食品安全工作績效評估方法研究

文/金江軍 張琳琳

保障食品安全，是我國政府的一項重要職能。2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》，提出完善對地方黨委和政府食品安全工作評議考核制度，將食品安全工作考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部獎懲和使用、調(diào)整的重要參考。

一、食品安全績效評估研究進展綜述

從近十年來的相關(guān)研究文獻來看，食品安全領(lǐng)域的政府績效評估研究比較少，食品安全監(jiān)管部門的績效評估工作才剛起步。

劉為軍等[1]人通過對9?。ㄊ校┦称钒踩痉秴^(qū)的實證研究，歸納了7個影響食品安全監(jiān)管績效的關(guān)鍵因素，包括政府組織機構(gòu)成立數(shù)、年有效監(jiān)管次數(shù)、示范企業(yè)參與數(shù)、示范企業(yè)掛牌數(shù)、消費者食品安全知曉率、愿付較高價格購買安全食品的人群比例、科研人員參與數(shù)。

劉錄民等[2]人建立了一套地方政府食品安全監(jiān)管績效評估指標體系，包括投入、監(jiān)管過程、產(chǎn)出及結(jié)果三類指標。其中涉及食品安全的指標包括食品質(zhì)量抽檢合格率、食品中毒事故發(fā)病人數(shù)、食品中毒死亡人數(shù)、食品企業(yè)QS達標率、食品企業(yè)HACCP認證率。

劉鵬[3]選取了年度食物中毒事故數(shù)量、食物中毒人數(shù)、食物中毒死亡人數(shù)以及食品抽檢合格率狀況作為評估指標，對1991-2005年我國食品安全形勢進行了分析。他還采用平衡計分卡方法，從工作業(yè)績、相關(guān)利益者、內(nèi)部管理以及學習與成長四個維度設(shè)計了一套省級食品安全監(jiān)管績效評估指標體系，包括52個評價指標。其中工作業(yè)績包括如下9個指標：食品抽檢合格率高，食品中毒事故數(shù)量、發(fā)病人數(shù)和死亡人數(shù)較去年均有所減少，轄區(qū)無食品安全丑聞，消費者對轄區(qū)食品質(zhì)量狀況滿意，食品企業(yè)通過QS認證的比例，農(nóng)村市場假冒偽劣產(chǎn)品得到遏制，無食品加工黑窩點，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對轄區(qū)食品市場秩序滿意，轄區(qū)食品生產(chǎn)經(jīng)營者證照齊全[4]。

何遠山等[5]人研究了生產(chǎn)領(lǐng)域食品質(zhì)量政府監(jiān)管有效性指數(shù)。監(jiān)管有效性指標分為客觀指標和主觀指標兩類，其中客觀指標包括食品實物質(zhì)量監(jiān)督檢查合格率和食品實物質(zhì)量投訴量，主觀指標包括公眾對食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的滿意度和食品企業(yè)對食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的滿意度。

黃丹麗[6]采用成本收益分析法研究了食品安全監(jiān)管績效評估方法，選取了公信力提升、物質(zhì)獎勵、企業(yè)形象、社會滿意度作為收益指標。

目前食品安全績效評估方法存在如下一些問題：一是概念不清。例如，把發(fā)展水平評估與績效評估相混淆，把過程評估與結(jié)果評估相混淆，把產(chǎn)出（output）和結(jié)果（result）相混淆。二是目的不明確?？冃гu估目標不清，導致評估范圍不清，評估內(nèi)容不清甚至錯誤。三是指標選取不合理。例如，缺乏定量指標，或者有些指標難以量化；一些指標難以測定，可操作性較差；有的納入了與績效無關(guān)的指標。

二、食品安全監(jiān)管部門績效評估指標體系研究

（一）指標體系設(shè)計原則

設(shè)計食品安全監(jiān)管部門績效評估指標體系，應堅持以下基本原則。

1.針對性

北京大學周志忍教授認為，績效評估應著眼于政府分內(nèi)職責，體現(xiàn)與組織使命的相關(guān)性[7]。從各級食品安全監(jiān)管部門的三定方案來看，食品安全監(jiān)管部門的分內(nèi)職責包括組織制定食品安全方面的政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、標準規(guī)范等，監(jiān)測和評估食品安全風險，排查食品安全隱患，開展食品安全執(zhí)法，召回和處置問題食品，開展食品安全事故應急處置，發(fā)布食品安全信息，推進檢驗檢測體系、溯源體系、誠信體系、信息化建設(shè)等。應圍繞這些職責開展食品安全監(jiān)管部門績效評估。

