FDA藥物監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)簡析

文/孟八一

作為美國政府監(jiān)管食品和藥品龐大而復(fù)雜的國家部門，F(xiàn)DA自1906年組建至今的110多年中，已從最初20余人的團(tuán)隊(duì)逐漸發(fā)展成為擁有17000名雇員的龐大組織，該機(jī)構(gòu)管理著價(jià)值美國國內(nèi)生產(chǎn)總值約四分之一的產(chǎn)品，并促進(jìn)美國成為全球規(guī)模最大的藥品市場和藥品生產(chǎn)國?？梢哉f，F(xiàn)DA對全球醫(yī)藥工業(yè)都有一定的影響，其組織結(jié)構(gòu)、法律法規(guī)文本和執(zhí)法方式也影響著很多國家和地區(qū)的監(jiān)管部門。對于FDA是怎樣管理和引導(dǎo)美國制藥工業(yè)，F(xiàn)DA的監(jiān)管權(quán)力是怎樣構(gòu)成的，本文嘗試從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度，對FDA的藥物監(jiān)管做一簡單的解析。

Jeremiah J. Kelly在2015年描述了FDA的職責(zé)[1]：FDA對美國境內(nèi)的某些產(chǎn)品和商品負(fù)有保證安全、保證有效和/或保證其社會(huì)安全（security）的責(zé)任。這些產(chǎn)品包括：人和動(dòng)物用藥，生物制品（疫苗，血液制品），人體組織，醫(yī)療器械，食品，食用補(bǔ)充劑和化妝品。FDA的職能包括：上市前審查和批準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，制定法規(guī)（正式或非正式），制定法規(guī)指南，公眾教育，執(zhí)法和訴訟。

根據(jù)Jeremiah J. Kelly的解釋，本文作者將FDA的藥物監(jiān)管權(quán)力分為法規(guī)制定權(quán)（rulemaking），行政管理權(quán)（administration）和執(zhí)法起訴權(quán)（enforcement and ltigation），試著從這三個(gè)角度和層次解析FDA藥物監(jiān)管權(quán)力。

一、法規(guī)制定權(quán)

根據(jù)美國的法律體系，F(xiàn)DA是國會(huì)授權(quán)的食品、藥品和化妝品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。FDA依照國會(huì)制定的法律行使監(jiān)管和執(zhí)法責(zé)任，以保證在美國境內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)品和商品安全和有效。從1906年至今，美國的四部法律構(gòu)成了藥物監(jiān)管的基本構(gòu)架。他們分別是：1906年的《純凈食品藥品法案》； 1938年的《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》；1962年的《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》修正案；和1984年的《藥物價(jià)格競爭和專利期恢復(fù)法案》，另外還有幾十部其他法案。

1938年，美國制定了《聯(lián)邦登記法案》，國會(huì)把各行業(yè)執(zhí)行國家法案的實(shí)施細(xì)則匯編成集，出版了首部聯(lián)邦法規(guī)集。FDA根據(jù)國家法律和聯(lián)邦法規(guī)集進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法。1968年國會(huì)把50個(gè)行業(yè)的法規(guī)整理出版成美國聯(lián)邦法規(guī)集（Code of Federal Regulations），其 中 第 21項(xiàng)（Tittle 21）涵蓋醫(yī)藥相關(guān)產(chǎn)業(yè)，簡稱21 CFR。除此之外，F(xiàn)DA還頒布各種各樣的指導(dǎo)意見（Guidance）。美國藥物監(jiān)管的法律和法規(guī)分為三個(gè)層次，依次是法律、法規(guī)和指南（圖1）。

圖1 美國藥物監(jiān)管法律和法規(guī)示意圖

要強(qiáng)調(diào)的是，法律和法規(guī)是強(qiáng)制性條款，而指南僅反映FDA當(dāng)下對法律的理解和對法規(guī)的解釋。指南是指導(dǎo)意見，不具有強(qiáng)制性。下面重點(diǎn)討論FDA法規(guī)制定權(quán)形成的過程和方式。

