監(jiān)管科學(xué)的興起及其對(duì)各國藥品監(jiān)管的影響

文/張怡 通訊作者/王晨光

自20世紀(jì)70年代以來，監(jiān)管科學(xué)（Regulatory Science）作為一門前沿學(xué)科，歷經(jīng)醞釀與梳理，日益受到各國公共領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，監(jiān)管科學(xué)尤其引起了各國藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度重視，成為評(píng)估醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量、安全性和有效性的科學(xué)依據(jù)，在保護(hù)和促進(jìn)各國與全球公共衛(wèi)生方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

自20世紀(jì)70年代以來，監(jiān)管科學(xué)（Regulatory Science）作為一門前沿學(xué)科，歷經(jīng)醞釀與梳理，日益受到各國公共領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，監(jiān)管科學(xué)尤其引起了各國藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度重視，成為評(píng)估醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量、安全性和有效性的科學(xué)依據(jù)，在保護(hù)和促進(jìn)各國與全球公共衛(wèi)生方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。近年來，美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、歐洲藥品管理局（EMA）和日本醫(yī)藥品醫(yī)療器械綜合機(jī)構(gòu)（PMDA）都在大力推進(jìn)藥品監(jiān)管科學(xué)的建設(shè)，并陸續(xù)出臺(tái)了促進(jìn)藥品監(jiān)管科學(xué)的戰(zhàn)略計(jì)劃。2019年4月30日，我國國家藥品監(jiān)督管理局啟動(dòng)了中國藥品監(jiān)管科學(xué)行動(dòng)計(jì)劃，正式開展藥品、醫(yī)療器械、化妝品監(jiān)管科學(xué)研究。

我國已有學(xué)者對(duì)FDA的監(jiān)管科學(xué)戰(zhàn)略計(jì)劃及其實(shí)施評(píng)估報(bào)告進(jìn)行了較為深入的研究[1-3]。應(yīng)當(dāng)看到的是，不同國家、不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管科學(xué)的應(yīng)用和發(fā)展都不盡相同[4]。目前，鮮有研究剖析監(jiān)管科學(xué)興起的原因，或?qū)Ρ忍接懕O(jiān)管科學(xué)在不同國家的應(yīng)用和發(fā)展。為彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，本文將系統(tǒng)性地回顧監(jiān)管科學(xué)的興起及其定義和作用。同時(shí)，本文將著重闡述監(jiān)管科學(xué)在美國、歐洲和日本藥品監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展，以及面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為我國推進(jìn)藥品監(jiān)管科學(xué)建設(shè)提供借鑒。

一、監(jiān)管科學(xué)的興起

監(jiān)管科學(xué)的概念源于20世紀(jì)60～70年代。1969年，美國國會(huì)通過了《國家環(huán)境政策法》，規(guī)定聯(lián)邦政府在頒布新法規(guī)或采取可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的政府行為時(shí)，必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。當(dāng)時(shí)，美國橡樹嶺國家實(shí)驗(yàn)室（Oak Ridge National Laboratory）的一個(gè)重要任務(wù)就是制定一套可以評(píng)估環(huán)境影響的科學(xué)方法。1972年，時(shí)任橡樹嶺國家實(shí)驗(yàn)室主任的物理學(xué)家Alvin Weinberg博士在《科學(xué)與超越科學(xué)》（Science and Trans-science）一文中提出了“超越科學(xué)”（trans-science）這一概念。他認(rèn)為，許多因科學(xué)和社會(huì)交匯而產(chǎn)生的問題，希望通過科學(xué)的方法解決，但很多時(shí)候科學(xué)并沒有辦法給出精確的答案。這些問題本身已然超越（transcend）科學(xué)。當(dāng)科學(xué)家面對(duì)這些問題時(shí)，往往會(huì)顯得一知半解，無法像在傳統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域那樣給出足夠的證據(jù)。從某種程度上來說，公共政策即是如此，其所涉及的并非是純粹的科學(xué)領(lǐng)域，而是超越科學(xué)的。換句話說，超越科學(xué)涉及的不僅是科學(xué)問題，還有政治問題。超越科學(xué)在很大程度上取決于社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)。因此，科學(xué)家在制定公共政策時(shí)所起到的作用與以往是不同的。很多時(shí)候，政治家等希望科學(xué)家能夠用科學(xué)的方法來解決一些公共政策問題，但實(shí)際上，科學(xué)家們只能提供超越科學(xué)的答案[5]。

