吉林省地方政府債務(wù)問題及治理研究

付亞楠 高媛

摘要：根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第三十五條：舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。依據(jù)在當前政府負債規(guī)模不斷擴大的現(xiàn)實情況下，再結(jié)合當前吉林省地方債務(wù)問題的實際情況，研究吉林省地方政府性債務(wù)出現(xiàn)的主要原因、吉林省地方政府性債務(wù)的適度規(guī)模及其問題治理對策有著極大的必要性。

關(guān)鍵詞：吉林省地方政府性債務(wù)? 適度債務(wù)規(guī)模? 問題治理對策

一、吉林省政府債務(wù)情況分析

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府所承擔的債務(wù)而無能力按期償還本付息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府財政不能正常運轉(zhuǎn)。截至2016年末，吉林省政府債務(wù)余額為2896.07億元，綜合債務(wù)率為65.3%;截至2017年9月末，吉林省地方政府債券存量余額為 2492. 65 億元，是地方政府債務(wù)的主要構(gòu)成，與一般公共收入預(yù)算相比，吉林省地方政府債務(wù)狀況位于全國中部偏高水平。

2016年末，長春市和吉林市已發(fā)債城投企業(yè)帶息債務(wù)余額分別為1416.67億元和563.10億元。以地方政府債務(wù)余額與一般公共預(yù)算收入規(guī)模相對比，2016年末，吉林省地方政府債務(wù)余額是當年一般公共預(yù)算收入的2.29倍，位列全國各省市第13位，處于相對中游偏高水平。綜合分析，與本級一般公共預(yù)算收入相比，絕大部分地級市本級政府債務(wù)負擔較重，本級政府債務(wù)余額與一般公共預(yù)算收入的比率較大，政府債務(wù)負擔較重，負債風(fēng)險較大。

二、吉林省政府債務(wù)形成的主要原因分析

（一）資金使用不合理

吉林省地方政府借助各種融資方式獲取了大量的債務(wù)資金，在缺乏監(jiān)管的情況下，地方官員在債務(wù)資金使用上極其具有隨意性。在現(xiàn)代經(jīng)濟條件下，地反政府官員謀求的政績主要包括政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動城鎮(zhèn)建設(shè)、市場建設(shè)與開發(fā)、招商引資等方面。這樣的標準促使政府官員大量投資，同時為了政績，不顧本地的經(jīng)濟基礎(chǔ)和財力限制，將政府資金大量用于不合理之處。另外，許多地方債務(wù)資金被違規(guī)投入到了資本市場牟取更高的回報，但資本市場的不確定性，導(dǎo)致很多債務(wù)資金虧空。還有些地方政府在購買公共必需品的時候，由于各種原因，商家得到巨大利潤卻讓財政遭受了巨額損失。

（二）舉債行為不規(guī)范

吉林省地方政府在政府信用的擔保下，建立了大量的融資平臺公司進行舉債。但是由于法律制度的滯后性，存在很多不規(guī)范的舉債行為。集中統(tǒng)一的政治管理體制，上級政府與下級政府之間的債務(wù)有著緊密的聯(lián)系，上級政府對下級政府起著擔保的作用，這就造成了地方政府債務(wù)風(fēng)險的上移現(xiàn)象。政府屆次的傳遞導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模越來越大。

同時，政府官員的設(shè)租和尋租行為也是政府債務(wù)的影響因素之一。地方公債投資項目由政府主導(dǎo)，這就給了政府官員很大的尋租空間。這一行為，不僅提高了公共提供成本、大大降低了社會福利，社會需求也得不到有效滿足，使得政府的支出和債務(wù)不斷擴大，也給社會帶來嚴重的財政風(fēng)險。