按照1938年《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》，國會(huì)賦予FDA對藥物的審查和過程監(jiān)管責(zé)任并不是很多，主要集中于事后檢查和追責(zé)。1962年，反應(yīng)停事件后，美國國會(huì)頒布《聯(lián)邦食品藥品化妝品法案》修正案。該修正案對藥物研究、開發(fā)和制造提出了很多新的要求，1963年頒布《研究性新藥申請（IND）法案》，1966年開始藥物有效性評價(jià)（DESI）?！堵?lián)邦食品藥品和化妝品法案》修正案和隨后的法律，對FDA的監(jiān)管和執(zhí)法提出了很多新的要求。由于對標(biāo)準(zhǔn)、詞匯和概念的理解存在差異，F(xiàn)DA不得不經(jīng)常與各種各樣的利益集團(tuán)和個(gè)人打官司，使得FDA的監(jiān)管和執(zhí)法異常艱難。1975年美國法院做出判決：賦予FDA在國會(huì)法律框架內(nèi)制定法規(guī)的權(quán)力，以此減少FDA訴訟或者應(yīng)對訴訟的工作。從1975年開始，F(xiàn)DA承擔(dān)了起草21 CFR的主要工作?，F(xiàn)在的21 CFR 幾乎囊括了醫(yī)藥行業(yè)的全部法規(guī)。

從1962年到1985年，美國制藥工業(yè)和FDA監(jiān)管發(fā)生了天翻地覆的變化。20多年中，國會(huì)的法律也在不斷變化，從1975年開始，F(xiàn)DA有意識減少制定法規(guī)，而是通過演說和問題討論等“非正式”方式發(fā)布FDA對法規(guī)或擬定中的法規(guī)的解釋。后來發(fā)現(xiàn)，這種方式可以更加有效地引導(dǎo)被監(jiān)管對象適應(yīng)法規(guī)，同時(shí)可以對法律法規(guī)做出調(diào)整，使之更適于行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管責(zé)任。后來這種“非正式”方式逐步演變成指南，成了FDA與企業(yè)交流，并推動(dòng)相關(guān)法規(guī)的一種方式。

發(fā)布指南最突出的特點(diǎn)就是FDA可以對概念、術(shù)語和詞匯做出明確和詳細(xì)的解釋而不觸及法律，雖然指南不具法律效力，F(xiàn)DA也不對指南承擔(dān)法律責(zé)任，但是這種方式使得FDA可以更具體，更清晰的表達(dá)執(zhí)法和監(jiān)管意圖和方法。

醫(yī)藥行業(yè)是一個(gè)充滿了概念、術(shù)語和詞匯的行業(yè)。歐洲是美國制藥的啟蒙者和引導(dǎo)者，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)50年代開始，F(xiàn)DA創(chuàng)造的概念、術(shù)語和行業(yè)詞匯超過歐洲，現(xiàn)在歐洲藥物監(jiān)管機(jī)構(gòu)也開始大量引用FDA的詞匯、概念和術(shù)語?！澳：币伯a(chǎn)生權(quán)力。FDA對模糊概念和模糊術(shù)語的解釋權(quán)和定義權(quán)使得FDA幾乎“無所不管”。以充分的有 效 性 證 據(jù)（substantial evidence of effectiveness） 為 例，1962年《 聯(lián) 邦食品藥品和化妝品法案》修正案首次提出這一概念。在當(dāng)時(shí)及后來很長一段時(shí)間，不但制藥企業(yè)和研究者對這個(gè)說法一頭霧水，就連FDA自己的某些審查官也沒有明確的定義。在開啟DESI后，制藥企業(yè)和FDA因?yàn)閷股睾喜⒂盟幍某浞钟行宰C據(jù)對簿公堂，F(xiàn)DA對它的解釋是兩組對照試驗(yàn)（大約是1970年）。到了1980年，在國會(huì)聽證時(shí)，F(xiàn)DA的醫(yī)學(xué)審查員對充分有效證據(jù)的解釋為：①設(shè)計(jì)合理且有良好對照的試驗(yàn)（adequate and well-controlled investigations）； ② 這些試驗(yàn)需要由經(jīng)過科學(xué)訓(xùn)練且有經(jīng)驗(yàn)的專家 完 成（experts qualified by scientific training and experience）；③在此基礎(chǔ)上所設(shè)計(jì)的研究可以保證客觀而確切的證實(shí)其所宣稱的療效（on the basis of which it can fairly and responsibly be concluded that the drug will have its claimed effect）。也就是說，由 FDA 來審核申辦方的設(shè)計(jì)，申辦方要雇傭FDA認(rèn)可的有資質(zhì)的人員，試驗(yàn)結(jié)果符合FDA要求。其中，如安全（safe）、有效（efficacy）、 適 當(dāng)（adequate）、 合 理設(shè)計(jì)（reasonable design）、可靠證據(jù)（substantial evidence）、良好控制的研究（well-controlled experiments）、 詳細(xì)陳述（detailed statement）等詞語均為模糊術(shù)語。由此看出，模糊的定義和解釋，給了FDA很大的自由裁量空間[2]。

