入了大量的資源。農(nóng)村相對落后，大量農(nóng)村剩余勞動力向大城市發(fā)展，但其戶籍仍留在農(nóng)村，由于城市承載量有限，政府通過戶籍制度來保護本地公民的資源分配，但外來人口的生活水平就被迫降低，長期如此，就會引起外來人口的不滿，給社會帶來不穩(wěn)定因素。社會資源的分配不均，對在城市務(wù)工的外來人口非常不公平，剝奪了其正當(dāng)?shù)墓駲?quán)益，降低了外來人口的歸屬感，可能會引起鄉(xiāng)村回潮現(xiàn)象，不利于我國城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展。

由于受常州市計劃生育等相關(guān)政策限制，個別不符合常州計劃生育政策的居民與其他省市居民結(jié)婚后，在外省市生育子女并申報戶口后，因住房面積不達標(biāo)，不能辦理戶口遷移，影響其子女入園入學(xué)。另外，雖然自2014年起，常州市全面實施了流動人口居住證制度，并承諾了居住證所帶來的子女接受義務(wù)教學(xué)、申領(lǐng)護照、機動車駕駛證等九大權(quán)益，但是在落實過程中，流動人口在享受同城居民待遇，特別是子女就近入學(xué)等問題上還存在困難。

（三）自由流動受限制，遷移意愿不強烈。取消戶籍二元結(jié)構(gòu)沒有真正落實到位，一些法律、法規(guī)修改滯后于戶籍管理制度改革，如土地承包法等，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包、集體資產(chǎn)分紅等仍是制約戶口遷移的主要因素，農(nóng)村和城市戶口還沒有能夠?qū)Φ冗w移，特別是城市遷往農(nóng)村，阻力較大。2014年常州市政府改革戶籍制度后，人口機械增長率達到5.5‰，吸引了年輕勞動力在常州市落戶，在遷入的3萬多人中，60周歲以下人口占比89%。截至2015年底，全市實有人口約520萬人，戶籍人口約370萬人，其中城鎮(zhèn)人口276萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到74.5%，高于全省平均水平，農(nóng)業(yè)人口約95萬人，年均農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口達1.4萬人。雖然常州市放寬了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，但從實際情況看，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的意愿并不強烈，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)低增長態(tài)勢。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革建議

（一）進一步完善戶籍政策。人口登記制度及其他各項制度的完善、詳盡對戶籍管理具有十分重要的作用，因此，在修訂戶籍制度的過程中，也應(yīng)制定出關(guān)于各項制度、政策、權(quán)力、義務(wù)等詳細的法律條文，以期能夠依法解決社會生活中產(chǎn)生的各種問題。修訂新戶籍法最主要的還是應(yīng)以實現(xiàn)公民自由遷徙和保證公民平等權(quán)益為核心，消除身份等級差異，剝離戶籍制度的附加功能，恢復(fù)其認可登記和普查功能，給予公民遷徙自由權(quán)利，努力實現(xiàn)社會平等化，以期推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）科學(xué)設(shè)立準(zhǔn)入門檻。要保證人口的自由有序流動，就要注重城市資源的分配和政策的有力引導(dǎo)。逐步推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，國家要統(tǒng)籌資源在各個城市合理配置，全面放開小城市、小城鎮(zhèn)的落戶限制，降低中大城市的落戶門檻，嚴(yán)格控制特大城市的落戶條件;地方政府要積極推進本地改革，增強城市吸引力。常州定位中小城市，應(yīng)合理設(shè)置城市準(zhǔn)入門檻，既要吸引人才資源，分擔(dān)一些城市壓力，又要綜合考慮本地城市承載能力，避免外來人口大規(guī)模涌入。上海是我國進行戶籍制度改革的先驅(qū)城市，其實行的積分落戶制度，鼓勵創(chuàng)業(yè)就業(yè)、團隊納稅等，成功控制了城市常住人口的數(shù)量，保證了城市承載力，同時也留住了人才和資金，促進了城市發(fā)展，對我國戶籍制度改革起到了積極的借鑒作用。

（三）健全社會保障制度。黨的十九大報告指出“加強社會保障體系建設(shè)。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！蔽覈鴳艏贫雀母镏械摹坝补穷^”是實現(xiàn)公平的社會保障和福利待遇，而改革的突破口在于加快完善社會保障體系。因此，戶籍制度改革必須與完善社會保障制度同向發(fā)力。在改革過程中，首先要將戶籍與社會保障制度分離開來，使社會保障獨立成一個完整體系，統(tǒng)一保障標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋全國。建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，無論城市還是農(nóng)村的公民都應(yīng)享受同等的教育、就業(yè)、醫(yī)療和社保等方面的福利待遇，逐步淡化社會福利與戶籍制度的附著度，從根本上推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（四）推動產(chǎn)業(yè)升級，增強城市競爭力。黨的十九大報告中提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！弊鳛橹行〕鞘?，常州應(yīng)根據(jù)自身資源環(huán)境特點和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，進一步加大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級，創(chuàng)造良好的軟、硬條件承接大城市的人口資源，提升本地戶口含金量。依托地方優(yōu)勢，發(fā)揮具有區(qū)域比較優(yōu)勢和地方特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，通過市場機制促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級和區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，利用戶籍制度改革對勞動力流動的導(dǎo)向作用，實現(xiàn)以市場機制為導(dǎo)向的區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級，增強中小城市的競爭力。同時，逐漸形成布局合理、分工明確、協(xié)調(diào)互補的城市群，建立多元化勞動力市場，使人們不進入大城市，在中小城市也能獲得更好的發(fā)展，享受與城市人口基本無差別的生活待遇，從而給人民帶來更多的獲得感和滿意度。

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