福利政策自由裁量的生成邏輯與治理路徑
——基于農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程的分析

近年來，中央和地方不斷加大對農(nóng)村居民特別是貧困居民的福利供給和收入扶持力度，大量公共資源被投入到貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的生活和發(fā)展援助當(dāng)中。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略深入推進(jìn)，為體現(xiàn)政策兜底作用，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和給付水平也得到了顯著提升。在這種背景下，無論是實(shí)務(wù)部門還是學(xué)界，都把更多精力和研究焦點(diǎn)放到了政策執(zhí)行的有效性上面，即如何在再分配執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)公共資源的精準(zhǔn)分配。

福利政策執(zhí)行在特定的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)文化情境下發(fā)生，這種復(fù)雜情境是政策制定和執(zhí)行繞不開的考量因素。政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程，期間存在的層級距離容易導(dǎo)致政策目標(biāo)在傳遞過程中出現(xiàn)偏差和信息扭曲。在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求下，農(nóng)村低保政策作為重要政策配套之一，相比過去有著更加多元的治理目標(biāo)，這需要不同職能部門的協(xié)同配合。這種層級性和跨部門合作為福利政策自由裁量研究提供了生動(dòng)視角。

對自由裁量的關(guān)注是政策執(zhí)行繞不開的話題。對福利政策執(zhí)行中自由裁量的討論，常見觀點(diǎn)是自由裁量導(dǎo)致政策執(zhí)行失真。一些研究將自由裁量簡單視作規(guī)則的對立面來看待，在自由裁量和違背規(guī)則之間直接畫上等號。如對當(dāng)前農(nóng)村低保政策執(zhí)行中存在的錯(cuò)保、漏?，F(xiàn)象以及尋租腐敗問題，片面地認(rèn)為是自由裁量行為所造成，而未深入討論自由裁量與規(guī)則張力之間的互動(dòng)關(guān)系。關(guān)于復(fù)雜環(huán)境場域?qū)ψ杂刹昧啃袨榈挠绊懛治鲆草^少。因自由裁量復(fù)雜的發(fā)生機(jī)制、表現(xiàn)形式和作用機(jī)理，學(xué)術(shù)界至今對其正當(dāng)性和正反兩方面作用仍未形成一致意見。既有研究受制于研究范式的差異，不同研究視角未能形成有效對話。

在公共福利政策公平正義導(dǎo)向強(qiáng)化和社會(huì)治理日益精細(xì)化的背景下，迫切需要進(jìn)一步探究自由裁量的生成邏輯與實(shí)踐效應(yīng)，這不僅是迫切的學(xué)術(shù)命題，也是福利政策發(fā)展和治理實(shí)踐有效的重要條件。本文將整合兩種研究視角，從福利政策執(zhí)行的層級性和跨部門合作兩個(gè)維度，以農(nóng)村低保政策執(zhí)行為案例，分析中國情境下福利政策執(zhí)行過程自由裁量的生成邏輯、表現(xiàn)形態(tài)，以及不同執(zhí)行主體所采取的行動(dòng)策略。從自上而下的科層角度、自下而上的顧客關(guān)系角度以及橫向跨部門合作角度，揭示自由裁量對于福利政策執(zhí)行的介入和影響機(jī)制。

一、已有文獻(xiàn)及本文出發(fā)點(diǎn)