由于醫(yī)藥行業(yè)的專業(yè)性和科學(xué)性，國會(huì)和法院一般不會(huì)質(zhì)疑FDA的法規(guī)。在絕大多數(shù)情況下都不會(huì)否定FDA的決定。即便對FDA有所質(zhì)疑，也多集中于程序是否合法。這一方面顯示出國會(huì)和法院對FDA的尊重，也從另一方面反映了FDA制定法規(guī)的科學(xué)信譽(yù)[3]。

通過對醫(yī)療產(chǎn)品和相關(guān)活動(dòng)的審查、批準(zhǔn)、拒絕和檢查等手段，F(xiàn)DA實(shí)施了對整個(gè)醫(yī)藥行業(yè)的經(jīng)營行為、研究方法，經(jīng)營程序，甚至經(jīng)營模式的指導(dǎo)、指揮和監(jiān)管。

二、行政管理

法律，法規(guī)和指南形成了制藥工業(yè)的“游戲規(guī)則”。為了確保企業(yè)遵守“游戲規(guī)則”，F(xiàn)DA需要對各項(xiàng)活動(dòng)開展實(shí)施行政管理（administration）。

例如，在申辦方提交IND后，F(xiàn)DA要求補(bǔ)充數(shù)據(jù)，批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)研究性新藥申請（IND）和新藥上市申請（NDA），都屬于行政管理的范疇；而發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假，給予警告或處罰，則屬于執(zhí)法范疇。

《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》規(guī)定，凡是摻假和錯(cuò)誤標(biāo)示就屬于違法；對此，1938年的《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》解釋如下：凡是其組成、制造或標(biāo)示不能充分滿足法律和規(guī)范法規(guī)要求的物品，都屬于摻假或標(biāo)示錯(cuò)誤。除了詳細(xì)且具體地制定法規(guī)和解釋法律要求后外，F(xiàn)DA還需要通過行政管理的方式引導(dǎo)和監(jiān)管藥物的研究者、生產(chǎn)者、銷售者甚至臨床醫(yī)生遵循法律和法規(guī)。引導(dǎo)和監(jiān)管（同意，批準(zhǔn)，拒絕，停止等）是FDA行政管理的主要內(nèi)容。

通過對醫(yī)療產(chǎn)品和相關(guān)活動(dòng)的審查、批準(zhǔn)、拒絕和檢查等手段，F(xiàn)DA實(shí)施了對整個(gè)醫(yī)藥行業(yè)的經(jīng)營行為、研究方法，經(jīng)營程序，甚至經(jīng)營模式的指導(dǎo)、指揮和監(jiān)管。