2.結(jié)果導向

當代政府績效評估的一個重要理念是“結(jié)果導向”。食品安全監(jiān)管部門各項工作最終結(jié)果應該是提升食品安全水平，減少食品安全事故。食品安全監(jiān)管部門績效評估應突出食品安全水平提升方面的指標。

3.定性與定量相結(jié)合

政府工作有些是可以量化的，有些是無法量化的。為了保證政府績效評估的客觀性，對政府工作成果應盡量量化。為此，食品安全監(jiān)管部門績效評估指標應包含定性指標和定量指標，以定量指標為主，定性指標為輔。

4.可操作性

政府績效評估不能僅停留在理論探討，而是要深入實踐。食品安全監(jiān)管部門績效評估要能“落地”，就必須選取可測度的評估指標。如果選取了不可測度或難以測度的指標，就會影響食品安全監(jiān)管部門績效評估工作的開展。

（二）指標選取及說明

食品的主要類型包括食用農(nóng)產(chǎn)品、普通食品、進口食品和保健食品，食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)包括食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工、食品生產(chǎn)和加工、食品流通和餐飲。根據(jù)針對性、結(jié)果導向、定性與定量相結(jié)合、可操作性原則，同時考慮我國食品安全監(jiān)管體制的特點以及近十年來食品安全事件特點，選取了以下指標作為食品安全監(jiān)管部門績效評估指標，如表1所示。

表1 食品安全監(jiān)管部門績效評估指標體系

食品安全監(jiān)管部門各項工作最終結(jié)果應該是提升食品安全水平，減少食品安全事故。食品安全監(jiān)管部門績效評估應突出食品安全水平提升方面的指標。

食品安全監(jiān)管部門績效評估指標體系包括6個一級指標，12個二級指標。6個一級指標是食用農(nóng)產(chǎn)品安全率、生產(chǎn)加工食品安全率、流通食品安全率、餐飲安全率、重點食品安全率和社會滿意度，其中食用農(nóng)產(chǎn)品安全率包括農(nóng)藥/獸藥殘留抽檢合格率、重金屬殘留抽檢合格率兩個二級指標，生產(chǎn)加工食品安全率包括食品原料抽檢合格率和食品添加劑抽檢合格率兩個二級指標，流通食品安全率包括過期食品發(fā)現(xiàn)率和假冒偽劣食品發(fā)現(xiàn)率兩個二級指標，餐飲安全率包括食物中毒人數(shù)占比和食物中毒死亡率兩個二級指標，重點食品安全率包括嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率、進口食品抽檢合格率、保健食品抽檢合格率三個二級指標。

食品原料抽檢合格率反映了食品生產(chǎn)加工過程中使用非食品原料、回收原料情況。過期食品發(fā)現(xiàn)率是指執(zhí)法人員在巡檢過程中發(fā)現(xiàn)銷售過期食品數(shù)量占食品總數(shù)的比例。假冒偽劣食品發(fā)現(xiàn)率是指執(zhí)法人員在巡檢過程中發(fā)現(xiàn)銷售假冒偽劣食品數(shù)量占食品總數(shù)的比例。食物中毒人數(shù)占比是指食物中毒人數(shù)占當?shù)厝丝诳倲?shù)的比例。食物中毒死亡率是指食物中毒死亡人數(shù)占食物中毒人數(shù)的比例，按每千人死亡人數(shù)計算。社會公眾滿意度按抽樣人群對食品安全監(jiān)管部門滿意度評分的平均分計算。

上述食品安全監(jiān)管部門績效評估指標體系既考慮了監(jiān)管環(huán)節(jié)，又考慮了監(jiān)管對象的類型；包含客觀指標的同時，也包含了主觀指標。