關(guān)于自由裁量行為，跨領(lǐng)域的經(jīng)典研究者是社會(huì)學(xué)家布勞。他在1955年的著作中，討論了官僚組織體系層級之間控制和自主權(quán)間的關(guān)系。其主要觀點(diǎn)是若想在層級之間的控制與自主性之間取得平衡，往往需要向自主性傾斜，即允許相對多的自由裁量行為存在。之后，又有研究者宣稱自由裁量權(quán)或許是不可避免的。[注]Jeffrey Jowell, “The Legal Control of Administrative Discretion,” Public Law, Vol.178, 1973, pp.178-220.利普斯基的“街頭官僚”理論將一線行政人員與自由裁量行為聯(lián)系在一起，認(rèn)為組織支持資源不匹配、公眾需求多樣性以及自身工作期望的沖突與不確定性往往迫使他們實(shí)行自由裁量。[注]Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation, 1983.一線行政人員不僅執(zhí)行政策，而且通過執(zhí)行過程中的自由裁量使自身也成為政策的制定者之一。于是，民眾福祉很大程度上取決于街頭官僚的自由裁量結(jié)果。后續(xù)大量研究實(shí)證分析了影響街頭官僚自由裁量的各種變量及其作用機(jī)制，包括組織要素、[注]Marcia K. Meyers and Susan Elizabeth Vorsanger, “Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy,” in Handbook of Public Administration, edited by J. Pierre and B. G. Peters, London: Sage, 2003, pp.245-255.街頭官僚的個(gè)人特征[注]Jessica R. Sandfort, “Moving beyond Discretion and Outcomes: Examining Public Management from the Front Lines of the Welfare System,” Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.10, No.4, 2000, pp.729-756.以及行政受眾的個(gè)人特征等，[注]David L. Franklin, “Differential Clinical Assessments: The Influence of Class and Race,” Social Service Review, Vol.59, No.1, 1985, pp.44-61.這些研究在很大程度上豐富了對一線執(zhí)行行政人員自由裁量行為的認(rèn)識。

迄今為止，研究者們對自由裁量行為的合法性仍然存在分歧。一方認(rèn)為街頭官僚追求個(gè)人利益最大化，其自由裁量行為可能會(huì)扭曲政策原本目標(biāo)；另一方認(rèn)為自由裁量是規(guī)則結(jié)構(gòu)的內(nèi)生物，[注]David Bull, “The Anti-discretion Movement in Britain: Fact or Phantom?” Journal of Social Welfare Law, Vol.2, No.2, 1980, pp.65-83.對于社會(huì)政策的執(zhí)行至關(guān)重要，并且可以促進(jìn)民主。從經(jīng)驗(yàn)角度而言，規(guī)則不能自我實(shí)施，所有執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員均不可避免地?fù)碛胁煌潭鹊淖杂刹昧靠臻g。[注]Lawrence A. Young, “Reviewed Work: The Conditions of Discretion： Autonomy, Community, Bureaucracy,” Contemporary Sociology, Vol.19, No.1, 1990, pp.70-71.若官僚體制的工作人員結(jié)構(gòu)特征充分反映當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的人口結(jié)構(gòu)特征，那么其自由裁量行為也能總體反映社區(qū)群眾利益。[注]Sally C. Selden, The Promise of Representative Bureaucracy： Diversity and Responsiveness in a Government Agency, Armonk, N.Y.: ME Sharpe, 1997, pp.41-67.自由裁量是否事實(shí)上背離了政策規(guī)則，除對規(guī)則執(zhí)行的規(guī)范性進(jìn)行考量外，還需在政策蘊(yùn)含的精神上進(jìn)行價(jià)值判斷。

毋庸置疑，在公共政策領(lǐng)域，自由裁量是廣泛存在的。深刻、全面地認(rèn)識、運(yùn)用和干預(yù)自由裁量行為，對體現(xiàn)公共福利政策的公平正義導(dǎo)向，建立公共福利政策治理體系具有重要理論和政策價(jià)值。已有研究集中在基層執(zhí)行者這一視角進(jìn)行分析，而事實(shí)上，在公共政策制訂和執(zhí)行過程中，自由裁量始終相伴。政策制定過程常常在執(zhí)行環(huán)節(jié)得以延續(xù)，保留一定靈活性可以在行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)政策的定型化。在國家級治理場域，中央制訂的具有宏觀性的公共政策，因采取較多的指導(dǎo)性和宏觀性表述，最終落實(shí)到地方中觀層面、基層微觀層面時(shí)，地方和基層會(huì)運(yùn)用自由裁量對指導(dǎo)性的上級政策進(jìn)行具體化處理，以使其更好地適應(yīng)地方情境，在中央政策精神與地方實(shí)際之間形成充分適應(yīng)。對于基層執(zhí)行者的自由裁量行為，在一定意義上也可被視作層級性政策再細(xì)化和再規(guī)劃之后在具體執(zhí)行中的體現(xiàn)。因此，從自由裁量視角分析中央層面制訂的福利政策的最終治理成效，需要從整個(gè)政策制訂實(shí)施鏈條進(jìn)行完整考察。

