從國(guó)家政策看文化和旅游的關(guān)系

宋子千

雖然從各自內(nèi)涵來(lái)看，文化和旅游天然聯(lián)系緊密，但兩者的關(guān)系并非一成不變。反映在國(guó)家政策當(dāng)中，在不同時(shí)期有不同處理。 一、歷年國(guó)家旅游政策中關(guān)于文化的內(nèi)容 改革開放最早的10多年，我國(guó)旅游發(fā)展處于起步階段，國(guó)家旅游政策的重點(diǎn)是改善旅游接待條件，發(fā)展入境接待，為國(guó)家賺取外匯。多數(shù)文件是一事一議，沒有直接涉及文化和旅游的關(guān)系問(wèn)題。

從20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，我國(guó)旅游業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，國(guó)家旅游政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)功能的全面釋放，與此同時(shí)，文化和旅游的關(guān)系也開始得到關(guān)注。1993年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家旅游局的文件《關(guān)于積極發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的意見》，在國(guó)家層面出臺(tái)的文件中首次明確將旅游業(yè)和文化事業(yè)聯(lián)系在一起，指出國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的興起和發(fā)展?jié)M足了人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，增強(qiáng)了人民群眾熱愛祖國(guó)的凝聚力，帶動(dòng)了文化事業(yè)的發(fā)展。2001年4月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》，提出把發(fā)展旅游與加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，并就增加旅游產(chǎn)品的文化科技內(nèi)涵、突出地方特色和民族特色以及處理好文化遺產(chǎn)保護(hù)和旅游開發(fā)利用關(guān)系等做了規(guī)定，初步搭建了文化和旅游關(guān)系的政策框架。2004年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2004-2010年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，首次在國(guó)家層面倡導(dǎo)發(fā)展紅色旅游。

近10年來(lái)，我國(guó)旅游發(fā)展更加注重發(fā)揮綜合功能，國(guó)家旅游政策中關(guān)于文化的內(nèi)容比以往明顯增多，深度和廣度也有很大拓展。2009年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，從開發(fā)理念、旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)、文化旅游產(chǎn)品、文體旅游活動(dòng)、國(guó)家旅游形象等多個(gè)方面專門就豐富旅游文化內(nèi)涵做出了規(guī)定，多處提到利用文化資源發(fā)展旅游，將文化作為旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的首要領(lǐng)域，倡導(dǎo)文明健康的旅游方式，并強(qiáng)調(diào)繼續(xù)發(fā)展紅色旅游。同年底，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，針對(duì)具體地域提出了旅游和文化聯(lián)動(dòng)發(fā)展的思想。2014年8月，距離上一個(gè)文件出臺(tái)不到5年，又一個(gè)旅游方面的國(guó)發(fā)文件出臺(tái)，這就是《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》。該文件提出要更加注重文化傳承創(chuàng)新，專門就創(chuàng)新文化旅游產(chǎn)品、積極開展研學(xué)旅行等進(jìn)行了闡述，還在大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、擴(kuò)大旅游購(gòu)物消費(fèi)、加強(qiáng)市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)等處提到文化旅游開發(fā)和旅游文化建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)等出臺(tái)的一些文件也涉及了旅游和文化的關(guān)系。一是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦

公廳聯(lián)合印發(fā)的《2011-2015年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》和《2016-2020年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，連續(xù)對(duì)紅色旅游發(fā)展做出部署。二是國(guó)務(wù)院辦公廳2013年2月印發(fā)的《國(guó)民旅游休閑綱要（2013-2020年）》，從國(guó)家層面首次對(duì)休閑發(fā)展進(jìn)行部署，涉及紅色旅游、文化演藝、科普教育、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等，特別提出“鼓勵(lì)和支持私人博物館、書畫院、展覽館、體育健身場(chǎng)所、音樂(lè)室、手工技藝等民間休閑設(shè)施和業(yè)態(tài)發(fā)展”。三是2014年9月中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文明旅游工作的意見》，涉及旅游者行為文化。四是2015年8月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見》。標(biāo)題把旅游和文化放在了一起，內(nèi)容也提出了“支持實(shí)體書店融入文化旅游”等舉措。五是2016年5月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》，涉及旅游誠(chéng)信文化建設(shè)。六是2016年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。這也是首次由國(guó)務(wù)院印發(fā)的五年旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有大量關(guān)于文化旅游發(fā)展和旅游文化建設(shè)的內(nèi)容。七是2018年3月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》。這是組建文化和旅游部之前國(guó)家層面出臺(tái)的最后一個(gè)旅游文件。該文件強(qiáng)調(diào)了旅游與文化的融合發(fā)展，并且將豐富文化內(nèi)涵作為提升旅游產(chǎn)品品質(zhì)的重要內(nèi)容，提出了系列具體舉措。

從廣義上講，法律也屬于國(guó)家政策的范疇。2013年公布施行的《中華人民共和國(guó)旅游法》明確國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將旅游業(yè)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，特別強(qiáng)調(diào)“公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放”，并就誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和文明旅游等做了具體規(guī)定。

二、歷年國(guó)家文化政策中關(guān)于旅游的內(nèi)容

早期的國(guó)家文化政策很少提及旅游。到了21世紀(jì)，有個(gè)別文件提到了“旅游”的字樣，但沒有展開。真正較多提及旅游是在最近幾年，也就是在旅游成為人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾M成部分之后。