學(xué)界一般認(rèn)為Weinberg是第一個(gè)認(rèn)識(shí)到監(jiān)管科學(xué)本質(zhì)的研究者[1]。當(dāng)然，也有學(xué)者反對(duì)這一觀點(diǎn)。比如，哈佛大學(xué)的Sheila Jasanoff教授認(rèn)為Weinberg所謂的“超越科學(xué)”，指的是科學(xué)無法解答的政策相關(guān)領(lǐng)域；而監(jiān)管科學(xué)則不同，監(jiān)管科學(xué)旨在通過科學(xué)來解答政治問題，并推動(dòng)政策制定[2]。因此Jasanoff教授認(rèn)為Weinberg回應(yīng)的是一個(gè)特殊的歷史時(shí)刻，即公共政策開始對(duì)科學(xué)產(chǎn)生巨大需求。他提出“超越科學(xué)”這一概念，目的是捍衛(wèi)科學(xué)，避免科學(xué)家陷入太多不確定的領(lǐng)域；因此認(rèn)為他提出了監(jiān)管科學(xué)的概念實(shí)際上是個(gè)誤解[2]。

“監(jiān)管科學(xué)”的具體出處已不可考。Alan Moghissi教授認(rèn)為，“監(jiān)管科學(xué)”這一術(shù)語最早出現(xiàn)在美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）的一份內(nèi)部備忘錄上，用來描述該機(jī)構(gòu)制定法規(guī)時(shí)所應(yīng)用之科學(xué)。1970年12月，美國總統(tǒng)尼克松將若干個(gè)美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的組織合并，成立了EPA。當(dāng)時(shí)，EPA的一個(gè)重要職責(zé)是在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)制定相關(guān)法規(guī)。由于時(shí)間限制，EPA不得不依據(jù)不完全的科學(xué)信息做出決策。除了EPA，F(xiàn)DA、美國核能管理委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)也面臨著同樣的困境。監(jiān)管科學(xué)這一術(shù)語便是在這一時(shí)期孕育而生，其目的是回應(yīng)當(dāng)時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科學(xué)需求。然而，這一新的術(shù)語最初并未得到認(rèn)可。EPA認(rèn)為，在制定和實(shí)施法規(guī)中應(yīng)用科學(xué)并無任何不同尋常之處；無論如何應(yīng)用，“科學(xué)就是科學(xué)”。在EPA的諸多報(bào)告和備忘錄中，EPA一直將“科學(xué)”視為其決策的支柱，直到最近才認(rèn)可了監(jiān)管科學(xué)的重要性[6]。1985年，Moghissi教授成立了一個(gè)非營利性的監(jiān)管科學(xué)研究 所（Institute for Regulatory Science），首 次在機(jī)構(gòu)名稱中使用監(jiān)管科學(xué)這一術(shù)語。然而，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立并未讓學(xué)界認(rèn)識(shí)到建立一個(gè)新的學(xué)科的必要性。1985年前的文獻(xiàn)中也很少使用監(jiān)管科學(xué)一詞闡述科學(xué)在制定法律法規(guī)、司法判決和其他決策過程中的應(yīng)用[7-8]。

與之相對(duì)，20世紀(jì)80年代后期，美國和日本涌現(xiàn)了許多論述監(jiān)管科學(xué)的著作。比如，Mark Rushefsky在其1986年出版的《制定癌癥政策》（Making Cancer Policy）一書中提到了監(jiān)管科學(xué)[9]。日本學(xué)者內(nèi)山充是第一個(gè)在日本提出監(jiān)管科學(xué)概念的人[10-11]。1987年，時(shí)任日本國立衛(wèi)生研究院院長的內(nèi)山充博士在研究院的報(bào)刊上發(fā)表了一篇關(guān)于監(jiān)管科學(xué)的文章。他認(rèn)為，監(jiān)管科學(xué)具體分為兩個(gè)方面：一是能夠準(zhǔn)確預(yù)測和評(píng)估科學(xué)技術(shù)的積極和消極影響，并做出最佳決策的“評(píng)價(jià)科學(xué)（評(píng)価科學(xué)）”；二是能夠支持政府機(jī)構(gòu)制定政策，推動(dòng)和倡導(dǎo)公眾和社會(huì)關(guān)系的“合理限制科學(xué)（適正規(guī)制科學(xué)）”[12]。也即是說，法規(guī)和指南的制定都屬于監(jiān)管科學(xué)的范疇。1996年，內(nèi)山博士在國際刊物上發(fā)表了一篇有關(guān)監(jiān)管科學(xué)的文章，并在該文中將監(jiān)管科學(xué)定義為：“以促進(jìn)公眾健康為目標(biāo)，優(yōu)化科學(xué)技術(shù)發(fā)展的科學(xué)”[13]。需要指出的是，日本有關(guān)監(jiān)管科學(xué)的研究主要集中在醫(yī)藥開發(fā)領(lǐng)域，并未拓展到其他政策領(lǐng)域。