就藥物而言，F(xiàn)DA設(shè)置了如下行政管理措施：

審查研究性新藥申請（IND）：為保證藥物的安全有效性，藥物申辦方必須在藥物開發(fā)的過程中向FDA提交階段性研究方案，例如，IND包括臨床試驗(yàn)前報(bào)告，臨床試驗(yàn)階段性研究方案（PhaseⅠ，PhaseⅡ，PhaseⅢ），所有這些，要按照FDA的審查意見分步進(jìn)行。

審查新藥上市申請（NDA）：從1938年《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》開始，藥品上市需要經(jīng)過FDA的上市前 審查 和 批準(zhǔn)（premarket approval）。FDA的權(quán)力第一次由事后追責(zé)，變成了事先審批。FDA對醫(yī)藥工業(yè)的主宰，從NDA的批準(zhǔn)權(quán)開始。

藥物生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）：1962年，F(xiàn)DA對藥物制造的全過程制定了詳細(xì)的程序、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，并發(fā)布于21 CFR的 GMP條款中。這是 FDA首次對藥品生產(chǎn)過程實(shí)施監(jiān)管。這一舉措將FDA的監(jiān)管，從產(chǎn)品檢測轉(zhuǎn)化為監(jiān)管生產(chǎn)過程。

藥 物 標(biāo) 識 法 規(guī)（labeling regulations）：法規(guī)涵蓋了藥物的所有印刷物、電子出版物和各種媒體廣告及促銷媒介的內(nèi)容；企業(yè)不得超標(biāo)示、超范圍做藥物說明、廣告或促銷。

FDA有權(quán)力撤銷已經(jīng)批準(zhǔn)的藥物上市資格，有權(quán)力終止藥物審查，有權(quán)力取消企業(yè)或個(gè)人的申請資格。

通過制定法規(guī)和行政管理，F(xiàn)DA實(shí)現(xiàn)了對藥物從研發(fā)到使用的全生命周期管理。正如基因泰克前總裁所言：“什么是FDA，F(xiàn)DA就是拿著機(jī)關(guān)槍對著制藥企業(yè)的那個(gè)家伙。如果你是一家制藥企業(yè)，F(xiàn)DA就是你的老板，他擁有你的軀體和靈魂[2]?！?/p>

通過制定法規(guī)和行政管理，F(xiàn)DA實(shí)現(xiàn)了對藥物從研發(fā)到使用的全生命周期管理。

三、執(zhí)法與訴訟（enforcement and litigation）

按照美國法律，F(xiàn)DA沒有獨(dú)立起訴權(quán)（independent litigating authority）。也就是說，F(xiàn)DA不能單獨(dú)扣押貨物，不能單獨(dú)做犯罪起訴，而是必須通過美國司法部、地方檢察院、貿(mào)易委員或美國海關(guān)實(shí)施扣押或起訴。但是，根據(jù)相關(guān)法律，F(xiàn)DA對一些行政管理措施有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)。因此，F(xiàn)DA的執(zhí)法權(quán)分為獨(dú)立執(zhí)法權(quán)和共同執(zhí)法權(quán)。獨(dú)立執(zhí)法范圍包括檢查、召回、傳訊等；共同執(zhí)法范圍包括：起訴、扣押、禁令、民事賠償?shù)取?/p>

1.檢查（inspections）

在1906年《純凈食品藥品法案》法案出臺(tái)之前，有FDA之父之稱的維萊博士一直想通過檢查和鑒別阻止有害食品和藥品進(jìn)入市場。為此，1902年維萊招募了11人組成以身試毒小組。這是官方最早嘗試的檢查方法。1906年，法律賦予當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)部化學(xué)局有權(quán)查處摻假和標(biāo)示錯(cuò)誤的食品和藥品，維萊組建了第一支由28人組成的執(zhí)法隊(duì)伍，其中就包括后來的FDA第四任局長Walter.G.Campbell。FDA現(xiàn) 在 擁 有 約3000人的檢查隊(duì)伍、數(shù)十家分支機(jī)構(gòu)、逾150個(gè)實(shí)驗(yàn)室。這些機(jī)構(gòu)和人員分布于美國20多個(gè)州和全球多個(gè)國家。圖2是美國國會(huì)審計(jì)署2017年統(tǒng)計(jì)的FDA國內(nèi)和海外藥物相關(guān)的檢查[4]。