（三）債務(wù)信息不對稱

吉林省地方政府為了地方經(jīng)濟發(fā)展大量舉債，但是債務(wù)數(shù)額不清。而且有趣上一級政府無法掌握全面的信息，往往無法對下一級政府的支出方案提出質(zhì)疑。與此同時，無法掌握全口徑地方政府性債務(wù)信息，導(dǎo)致風(fēng)險難以準確估算;地方政府融資渠道日益多元化，風(fēng)險監(jiān)控難度日益加大;地方政府財政收入增速放緩，難以支撐債務(wù)償還和資金使用不規(guī)范，難以監(jiān)測平臺貸款資金流向都是導(dǎo)致債務(wù)信息不對稱的原因。

三、化解和防范吉林省政府債務(wù)風(fēng)險的對策和建議

（一）加強政府債務(wù)限額預(yù)算管理

嚴格在國務(wù)院批準的限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)，舉借的債務(wù)全部納入預(yù)算管理。政府的各種舉債行為都有可能成為影響政府信譽的關(guān)鍵因素。因此，地方政府性債務(wù)風(fēng)險必須在可控范圍內(nèi)。為了防范規(guī)模風(fēng)險的發(fā)生，必須建立有效的預(yù)算管理機制和合理科學(xué)的債務(wù)規(guī)模風(fēng)險防控指標體系，其次是制定吉林省地方政府性債務(wù)最適規(guī)模。

（二）完善債務(wù)信息披露制度

地方政府要建立規(guī)范的債務(wù)管理制度、完善債務(wù)信息披露體系，加強和完善地方政府的會計制度和財務(wù)報告制度。最重要的是政府對社會的信息披露制度，這不僅能夠提升地方政府的信譽，而且社會監(jiān)督是約束政府斤為的重要途徑，尤其是在如今高度發(fā)達的大數(shù)據(jù)時代，社會公眾對地方政府的影響也是至關(guān)重要的。地方政府有責(zé)任定期向社會公開真實的債務(wù)數(shù)據(jù)，在社會監(jiān)督之下運作政府債務(wù)，避免債務(wù)舉借和使用過程中的尋租、浪費、盲目等行為。

（三）加強地方政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警機制

借助當今大數(shù)據(jù)時代的優(yōu)勢，利用現(xiàn)代化工具和技術(shù)手段，全面收集地方政府及其下一級政府的與債務(wù)相關(guān)的經(jīng)濟活動數(shù)據(jù)。全面分析各級地方政府的債務(wù)風(fēng)險水平，對其進行檢測、識別和評估，依據(jù)不同程度發(fā)出風(fēng)險預(yù)警信號。吉林省政府可以借用此等方式，對各級地方政府的信號進行歸納整理，做出理智、恰當、合適的政府決策。加強地方政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警機制，將風(fēng)險損失降至最小程度;同時可以規(guī)范政府的融資行為、加強資金使用管理，提高政府信任感。

（四）完善地方政府債務(wù)風(fēng)險的市場監(jiān)控體制

政府與市場之間相輔相成，當政府出現(xiàn)失靈情況下，市場能夠起到規(guī)范政府行為的作用，互相彌補雙發(fā)的不足。且在當前提倡陽光財政的時期，政府各項信息的公開透明是市場監(jiān)控的必要前提，金融市場規(guī)則可以更好地甄別地方政府財政能力的優(yōu)劣，并在此基礎(chǔ)上篩選出符合條件的地方政府給予融資支持。債券市場作為金融市場的重要組成部分擁有完善的信息披露機制和監(jiān)管機制，能夠有效地加強對地方政府舉債行為的約束，因此吉林省引入市場監(jiān)管機制，完善相應(yīng)的制度是很有必要的。

四、結(jié)束語

當前，在我國經(jīng)濟處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，探討省際地方政府性債務(wù)的適度規(guī)模，并制訂因地制宜的地方政府性債務(wù)管理制度，是極有必要的。由于吉林省在我國經(jīng)濟欠發(fā)達的省際中具有一定的代表性，而目前從已有的研究成果來看，關(guān)于經(jīng)濟欠發(fā)達省份地方政府性債務(wù)的研究數(shù)量還是比較少的，所以對于吉林省地方政府性債務(wù)問題的探討對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府性債務(wù)適度規(guī)模的確定與管理具有一定的借鑒意義。

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（作者單位：長春工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）