上文提到的Jasanoff教授則是第一個(gè)將監(jiān)管科學(xué)作為學(xué)科構(gòu)建的學(xué)者。1990年，Jasanoff教授在其著作《第五部門：作為政策制定者的科學(xué)顧 問 》（The Fifth Branch ：Science Advisorsas Policymakers）中對(duì)監(jiān)管科學(xué)進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并首次使用了“監(jiān)管科學(xué)”這一術(shù)語，用以區(qū)分“研究科學(xué)（research science）”（參見表 1）[14]。Jasanoff教授將監(jiān)管科學(xué)定義為：“為監(jiān)管決策提供服務(wù)的科學(xué)和技術(shù)的知識(shí)體系?！彼J(rèn)為，監(jiān)管科學(xué)和研究科學(xué)有顯著區(qū)別。監(jiān)管科學(xué)描述了一種產(chǎn)出特定知識(shí)的“社交區(qū)域”（social zone），科學(xué)顧問和監(jiān)管者都希望在此解答有助于政策制定的問題。首先，監(jiān)管科學(xué)的“知識(shí)產(chǎn)出”旨在填補(bǔ)知識(shí)空缺，以滿足特定的監(jiān)管需求。其次，研究科學(xué)注重發(fā)表真實(shí)的、原創(chuàng)的文章，而監(jiān)管科學(xué)很少具有創(chuàng)新性，而是將既有的科學(xué)信息結(jié)合，通過“知識(shí)綜合”解決監(jiān)管過程中的需求。第三，監(jiān)管科學(xué)需要決策者預(yù)先判斷其所監(jiān)管之技術(shù)將會(huì)產(chǎn)生多大的風(fēng)險(xiǎn)，而預(yù)判又涉及很多不確定的因素以及自由裁量的空間。監(jiān)管科學(xué)和研究科學(xué)的這些區(qū)別使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專家判斷是否可以接受某些科學(xué)信息的標(biāo)準(zhǔn)有別于從事研究的科學(xué)家[14]。

表1 監(jiān)管科學(xué)和研究科學(xué)的區(qū)別

Jasanoff教授在其專著中詳細(xì)論述了科學(xué)顧問在決策制定過程中起到的作用。她強(qiáng)調(diào)，為政府決策提供信息的科學(xué)咨詢工作，涉及更多的是“政治”和“行政”，而不是“科學(xué)”。雖然監(jiān)管者希望得到的是科學(xué)指導(dǎo)，但科學(xué)顧問面對(duì)的并非純粹的科學(xué)問題。比如，怎么才算風(fēng)險(xiǎn)過高，如何權(quán)衡公共安全和經(jīng)濟(jì)損失，在科學(xué)和醫(yī)學(xué)數(shù)據(jù)不明確甚至沖突的情況下如何制定法規(guī)。因此，Jasanoff教授認(rèn)為，科學(xué)咨詢委員會(huì)在政策制定過程中的作用不應(yīng)局限于“將真相告知當(dāng)權(quán)者（speaking truth to power）”。監(jiān)管科學(xué)的目的不是了解真相本身，而是運(yùn)用“可用的真相（service able truth）”做出決策；真相不一定是絕對(duì)的、永恒的，只要其能服務(wù)于決策制定即可[4]。

二、監(jiān)管科學(xué)的定義和作用

基于對(duì)監(jiān)管科學(xué)的不同認(rèn)識(shí)，學(xué)者對(duì)監(jiān)管科學(xué)的含義界定各有不同，在此不再贅述?？偟膩碚f，監(jiān)管科學(xué)是一門應(yīng)用科學(xué)，在監(jiān)管和政策制定過程中，通過開發(fā)和應(yīng)用科學(xué)方法、工具、路徑等為決策者提供最佳的可獲知科學(xué)（best available science）[7]。下文主要圍繞監(jiān)管科學(xué)在藥品監(jiān)管領(lǐng)域的定義和作用展開。