2011年10月，十七屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》，提出“加強(qiáng)愛國(guó)主義教育基地建設(shè)，用好紅色旅游資源，使之成為弘揚(yáng)培育民族精神和時(shí)代精神的重要課堂”“推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)與旅游、體育、信息、物流、建筑等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”“積極發(fā)展文化旅游，促進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與旅游相結(jié)合，發(fā)揮旅游對(duì)文化消費(fèi)的促進(jìn)作用”等。2012年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動(dòng)中文物保護(hù)工作的意見》，雖然事關(guān)旅游開發(fā)建設(shè)，但落腳點(diǎn)是在文物保護(hù)。2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》，提出7條重點(diǎn)任務(wù)，其中有一條為“提升旅游發(fā)展文化內(nèi)涵”，另外在“挖掘特色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α敝羞€提到用文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)提升鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。2016年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》，要求建立文物、文化和旅游等部門和單位參加的行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮文物資源在壯大旅游業(yè)中的重要作用，打造文物旅游品牌，培育以文物保護(hù)單位、博物館為支撐的體驗(yàn)旅游、研學(xué)旅行和傳統(tǒng)村落休閑旅游線路，設(shè)計(jì)生產(chǎn)較高文化品位的旅游紀(jì)念品等。2016年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門《關(guān)于推動(dòng)文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干意見》，多處提及文化和旅游的結(jié)合，尤其是提出“支持文化資源與創(chuàng)意設(shè)計(jì)、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)跨界融合，提升文化旅游產(chǎn)品和服務(wù)的設(shè)計(jì)水平，開發(fā)具有地域特色、民族風(fēng)情、文化品位的旅游商品和紀(jì)念品”。2017年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門《中國(guó)傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》，提到“依托鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新培訓(xùn)園區(qū)（基地），推動(dòng)傳統(tǒng)工藝品的生產(chǎn)、設(shè)計(jì)等和發(fā)展鄉(xiāng)村旅游有機(jī)結(jié)合”“推動(dòng)傳統(tǒng)工藝與旅游市場(chǎng)的結(jié)合”“在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、旅游等相關(guān)節(jié)會(huì)上設(shè)立傳統(tǒng)工藝專區(qū)”“將傳統(tǒng)工藝展示、傳習(xí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入‘十三五時(shí)期文化旅游提升工程”等。2017年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》，提出“發(fā)展文化旅游，擴(kuò)大休閑娛樂(lè)消費(fèi)”，并部署開展紅色旅游活動(dòng)和文明旅游行動(dòng)、建設(shè)國(guó)家文化公園和文化教育基地。

文化法律方面，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》沒有出現(xiàn)“旅游”字樣，而《文物保護(hù)法》雖然提到“旅游”字樣，卻是為了強(qiáng)調(diào)“基本建設(shè)、旅游發(fā)展必須遵守文物保護(hù)工作的方針，其活動(dòng)不得對(duì)文物造成損害”。

三、文化和旅游部組建以來(lái)文化和旅游統(tǒng)籌發(fā)展、融合發(fā)展的政策動(dòng)向

以上分析基于國(guó)家層面的文件。如果分析部

門出臺(tái)的文件，還可找到更多相關(guān)內(nèi)容。尤其是2009年8月，原文化部和國(guó)家旅游局曾聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》。不過(guò)，在文化和旅游分屬不同系統(tǒng)的背景下，文化政策也好，旅游政策也好，出發(fā)點(diǎn)都是本領(lǐng)域的發(fā)展，關(guān)心的是本部門重點(diǎn)工作，很難真正實(shí)現(xiàn)結(jié)合發(fā)展。

2018年2月，十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建文化和旅游部，一個(gè)重要目的就是統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)，推動(dòng)文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展。文化和旅游統(tǒng)籌發(fā)展、融合發(fā)展自此進(jìn)入新的階段。

文化和旅游部組建以來(lái)，國(guó)家層面又出臺(tái)了若干和文化、旅游相關(guān)的文件。2018年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施革命文物保護(hù)利用工程（2018-2022年）的意見》，在基本原則、拓展利用途徑、重點(diǎn)項(xiàng)目、實(shí)施保障等多處直接提及旅游。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，在特色保護(hù)類村莊發(fā)展、發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)等處既提到了文化又提到了旅游。2018年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，提出促進(jìn)文物旅游融合發(fā)展，推介文物領(lǐng)域研學(xué)旅行、體驗(yàn)旅游、休閑旅游項(xiàng)目和精品旅游線路。

文化和旅游部自身或者聯(lián)合其他部門也出臺(tái)了一些文件。其中，2018年5月文化和旅游部等20多個(gè)部門聯(lián)合簽署的《關(guān)于對(duì)旅游領(lǐng)域嚴(yán)重失信相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，2018年12月文化和旅游部印發(fā)的《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法（試行）》等，主要針對(duì)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和文明旅游的問(wèn)題;2018年11月文化和旅游部等17個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在整個(gè)文件中較好地貫徹了文化旅游融合的思想;2018年12月文化和旅游部1號(hào)令印發(fā)的《國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)管理辦法》，明確提出國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)該依托區(qū)域內(nèi)獨(dú)具特色的文化生態(tài)資源開展旅游活動(dòng)，但整個(gè)文件涉及旅游發(fā)展的內(nèi)容不多。

從上述文件來(lái)看，文化和旅游部組建之后，國(guó)家和部門政策明顯體現(xiàn)出文化和旅游統(tǒng)籌發(fā)展、融合發(fā)展的導(dǎo)向，但是不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)思維的痕跡仍有殘留。未來(lái)還需要在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，以人民美好生活需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加強(qiáng)文化和旅游發(fā)展的整體政策和融合政策設(shè)計(jì)，真正落實(shí)“宜融則融、能融盡融”的總體思路。