“三合一”市場監(jiān)督管理體制下監(jiān)管重點和風險點的思考

文/羅培和

根據(jù)中央、自治區(qū)、市機構改革的總體部署[1][2]，實行市工商行政管理局、市食品藥品監(jiān)督管理局、市質量技術監(jiān)督局“三合一”，整合設立“市市場監(jiān)督管理局”，新成立的市場監(jiān)管局把原有工商、食品藥品監(jiān)管、質監(jiān)、物價執(zhí)法檢查等職能并在一起，形成了一體化、全過程、高效能的市場監(jiān)管機制。由于市、縣市場監(jiān)管局剛成立不久，諸多工作還需要磨合，諸多人事還需要錘煉，鑒于“三合一”整合職能后，工作量增大，工作難度增加，理清監(jiān)管重點和高風險點成為當下急迫解決的工作任務。針對整合后的職能并結合工作實際，高風險點主要集中在食品和特種設備領域。

一、食品和特種設備領域的高風險點

原食品藥品監(jiān)管部門負責食品（含保健食品、食鹽）、藥品、醫(yī)療器械、化妝品等監(jiān)管職能。根據(jù)國家有關機構改革方面的文件精神和國家以及省級藥監(jiān)局的三定方案，目前藥品、醫(yī)療器械、化妝品生產監(jiān)管和處罰劃歸省級藥監(jiān)局負責，市縣對食品藥品監(jiān)管領域的風險點主要集中在食品安全領域，而另一高風險點集中在特種設備領域。

（一）食品領域的高風險點

1.食品生產環(huán)節(jié)主要存在的風險點

當前，食品生產企業(yè)基數(shù)龐大且每年新辦數(shù)量還在激增，由于食品種類繁多、復雜，有高風險的、普通的；有大企業(yè)生產，也有小作坊生產的；生產標準不全，法律約束不足，監(jiān)管效果不佳，風險交流滯后以及小企業(yè)檢測成本過高等問題，這使得一些食品生產商對于其食品安全的監(jiān)管消極應對；從業(yè)人員素質整體偏低，食品生產過程中通常都會使用添加劑，有的企業(yè)依然存在非法添加或過量使用添加劑的情況；還有一些企業(yè)生產環(huán)境惡劣，生產工藝粗放，甚至裸露操作等，這些都會給消費者生命安全造成極大的隱患。

食品生產環(huán)節(jié)存在的主要風險集中在以下幾個方面：

一是生產加工企業(yè)，生產環(huán)境惡劣，操作人員衛(wèi)生差，容易誘發(fā)安全生產事故；

二是非法添加，主要是濫用食品添加劑，甚至有添加非食用添加劑、非食用物質、發(fā)霉變質原料、國家明令禁止的非食用物質加工食品、回收的食品原料等，如白酒甲醇超標問題、粉絲粉條鋁超標問題等；

三是高風險食品，乳制品、肉制品、食品添加劑、食用植物油、白酒等行業(yè)，生產過程需要嚴格控制；

四是水產制品中微生物超標、超范圍超限量使用色素、防腐劑等食品添加劑等問題；

五是使用病死、毒死、未經(jīng)檢驗檢疫或來源不明的畜禽和水產動物肉類從事食品加工活動。

2.食品流通環(huán)節(jié)的食用農產品主要存在的風險點

根據(jù)2018年國內食品及食品相關產品監(jiān)督抽檢分析報告，流通環(huán)節(jié)的食用農產品的合格率都在97%以上，產品質量總體安全可控。但是，由于存在檢驗標準更新滯后或評價依據(jù)不全面等因素可能會影響檢測結果，如常規(guī)農殘速測儀只涵蓋兩種類別，只能檢有機磷類和氨基甲酸酯類農藥殘留，而實際使用中的農藥將近700種，即使是專業(yè)機構的檢驗室檢驗也未必能全覆蓋；還有一種情況就是，日常的檢驗根本未能包括所有農藥和獸藥，特別是激素類藥品殘留幾乎沒有涵蓋，食用農產品質量安全風險存在著隱蔽性和潛在的危害性。

食用農產品存在的主要風險：一是農獸藥殘留超標，肉制品瘦肉精超標，果蔬農藥殘留重金屬超標、禽畜肉類產品含有激素抗生素等；二是非法添加，海產品及水產品體內含有孔雀石綠和硝基呋喃等，豬血、鴨血、蔬菜添加有甲醛；三是土壤海洋污染，鎘大米、海產品鎘超標等。