FDA將監(jiān)管科學(xué)定義為：“開發(fā)新工具、標(biāo)準(zhǔn)和方法用以評(píng)價(jià)所監(jiān)管之產(chǎn)品的安全性、有效性、質(zhì)量和績效的科學(xué)”[15]。與之相比，EMA認(rèn)為監(jiān)管科學(xué)是“所有可以應(yīng)用于評(píng)估醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量、安全性和有效性，以及幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)在藥品全生命周期中做出監(jiān)管決定的科學(xué)學(xué)科，它包括基礎(chǔ)生物學(xué)、應(yīng)用生物學(xué)和社會(huì)科學(xué)這些有助于制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和工具的學(xué)科”[16]。日本內(nèi)閣2011年通過的《基本科學(xué)技術(shù)計(jì)劃》（Basic Program for Science and Technology） 指 出，監(jiān) 管 科 學(xué) 是“通過基于證據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測、評(píng)估和判斷，能夠以最優(yōu)方式將科技成果應(yīng)用于社會(huì)和人類需求”的學(xué)科。此外，日本《促進(jìn)健康和醫(yī)療策略法案》（Act to Promote Healthcare and Medical Strategy）第2段第13條提到：“當(dāng)醫(yī)學(xué)研究開發(fā)的成果應(yīng)用于實(shí)際時(shí)，監(jiān)管科學(xué)能夠基于科學(xué)發(fā)現(xiàn)幫助PMDA對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量、有效性和安全性做出適當(dāng)?shù)?、及時(shí)的預(yù)測、評(píng)估和判斷”[17]。

在美國的各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，F(xiàn)DA是第一個(gè)將“監(jiān)管科學(xué)”納入其監(jiān)管策略的機(jī)構(gòu)。1991年，為解決監(jiān)管醫(yī)藥等科學(xué)產(chǎn)品時(shí)遇到的問題，F(xiàn)DA正式提出了“監(jiān)管科學(xué)”這一概念，并將其作為21世紀(jì)重點(diǎn)推動(dòng)的學(xué)科。FDA的這一舉措并不讓人感到意外。事實(shí)上，F(xiàn)DA的百年歷程正是其逐步強(qiáng)化以科學(xué)為基礎(chǔ)，不斷發(fā)展、完善其監(jiān)管體制的曲折發(fā)展歷程。

如前所述，F(xiàn)DA最初面臨著與EPA同樣的監(jiān)管困境。當(dāng)時(shí)，影響公共健康的問題層出不窮，食品和醫(yī)療產(chǎn)品領(lǐng)域充斥因追逐商業(yè)利益而導(dǎo)致的有意或無意的污染、亂貼標(biāo)簽和假冒偽劣產(chǎn)品，流行病和藥品不良事件頻發(fā)。FDA必須基于不充分的科學(xué)信息，在法律規(guī)定的有限時(shí)間里制定法規(guī)，解決問題。遺憾的是，那一時(shí)期，保護(hù)公眾健康的法律法規(guī)和監(jiān)管手段往往具有滯后性，即是在公共衛(wèi)生危機(jī)或藥害事件爆發(fā)后才制定的，立法和監(jiān)管體制很少具有前瞻性[18]。痛定思痛，在經(jīng)歷過近百年的探索后，監(jiān)管科學(xué)與FDA不斷強(qiáng)化科學(xué)為基礎(chǔ)的監(jiān)管不謀而合；同時(shí)為FDA改變長期以來被動(dòng)性和回溯性監(jiān)管（retroactive regulation）模式，轉(zhuǎn)變到主動(dòng)性和前瞻性監(jiān)管（proactive regulation）模式提供了絕佳的理論依據(jù)；再加上以納米、基因等新材料和大數(shù)據(jù)、人工智能等新科技突飛猛進(jìn)的發(fā)展，傳統(tǒng)的藥品監(jiān)管體制面對(duì)挑戰(zhàn)，已然捉襟見肘。可見，藥品監(jiān)管科學(xué)的提出即具有“改天換地”的沖擊力，又帶有“水到渠成”的必然性。

自 2004 年以來，F(xiàn)DA發(fā)布了一系列白皮書，系統(tǒng)地回顧、分析并改進(jìn)了其已實(shí)行近半個(gè)世紀(jì)的藥品監(jiān)管策略[3]。2010年2月26日，美國藥品研究所（IOM）召開了一個(gè)研討會(huì)，參會(huì)的議員、FDA官員及政府人員和學(xué)者充分討論了藥品監(jiān)管科學(xué)及其具體應(yīng)用。會(huì)上，時(shí)任FDA局長辦公室首席顧問的Seyfert-Margolis博士解釋了監(jiān)管科學(xué)對(duì)FDA至關(guān)重要的原因。首先，在基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的主要投資和研發(fā)并沒有完全轉(zhuǎn)化為有益于患者的產(chǎn)品；其次，開發(fā)產(chǎn)品的成本和不確定性越來越高，而產(chǎn)品的成功率仍然很低；第三，開發(fā)和評(píng)估工具以及方法尚未跟上新興技術(shù)的步伐，也沒有采用新興技術(shù)；第四，沒有監(jiān)管科學(xué)，生物技術(shù)和醫(yī)療產(chǎn)品行業(yè)的經(jīng)濟(jì)健康將面臨風(fēng)險(xiǎn)[19]。