2.警告（warning letters）

圖2 2007至2016財(cái)政年度FDA對美國境內(nèi)和境外藥品檢查的次數(shù)統(tǒng)計(jì)

FDA有兩種形式的警告，一種叫作警告信，另一種叫作無標(biāo)題信（untitledLetter）。警告信是在FDA認(rèn)為企業(yè)或個(gè)人有違法違規(guī)行為時(shí)，F(xiàn)DA在采取進(jìn)一步制裁行動(dòng)前提出的警告，目的是希望對方主動(dòng)糾正違法違規(guī)。如果不接受這樣的警告或者不糾正錯(cuò)誤，F(xiàn)DA將會(huì)實(shí)施制裁。2008至2017年由藥品評價(jià)和研究中心（CDER）發(fā)出的警告信見圖3[6]。

無標(biāo)題信則是FDA認(rèn)為有違法或違規(guī)的趨勢，F(xiàn)DA給予提醒，但違法或違規(guī)程度還沒有達(dá)到值得發(fā)警告信的地步[6]。

3.進(jìn)口警告（import alerts）

根據(jù)法律，F(xiàn)DA可以將懷疑或舉報(bào)的違法物品列入FDA進(jìn)口警告或自動(dòng)扣押名單，并通知海關(guān)實(shí)施扣押，這個(gè)程序稱為進(jìn)口警告。FDA以這樣的方式扣押進(jìn)口物品是對疑似違法嫌疑的執(zhí)法。例如有人舉報(bào)進(jìn)口物品違反美國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法，就可以展開的301調(diào)查?；蛘逨DA對境外企業(yè)檢查，認(rèn)為其GMP或其他項(xiàng)目不合格時(shí)，這些FDA都可以發(fā)出進(jìn)口警告。美國某些制藥企業(yè)常用此手段打擊國外競爭對手，阻止國外競爭產(chǎn)品進(jìn)入美國。

圖3 2008至2017年CDER發(fā)出的警告信數(shù)量統(tǒng)計(jì)

4.召回（recalls）

FDA有權(quán)要求企業(yè)或個(gè)人對已經(jīng)流入市場的違法違規(guī)產(chǎn)品實(shí)施召回。召回分為強(qiáng)制召回和主動(dòng)召回，多數(shù)召回為主動(dòng)召回。除非產(chǎn)品的公共危害嚴(yán)重或者情況緊急，F(xiàn)DA一般不會(huì)對藥品實(shí)施強(qiáng)制召回。因?yàn)橐坏〧DA發(fā)出藥品的強(qiáng)制召回，法律就給被召回者提供面見FDA主要官員，進(jìn)行非正式聽證的機(jī)會(huì)[4]。多年的實(shí)踐證明從維護(hù)市場安全考慮，召回比制裁更為有效。圖4給出了從2008-2017年FDA公布的藥品和相關(guān)召回事件的統(tǒng)計(jì)[6]：

5.扣 押（seizures） 和 禁 令（injunctions）

只要所管轄的違法違規(guī)的商品在進(jìn)行跨州交易或，跨州運(yùn)輸，跨州儲(chǔ)存，F(xiàn)DA都有權(quán)扣押，而對制造假藥的原材料可以在任何時(shí)候都可以進(jìn)行扣押。

地方法院可以發(fā)布禁止違法違規(guī)產(chǎn)品跨洲流動(dòng)的命令，例如，禁止生產(chǎn)，禁止運(yùn)輸，禁止儲(chǔ)存，銷毀相關(guān)設(shè)施等。CDER在2008至2017年發(fā)出的相關(guān)扣押和禁令統(tǒng)計(jì)見圖5。

圖4 2008至2017年CDER公布的藥品和相關(guān)召回的統(tǒng)計(jì)