3.食品餐飲環(huán)節(jié)主要存在的風險點

餐飲業(yè)是從農田到餐桌整個食品鏈的末端，食物種植和養(yǎng)殖、食品生產加工、食品流通等各環(huán)節(jié)存在的食品安全風險，均可累積到餐飲消費環(huán)節(jié)。餐飲業(yè)是食品安全風險最高、發(fā)生食物中毒最為集中的食品行業(yè)，因這種即時加工、即時消費方式，使餐飲食品無法做到經(jīng)檢驗合格后再食用，這意味著存在食品安全風險的餐飲食品比工業(yè)化生產的食品要多。同時因其服務對象集中和廣泛，有學校食堂和企業(yè)（工廠）食堂的集體供餐形式、酒店供應的一般消費等。其中學校尤為特殊和敏感，關注度高，一旦出現(xiàn)群體中毒事件，將很快引起社會和輿論的關注，處理不到位很容易成為負面新聞，甚至會影響社會穩(wěn)定。

餐飲環(huán)節(jié)存在的主要風險：一是食源性疾病，主要由致病性微生物引起的食源性疾病，如大腸菌群、霉菌、酵母、沙門菌、金黃色葡萄球菌、副溶血性弧菌等；二是源頭污染，主要為農藥、獸藥（抗生素、激素）和禁止使用的飼料添加劑的濫用和殘留，如瘦肉精殘留問題。另外環(huán)境污染物帶來的影響，重金屬污染和水污染等通過食物鏈進入人體導致健康損害，如二噁英問題；三是違法加工，主要是生熟并放儲存導致交叉污染、加工人員污染、熟食儲存不當、未燒熟煮熟、用具容具不潔等；四是濫用添加劑，主要是調味、調色方面濫用添加劑，有的甚至添加非食用添加劑和化學品等；五是誤食有毒食物，如毒蘑菇、織紋螺、河鲀等。

餐飲業(yè)是從農田到餐桌整個食品鏈的末端，食物種植和養(yǎng)殖、食品生產加工、食品流通等各環(huán)節(jié)存在的食品安全風險，均可累積到餐飲消費環(huán)節(jié)。

（二）特種設備領域的高風險點

根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局“關于2017年全國特種設備安全狀況情況的通報”精神：2017年，全國發(fā)生特種設備事故和相關事故238起，死亡251人，受傷145人。其中鍋爐事故11起，壓力容器事故11起，壓力管道事故4起，電梯事故56起，起重機械事故93起，大型游樂設施事故3起等[3]，事態(tài)不容樂觀。目前特種設備已經(jīng)廣泛應用到人們生活中的各個領域，如電梯、壓力容器、鍋爐、起重機械、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛、各類壓力管道、氣瓶等。特種設備具有體積巨大、操作過程復雜、零部件多等特點，這種特點對特種設備的安全使用提出了更高的要求，極易產生安全問題。在安全使用特種設備的過程中忽視安全問題，使用隨意性大、缺乏規(guī)范性。這種錯誤的認知給特種設備的安全使用造成了很大的不確定性，極易產生安全問題。

特種設備存在的主要風險：一是違章作業(yè)或操作不當，大型游樂設施墜落、撞擊等。二是設備缺陷和安全附件失效，如藥廠鍋爐爆炸、泄漏著火等；三是無證駕駛，場（廠）內專用機動車輛撞擊等。四是安全管理不到位，應急處置機制缺失等，如電梯安全監(jiān)管工作，有些小區(qū)電梯存在不按時申請定期檢驗、超期不檢、存在隱患不整改等問題，同時考慮高層居民，電梯難以強行關停，相關部門承擔不起責任，為保安全，只能保姆式服務，反而助長了使用單位違法行為，帶來的后果就是安全監(jiān)察人員存在的瀆職失職等責任風險。五是特種設備使用單位安全主體責任意識淡薄，安全觀念淡薄。很多工廠員工冒險無證操作等更讓監(jiān)管增加難度。

市場監(jiān)管部門要堅持以人民為中心的思想，準確把握職責定位，樹立大局觀念，增強改革意識，強化底線思維，著力營造良好的市場環(huán)境。

二、監(jiān)管重點和工作建議

市場監(jiān)管部門要堅持以人民為中心的思想，準確把握職責定位，樹立大局觀念，增強改革意識，強化底線思維，著力營造良好的市場環(huán)境。針對上述食品和特殊設備存在的風險及機構改革所面臨的亟須解決的問題等，提出如下監(jiān)管重點和工作建議：

（一）注重專業(yè)人才的培養(yǎng)教育

從專業(yè)技能角度看，食藥監(jiān)、質監(jiān)的業(yè)務專業(yè)要求較高，監(jiān)管更加專業(yè)化和精細化，特別是食品藥品、醫(yī)療器械、特種設備、生產許可認證、科技認證等方面的監(jiān)管，均需要具備較強的業(yè)務水平和豐富的監(jiān)管經(jīng)驗，穩(wěn)定原有的監(jiān)管隊伍在目前顯得尤為重要。