顯然，這些原因也是監(jiān)管科學(xué)引起各國藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)高度重視的原因。近年來，監(jiān)管科學(xué)已經(jīng)成為評(píng)估醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量、安全性和有效性的科學(xué)依據(jù)，在保護(hù)和促進(jìn)各國與全球公共衛(wèi)生方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。FDA、EMA和PMDA陸續(xù)出臺(tái)了促進(jìn)藥品監(jiān)管科學(xué)的戰(zhàn)略計(jì)劃，并采取了一系列舉措穩(wěn)步推進(jìn)藥品監(jiān)管科學(xué)的建設(shè)。

監(jiān)管科學(xué)是一門應(yīng)用科學(xué)，在監(jiān)管和政策制定過程中，通過開發(fā)和應(yīng)用科學(xué)方法、工具、路徑等為決策者提供最佳的可獲知科學(xué)（best available science）[7]。

三、國外藥品監(jiān)管科學(xué)的發(fā)展歷程

（一）藥品監(jiān)管科學(xué)在美國的應(yīng)用和發(fā)展

2011年8月17日，F(xiàn)DA發(fā)布了《促進(jìn)FDA監(jiān)管科學(xué)：戰(zhàn)略計(jì)劃》，正式推行以科學(xué)為基礎(chǔ)的監(jiān)管理念。該方案提出了監(jiān)管科學(xué)的8個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域：（1）毒理學(xué)現(xiàn)代化；（2）對(duì)臨床試驗(yàn)和個(gè)性化用藥開展模擬評(píng)估；（3）支持藥品生產(chǎn)和質(zhì)量控制新方法；（4）確保對(duì)新技術(shù)評(píng)估的應(yīng)對(duì)；（5）通過信息科學(xué)管理各種數(shù)據(jù)；（6）實(shí)施預(yù)防為主的食品安全體系；（7）為保證美國和全球健康安全研發(fā)新藥物；（8）加強(qiáng)社會(huì)和行為科學(xué)研究以幫助消費(fèi)者或職業(yè)者對(duì)有關(guān)產(chǎn)品實(shí)施知情同意權(quán)。2013年，F(xiàn)DA又新增了第9個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，即加強(qiáng)全球產(chǎn)品安全網(wǎng)絡(luò)。FDA的戰(zhàn)略計(jì)劃同時(shí)對(duì)實(shí)施監(jiān)管科學(xué)9大優(yōu)先領(lǐng)域做出了詳細(xì)規(guī)定[15]。

2012年頒布的《食品藥品安全和創(chuàng)新管理法》第1124條規(guī)定，“推動(dòng)監(jiān)管科學(xué)以維護(hù)公眾健康創(chuàng)新”；同時(shí)提出，“在本法出臺(tái)一年后，健康與人類服務(wù)部部長應(yīng)提出‘推動(dòng)藥品監(jiān)管科學(xué)戰(zhàn)略和實(shí)施規(guī)劃’”[20]。為落實(shí)該法案的要求，F(xiàn)DA于2013年發(fā)布了《推動(dòng)藥品監(jiān)管科學(xué)的戰(zhàn)略和實(shí)施規(guī)劃》[21]。同時(shí)，F(xiàn)DA發(fā)布了《2013～2014年度監(jiān)管科學(xué)進(jìn)展報(bào)告》《2015～2016年度監(jiān)管科學(xué)進(jìn)展報(bào)告》，對(duì)規(guī)劃中的優(yōu)先領(lǐng)域進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估[22]。2017年，F(xiàn)DA還發(fā)布了《毒理學(xué)發(fā)展路徑指南》，根據(jù)2010年《推動(dòng)監(jiān)管科學(xué)規(guī)劃要求》，將毒理學(xué)轉(zhuǎn)型作為一項(xiàng)重要的科研項(xiàng)目。該指南規(guī)劃了六個(gè)路徑：組織委員會(huì)、培訓(xùn)、持續(xù)溝通、合作、研究、監(jiān)管[23]。我國已有學(xué)者對(duì)這些推動(dòng)監(jiān)管科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃、報(bào)告和指南進(jìn)行了深入分析和闡述，筆者在此不再贅述[1]。