6.刑事處罰（criminalpenalties）

對于嚴(yán)重違反法律和法規(guī)，且不改正錯(cuò)誤，或者FDA發(fā)現(xiàn)故意欺詐導(dǎo)致?lián)p害公眾健康時(shí)，F(xiàn)DA可以向美國司法部（DOJ）請求給予刑事處罰。FDA 設(shè)有專 門機(jī)構(gòu)（office of criminal investigations，OCI）負(fù)責(zé)犯罪調(diào)查。針對個(gè)人的犯罪懲罰，起源于1943年的 United States v. Dotterweich 案例。該案例判決，企業(yè)擁有者或高級管理者要對違反《聯(lián)邦食品藥品化妝品法案》的行為承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)犯罪程度，分為輕罪和重罪，罰款從1000美元到25萬美元，監(jiān)禁半年到3年。不過FDA實(shí)施刑事處罰的案例比較少，不超過檢查違法數(shù)目的1%。

圖5 CDER在2008至2017年發(fā)出的相關(guān)扣押和禁令統(tǒng)計(jì)

7.民事賠償

FDA直接處罰力度不大，而是盡量通過警告勸告違法者糾正錯(cuò)誤。一旦被FDA判定為違法違規(guī)，可能會(huì)面臨數(shù)額巨大的民事賠償（1991至2015年美國制藥企業(yè)受罰或賠償額度見圖6）。

四、權(quán)力的變化和對行業(yè)的影響

圖6 1991年至2015年美國制藥企業(yè)受罰或賠償額度（單位：百萬美元）

從上面的分析中可以看出，F(xiàn)DA的權(quán)力在過去的100多年里逐漸得以豐滿。隨著醫(yī)學(xué)科學(xué)的進(jìn)步和醫(yī)藥工業(yè)的發(fā)展，F(xiàn)DA的藥物監(jiān)管權(quán)力和結(jié)構(gòu)也在不斷地變化。國會(huì)和法院賦予FDA對藥品監(jiān)管的自由裁量權(quán)。1962年的《聯(lián)邦食品藥品化妝品法案》修正案顛覆性地改變了美國藥物監(jiān)管的理念和方式，也徹底改變了FDA的執(zhí)法方式。1962年之前，F(xiàn)DA的執(zhí)法主要以是以扣押和起訴為主的事后追責(zé)。從1970年開始，F(xiàn)DA的執(zhí)法手段則變成了以引導(dǎo)、管理和告誡為主的事先監(jiān)管和過程監(jiān)管。正是FDA的柔性執(zhí)法，才使得美國復(fù)雜的法律得以實(shí)施，也正是這些法律和執(zhí)法的FDA改變了美國制藥工業(yè)。表1統(tǒng)計(jì)了1940年至2010年FDA的藥物監(jiān)管執(zhí)法情況[7]。

從1970年開始，F(xiàn)DA逐漸減少了犯罪起訴和扣押，更多地采用警告信和召回的方式。這一方面要?dú)w于醫(yī)藥商業(yè)對《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》修正案的認(rèn)可，更重要的是，這一期間國會(huì)和法院授予了FDA制定法規(guī)的權(quán)利。FDA正是通過撰寫21 CFR和各種指南，通過對概念、術(shù)語及詞匯的定義和解釋，釋放了FDA對監(jiān)管對象的威懾力，執(zhí)法方式也從事后檢查和處罰，轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪葘徍伺鷾?zhǔn)和過程監(jiān)管為主。從法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，比起扣押和起訴，警告和召回勸阻違法違規(guī)更為經(jīng)濟(jì)和有效，更容易被監(jiān)管對象接受。從另一個(gè)角度說明，權(quán)力的核心在于威懾、在于對權(quán)力恐懼。

表1 FDA 歷年國會(huì)撥款和執(zhí)法統(tǒng)計(jì)