（二）積極加強與農業(yè)農村部門的工作協(xié)調

食用農產品是食品生產和餐飲加工的主要原料，其質量安全最終決定了食品安全。多數(shù)食用農產品食用后不會即時發(fā)生反應，但抗生素和激素等的濫用會導致其在動物食品中殘留嚴重，人食用后在人體 “堆積”成為潛伏在人體內的“隱形殺手”，隨著這些物質“堆積”量的不斷增加，會對人體造成巨大的傷害。然而食用農產品的監(jiān)管又是一個系統(tǒng)工程，它不單單是市場監(jiān)管部門的職責，更多涉及市場準入前的農業(yè)農村部門職責。積極協(xié)調農業(yè)農村部門推進農業(yè)標準化生產，加強產地環(huán)境治理和生產源頭管控，切實加強執(zhí)法監(jiān)管和專項治理，不斷探索新機制和有效做法具有重大意義。同時配合農業(yè)農村部門開展畜禽產品、農產品源頭治理、農業(yè)投入品等整治行動。

（三）強化企業(yè)主體責任落實

食品安全關系每一個人的身體健康和生命安全，關系人民群眾獲得感、幸福感、安全感，關系社會大局穩(wěn)定。食品生產和餐飲環(huán)節(jié)食品安全解決措施應督促企業(yè)嚴格履行主體責任，保障食品安全資金的投入，配備專、兼職食品安全管理人員，嚴格落實進貨查驗、出廠檢驗、食品安全事故報告等各項管理制度。切實增強從業(yè)人員的守法經(jīng)營意識，強化內部管理，建立完善質量安全管理體系，筑牢食品安全防線。同時建立各類食品生產經(jīng)營單位的信用檔案，完善誠信信息共享機制和失信行為聯(lián)合懲戒機制。建立“黑名單”制度，對被吊銷證照企業(yè)的有關責任人，依法實施行業(yè)禁入。

（四）加大監(jiān)管工作力度

開展食品安全風險隱患大排查大整治活動，對食品安全各環(huán)節(jié)，特別是重點領域、重點企業(yè)、重點品種，進行“地毯式”和“拉網(wǎng)式”密集排查，廣泛排查各類食品安全風險隱患，深挖帶有行業(yè)共性的“潛規(guī)則”。嚴厲打擊非法添加、使用非食品原料、濫用農獸藥和超范圍超限量使用食品添加劑等四類“違禁超限”違法行為。要依法查處非法食品生產經(jīng)營企業(yè)，堅決取締“黑工廠”“黑窩點”和“黑作坊”，切實凈化食品市場和消費環(huán)境，保障食品安全。圍繞重點行業(yè)、進一步突出肉類、蔬菜、水產品、乳制品、食用油、酒類、食品添加劑等重點品種，集中解決群眾反映強烈、環(huán)節(jié)原因清楚、事件頻發(fā)多發(fā)的問題。與公安機關加強協(xié)作，嚴厲打擊食品安全犯罪，深挖危害食品安全的犯罪源頭，始終保持嚴懲重處高壓態(tài)勢，斬斷非法利益鏈，讓不良生產經(jīng)營者付出高昂代價[4]。

（五）加強對特種設備的安全管理

特種設備由于自身的構造以及組成部分的特殊性使得其與一般設備相比具有更大的危險性，其安全管理關系到國計民生的重要方面，已經(jīng)成為我們生活中不可缺少的一部分。因此在日常運行當中我們必須進行科學、合理地管理。只有這樣我們才能降低重大意外事故發(fā)生的頻率，才能做到防患于未然。根據(jù)特種設備安全要求監(jiān)察專業(yè)性、技術性較強的特點，應培養(yǎng)專業(yè)的管理人員，協(xié)調專業(yè)的技術機構進行安全把關，進行安全評估或檢驗等，從而制定嚴格、科學、合理、規(guī)范的管理標準，從各個方面對特種設備進行專業(yè)化的管理，有利于維持我們日常生活的秩序，促進日常生活的合理、有序的運行。

（六）著力防范化解重大風險

按照“四個最嚴”的要求，把守住安全底線作為市場監(jiān)管工作的重中之重。市場監(jiān)管領域安全監(jiān)管形勢依然十分嚴峻，食品安全形勢還不容樂觀，有毒有害食品事件還時有發(fā)生，特種設備還時常出現(xiàn)問題。另外機構改革后，很多干部進行了輪崗交流，面對新崗位、新業(yè)務，許多干部感到了本領恐慌、能力不足的問題十分明顯，而履職能力不足必然導致監(jiān)管缺失，從而引發(fā)重大風險等。我們一定要有足夠清醒的認識，一定要深入分析研判，準確把握風險。突出關鍵環(huán)節(jié)，對重點領域開展深入系統(tǒng)的風險排查防范化解工作。如要強化食品安全風險排查防范工作，著力解決農藥獸藥殘留超標、非法添加、制假售假、虛假宣傳等突出問題。要加強產品質量安全風險排查防范工作。加大日用消費品質量監(jiān)督抽查力度。對危險化學品等風險高的產品，強化風險隱患排查治理。要加強特種設備安全風險排查防范化解工作。針對事故多發(fā)的特種設備和重點環(huán)節(jié)，持續(xù)開展風險防控和隱患治理，加強安全監(jiān)管等。