此外，F(xiàn)DA還成立了監(jiān)管科學(xué)與創(chuàng)新辦公室，為FDA科學(xué)的卓越性和創(chuàng)新性提供戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施和支持。監(jiān)管科學(xué)與創(chuàng)新辦公室旨在支持高質(zhì)量、協(xié)作的科學(xué)活動(dòng)，以解決與FDA所監(jiān)管之產(chǎn)品有關(guān)的重要公共衛(wèi)生和監(jiān)管問題；支持核心科學(xué)能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；促進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)在產(chǎn)品研發(fā)和評(píng)估中的開發(fā)和使用；通過支持高質(zhì)量的、同行評(píng)審的科研項(xiàng)目，解決科學(xué)和公共衛(wèi)生優(yōu)先事項(xiàng)；與其他機(jī)構(gòu)、全球監(jiān)管合作伙伴、學(xué)術(shù)界、創(chuàng)新者和消費(fèi)者接觸，為促進(jìn)FDA使命的科學(xué)推廣和研究協(xié)作活動(dòng)提供支持；尋求FDA項(xiàng)目、利益主體和外部顧問（包括FDA科學(xué)委員會(huì)）的意見，以幫助確定、審查和適應(yīng)FDA科學(xué)需求和優(yōu)先事項(xiàng)。

近年來，監(jiān)管科學(xué)已經(jīng)成為評(píng)估醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量、安全性和有效性的科學(xué)依據(jù)，在保護(hù)和促進(jìn)各國與全球公共衛(wèi)生方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

值得一提的是，F(xiàn)DA特別成立了監(jiān)管科學(xué)和創(chuàng)新卓越中心（CERSI）。這些中心與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)緊密合作，為科學(xué)家提供高端的協(xié)作研究、科學(xué)交流和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，以促進(jìn)監(jiān)管科學(xué)發(fā)展。目前，F(xiàn)DA已成立了四個(gè)卓越中心：馬里蘭大學(xué)、加州大學(xué)舊金山分校與斯坦福大學(xué)合作中心、約翰霍普金斯大學(xué)以及耶魯大學(xué)梅奧診所。

（二）藥品監(jiān)管科學(xué)在歐洲的應(yīng)用和發(fā)展

歐洲藥品監(jiān)管體系有別于其他各個(gè)國家和地區(qū)的藥品監(jiān)管體系，它是一個(gè)由歐洲藥品管理局（EMA）、歐盟委員會(huì)和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)31個(gè)成員國和地區(qū)的50余個(gè)國家主管當(dāng)局組成的通力合作的藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。EMA是整個(gè)歐洲藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的核心，協(xié)調(diào)和支持著50多個(gè)國家人用藥品和獸用藥品主管當(dāng)局之間的交流。

在過去的20多年里，EMA一直致力于通過藥品法規(guī)，促進(jìn)和保障歐洲境內(nèi)5億人口的健康，創(chuàng)建一個(gè)能夠支持創(chuàng)新和開發(fā)滿足人類和動(dòng)物健康需求的新藥、好藥的監(jiān)管環(huán)境。然而，進(jìn)入21世紀(jì)后，EMA面臨著諸多監(jiān)管挑戰(zhàn)：研發(fā)和創(chuàng)新藥成本激增；資本從歐洲流出；老齡人口加大藥品消耗；藥物供應(yīng)鏈更加復(fù)雜，一些地區(qū)出現(xiàn)藥物短缺；細(xì)胞治療、基因診斷、藥械組合、新型臨床試驗(yàn)設(shè)計(jì)、真實(shí)世界證據(jù)，以及“大數(shù)據(jù)”和人工智能帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)[24]?？茖W(xué)技術(shù)的進(jìn)步帶來了新的治療方法和診斷工具，監(jiān)管科學(xué)應(yīng)當(dāng)同步發(fā)展，以便EMA能夠準(zhǔn)確、嚴(yán)格和有效地評(píng)估這些方法。因此，EMA積極地參與并促進(jìn)了藥品監(jiān)管科學(xué)發(fā)展，并與所有利益主體開展了合作。