卡彭特教授在《威望和權(quán)力》一書的序言中把FDA的權(quán)力影響力歸納為7點(diǎn)[2]：定義成功與失?。幌拗茝V告和說明；管理藥物制造；決定富有或貧窮；將企業(yè)或個(gè)人趕出市場；塑造醫(yī)學(xué)和科學(xué)的概念；決定生命的生與死。

20世紀(jì)80年代末FDA批準(zhǔn)了用于溶解血栓的第一個(gè)生物藥TPA（組織型纖溶酶原激活劑）。1987年5月，F(xiàn)DA的專家委員會(huì)發(fā)布公告，要求TPA申辦方基因泰克公司補(bǔ)充數(shù)據(jù)。發(fā)布消息時(shí)間是星期五，在股市收盤之后。結(jié)果周一華爾街一開盤，基因泰克股價(jià)大跌，瞬間從每股48.25美元跌到每股36.75美元，轉(zhuǎn)眼間基因泰克的市值蒸發(fā)掉了9.28億美元。5個(gè)月后，基因泰克提交了TPA的補(bǔ)充臨床數(shù)據(jù)，F(xiàn)DA批準(zhǔn)TPA上市。FDA要求補(bǔ)充數(shù)據(jù)的理由是：TPA劑量過大，會(huì)不會(huì)引起腦出血。TPA的血栓溶解作用對心臟病的治療缺乏數(shù)據(jù)支持。

TPA例子說明了FDA的影響力：即決定成功與失敗。如果FDA不要求補(bǔ)充數(shù)據(jù)，基因泰克和它的CEO，G.Kirk.Raab先生無疑是成功者；決定貧窮和富有，試想多少基因泰克的投資人為FDA的這一決定血本無歸，而多少做空的人從中獲利；決定術(shù)語和概念，TPA有沒有效果，是不是溶解血栓，不是專家判定，而是由FDA判定；TPA是FDA批準(zhǔn)的第一個(gè)大分子藥物，大分子藥物的劑量標(biāo)準(zhǔn)的制定者是FDA，而不是制藥企業(yè)。

有人說，在美國醫(yī)藥經(jīng)營和投資的成功標(biāo)準(zhǔn)，就是滿足FDA的各種要求。這樣的聯(lián)系或許牽強(qiáng)，但無論如何，它反映出了制度賦予FDA的權(quán)力廣泛和強(qiáng)大。G. Kirk. Raab 后來從基因泰克到雅培制藥任CEO，他的機(jī)關(guān)槍比喻反復(fù)被人引用。在從多年與FDA的交往中，G.Kirk.Raab還是對FDA的工作態(tài)度和科學(xué)精神給出了很高評價(jià)：“有些事情我要澄清，F(xiàn)DA有著很多極富奉獻(xiàn)精神，能力很強(qiáng)的人，在做著很重要的工作。有時(shí)我的意見與他們不一致，或者認(rèn)為他們用時(shí)太長，但我知道，他們最終的目的還是為了美國公眾的健康”。G. Kirk.Raab 感慨道，F(xiàn)DA不單單是民眾健康的守衛(wèi)者，還是科學(xué)證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)制定者，是科學(xué)概念的定義者[2]。這樣的例子很多，華爾街的醫(yī)藥股票的投資者、醫(yī)藥商業(yè)的經(jīng)營者、醫(yī)藥媒體和FDA可能每天都在上演著類似TPA的故事。

FDA對藥物的否決權(quán)到底有多大影響？華爾街周刊統(tǒng)計(jì)了1989～2003年48個(gè)案例，以FDA駁回NDA或延期批準(zhǔn)作為條件，與上市股票的價(jià)格相聯(lián)系，其結(jié)論是：FDA的負(fù)面消息，使相關(guān)股票月平均跌幅為4.5%，負(fù)面消息當(dāng)天的平均跌幅為15%，最大跌幅為87%[2]，甚至個(gè)別公司會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)藥品被FDA拒絕而破產(chǎn)。從商業(yè)的角度，尤其是從藥物投資人的角度，藥物研究的目的就是藥物上市，而上市權(quán)力就在FDA的手中。