2018年12月，EMA發(fā)布了《監(jiān)管科學(xué)2025規(guī) 劃：戰(zhàn)略思考 》（Regulatory Science to 2025: Strategic reflection）。 該 規(guī) 劃 指 出，EMA應(yīng)當(dāng)參與研究活動(dòng)，特別是旨在促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量、有效性和安全性評(píng)估的監(jiān)管科學(xué)，具體包括：（1）助力新興和創(chuàng)新科學(xué)領(lǐng)域的研究；（2）提高和評(píng)估監(jiān)管框架；（3）開發(fā)和測試評(píng)估和監(jiān)管藥品風(fēng)險(xiǎn)獲益的方法；（4）開發(fā)和測試培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)獲益監(jiān)測能力的基礎(chǔ)。針對(duì)監(jiān)管科學(xué)的發(fā)展方向，該規(guī)劃列出了人用藥品監(jiān)管科學(xué)五大戰(zhàn)略目標(biāo)，包括（1）催化藥物開發(fā)領(lǐng)域科學(xué)和技術(shù)的整合；（2）通過合作收集證據(jù)，提高評(píng)估的科學(xué)質(zhì)量；（3）與醫(yī)療體系合作，促進(jìn)以患者為中心的藥物可及；（4）解決突出的健康威脅和治療挑戰(zhàn)；（5）通過研究和創(chuàng)新賦能監(jiān)管科學(xué)。獸用藥品監(jiān)管科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與人用藥品相似，包括：（1）催化藥物開發(fā)領(lǐng)域科學(xué)和技術(shù)的整合；（2）通過合作收集證據(jù)，提高評(píng)估的科學(xué)質(zhì)量；（3）解決突出的健康威脅和治療挑戰(zhàn)；（4）通過研究和創(chuàng)新賦能監(jiān)管科學(xué)[16]。

除了提出這些戰(zhàn)略目標(biāo)外，2025規(guī)劃還詳細(xì)闡述了針對(duì)這些目標(biāo)的建議。目前，該規(guī)劃正在向所有利益主體征求意見中，有望于近期正式公布。

（三）藥品監(jiān)管科學(xué)在日本的應(yīng)用和發(fā)展

近幾十年來，日本在新藥和仿制藥、醫(yī)療器械以及再生醫(yī)療產(chǎn)品等各方面，都取得了令人矚目的成績。根據(jù)Pharm Exec 2018年公布的全球制藥企業(yè)前50強(qiáng)排名中，日本藥企占了10個(gè)席位。除日本外，亞洲只有印度的2家藥企和以色列的1家藥企擠進(jìn)了50強(qiáng)。這除了企業(yè)自身的不懈努力外，也與日本科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃幤繁O(jiān)督管理體系息息相關(guān)。

日本的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)全稱為Pharmaceuticals and Medical Devices Agency，是 由厚 生 勞 動(dòng) 省醫(yī)藥生活衛(wèi)生局所管轄的獨(dú)立行政法人醫(yī)藥品醫(yī)療器械綜合機(jī)構(gòu)。PMDA的職能分為審評(píng)（review）、上 市 后 安 全 對(duì) 策（post-marketing safety measures）和健康損害救濟(jì)（relief services for adverse health effects）三大塊。這三大職能構(gòu)成了日本獨(dú)一無二的全過程風(fēng)險(xiǎn)管理體系，又被稱為“safety triangle”，即保障日本醫(yī)藥品和醫(yī)療器械安全性和有效性的“安全三角形”。

PMDA的監(jiān)管活動(dòng)必須基于清晰的證據(jù)和最新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)。監(jiān)管科學(xué)的研究成果能夠幫助PMDA基于證據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)判、評(píng)估和判斷，以最優(yōu)的方式使科學(xué)技術(shù)成果適應(yīng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和公眾的健康需求。監(jiān)管科學(xué)是PMDA科學(xué)活動(dòng)的基礎(chǔ)，通過促進(jìn)監(jiān)管科學(xué)，可以提高日本藥品監(jiān)管體系的質(zhì)量。

將醫(yī)學(xué)研究的成果應(yīng)用到實(shí)際涉及監(jiān)管科學(xué)的兩個(gè)方面：收益（比如治療效果）和風(fēng)險(xiǎn)（比如不良反應(yīng)）。只有當(dāng)研究成果獲得準(zhǔn)確評(píng)估（科學(xué)），同時(shí)開發(fā)出能夠?qū)⑹找孀畲蠡?，風(fēng)險(xiǎn)最小化的工具（科技）來助力監(jiān)管決策，獲批的產(chǎn)品才能以最優(yōu)的方式在臨床實(shí)踐中使用。

為促進(jìn)監(jiān)管科學(xué)在日本的發(fā)展，PMDA采取了一系列措施。首先，擴(kuò)大員工培訓(xùn)項(xiàng)目；其次是對(duì)審查、安全對(duì)策、健康損害救濟(jì)這三大職能進(jìn)行研究；此外，PMDA還與高校開展合作，聯(lián)合培養(yǎng)從事監(jiān)管科學(xué)的研究人才，促進(jìn)研究人員在研究機(jī)構(gòu)和PMDA 之間流動(dòng)。

2011年通過的《基本科學(xué)技術(shù)計(jì)劃》確立了PMDA的基本研究政策，以保證監(jiān)管科學(xué)研究的準(zhǔn)確性、公平性和透明度。2012年5月，PMDA成立了科學(xué)委員會(huì)。設(shè)立科學(xué)委員會(huì)的目的在于通過增進(jìn)與學(xué)術(shù)界和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作交流，以適當(dāng)?shù)姆绞竭\(yùn)用先進(jìn)科技來評(píng)估產(chǎn)品，以推進(jìn)監(jiān)管科學(xué)?？茖W(xué)委員會(huì)由來自醫(yī)學(xué)、牙科、藥學(xué)和工程學(xué)等領(lǐng)域的外部專家組成。PMDA可以通過科學(xué)委員會(huì)，加強(qiáng)與大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的科學(xué)家的合作與交流。這使得PMDA能夠?qū)⒆钚碌目茖W(xué)知識(shí)納入其服務(wù)中，從而改進(jìn)其審查和相關(guān)服務(wù)以及安全對(duì)策。2018年4月，PMDA成立了監(jiān)管科學(xué)中心，與PMDA的審查和安全部門合作，以提高審查和相關(guān)服務(wù)，以及安全對(duì)策。監(jiān)管科學(xué)中心由研究促進(jìn)辦公室、新藥辦公室、醫(yī)學(xué)情報(bào)和流行病學(xué)辦公室、電子數(shù)據(jù)創(chuàng)新評(píng)估辦公室和安全對(duì)策辦公室組成，與PMDA的審查和安全部門合作，以提高審查和相關(guān)服務(wù)，以及安全對(duì)策[17]。

21世紀(jì)以來，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)挑戰(zhàn)必須開發(fā)新的監(jiān)管手段、工具和方法，以適應(yīng)藥品行業(yè)的發(fā)展。

四、結(jié)語

監(jiān)管科學(xué)對(duì)藥品監(jiān)管體系的建設(shè)具有重要意義。藥品監(jiān)管科學(xué)是各國，尤其是對(duì)美國藥品監(jiān)管百年歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，切中藥品監(jiān)管的普遍規(guī)律。21世紀(jì)以來，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)挑戰(zhàn)必須開發(fā)新的監(jiān)管手段、工具和方法，以適應(yīng)藥品行業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，藥品監(jiān)管部門作為政府行政部門行使行政權(quán)力，其權(quán)力運(yùn)行必須以科學(xué)為根據(jù)和基礎(chǔ)。如此一來，行政監(jiān)管與科學(xué)深度融合，產(chǎn)生監(jiān)管科學(xué)；良好的監(jiān)管科學(xué)又將有力地推動(dòng)藥品行業(yè)的整體發(fā)展。

我國藥品監(jiān)管所遇到的問題，尤其是以往“藥害”和“疫苗”事件中反映出來的問題，在一定程度上與世界各國所經(jīng)歷的問題類似。我國藥品行業(yè)的發(fā)展亟須完善的監(jiān)管科學(xué)和相應(yīng)的科學(xué)監(jiān)管制度。毋庸置疑，目前我國監(jiān)管科學(xué)的發(fā)展仍處于起步階段。此前，我國于2013年7月成立了中國藥品監(jiān)督管理研究會(huì)。2019年4月30日，國家藥品監(jiān)督管理局正式啟動(dòng)了中國藥品監(jiān)管科學(xué)行動(dòng)計(jì)劃，并與四川大學(xué)、中國中醫(yī)科學(xué)院、北京中醫(yī)藥大學(xué)簽署了合作協(xié)議，成立了醫(yī)療器械監(jiān)管科學(xué)研究院、中藥監(jiān)管科學(xué)研究中心、中藥監(jiān)管科學(xué)研究院。我國藥品監(jiān)管科學(xué)的研究與實(shí)踐已經(jīng)踏上征程，在前幾年藥品監(jiān)管制度改革的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一個(gè)更加主動(dòng)、完善和具有前瞻性的科學(xué)監(jiān)管體制。

藥品監(jiān)管科學(xué)是藥品監(jiān)管的基礎(chǔ)，藥品監(jiān)管自身也需要依據(jù)科學(xué)來建構(gòu)和運(yùn)行。我國藥品監(jiān)管體制改革將在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有監(jiān)管體制，建構(gòu)符合我國國情的“監(jiān)管科學(xué)”體制；以科學(xué)為依據(jù)，制定和修改藥品相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)指南、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化，促進(jìn)和保障公眾健康，為健康中國戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)。