社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域無法執(zhí)行完全精確的試驗(yàn)，僅憑一個(gè)或多個(gè)案例也無法對理論假設(shè)做出準(zhǔn)確判斷。建構(gòu)理論是案例研究的主要目的，其本質(zhì)在于創(chuàng)建構(gòu)念、理論和命題。政策分析中的案例分析比量化研究要更有效。[注]呂力: 《案例研究：目的、過程、呈現(xiàn)與評價(jià)》，《科學(xué)學(xué)與科技技術(shù)管理》2012年第6期，第29-35頁。在實(shí)踐中，農(nóng)村低保成為村級公共事務(wù)和村民自治的重要事項(xiàng)，其執(zhí)行質(zhì)量優(yōu)劣直接影響著政府的宏觀目標(biāo)和農(nóng)村基層社會(huì)治理水平。因?yàn)檗r(nóng)村場域的復(fù)雜性以及技術(shù)治理?xiàng)l件的有限性，層級性治理主導(dǎo)的農(nóng)村低保政策執(zhí)行更容易產(chǎn)生自由裁量。因此，以農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程來透視福利政策自由裁量的發(fā)生機(jī)制和影響作用，具有典型性。本文把農(nóng)村低保政策過程作為一個(gè)完備案例，利用代表性的政策文本，結(jié)合田野調(diào)查資料進(jìn)行分析，對做出一般經(jīng)驗(yàn)框架解釋能夠獲取方法論上的支持。

二、層級性治理與自由裁量行為

(一)政策創(chuàng)新與政策的層級性

在中央加大保障和改善民生的政策目標(biāo)下，農(nóng)村低保政策在國家層面已經(jīng)形成了明確的頂層設(shè)計(jì)。中央出臺了《社會(huì)救助暫行辦法》予以統(tǒng)一指導(dǎo)，民政部等部委也不斷出臺一般性的執(zhí)行辦法和程序規(guī)范文件，不斷強(qiáng)化信息化工具如家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺在執(zhí)行過程中的應(yīng)用。不過，盡管近年來中央加大政策指導(dǎo)和財(cái)政投入力度，作為一項(xiàng)基于對象瞄準(zhǔn)的再分配政策，地方政府和一線執(zhí)行者在克服信息不對稱、防范道德風(fēng)險(xiǎn)方面仍具有比較優(yōu)勢，實(shí)際執(zhí)行仍以地方屬地管理為主?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府的民政等部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作。對于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入財(cái)產(chǎn)狀況的核查辦法，由省級政府或者設(shè)區(qū)的市級人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定。實(shí)際上，考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活費(fèi)用存在差異，當(dāng)前低保標(biāo)準(zhǔn)主要以地市級統(tǒng)籌為主，在一些地方仍實(shí)行縣(區(qū))級統(tǒng)籌。如，H省社會(huì)救助實(shí)施辦法規(guī)定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由市級政府按照國家規(guī)定的測算方法確定；最低生活保障家庭收入財(cái)產(chǎn)狀況的具體認(rèn)定辦法，由市級政府制定。因此，從縱向行政層級管理模式來看，中央政府在大力支持和強(qiáng)化管理的同時(shí)，也充分賦予了地方具體管理權(quán)限。地方落實(shí)農(nóng)村低保政策的過程，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咴偌?xì)化的過程，可根據(jù)具體實(shí)際對中央政策進(jìn)行具體化處理。這種具體化處理是為基于宏觀目標(biāo)的中央政策在地方情境中執(zhí)行，而進(jìn)行的一次再規(guī)劃過程，地方政府會(huì)在完成上級任務(wù)和具體執(zhí)行之間生成“地方層級”政策。盡管仍為中央和地方共有事權(quán)，但農(nóng)村低保政策擁有較為濃厚的地方性色彩。

具體而言，中央政策層面提出應(yīng)保盡保、應(yīng)助盡助的宏觀目標(biāo)，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)中又明確農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的要求，這為地方制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)劃定了下限約束條件，但對于滿足最低約束條件后的標(biāo)準(zhǔn)制定和程序規(guī)范則由地方確定。盡管在“高位推動(dòng)”下保障和改善民生成為社會(huì)共識，但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和社會(huì)治理能力水平不同，對農(nóng)村低保等再分配政策可能會(huì)采取不同的政策模式，根據(jù)地方性知識和地方利益采取強(qiáng)化或鈍化處理。實(shí)踐看，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)總體上逐年提高，地方更多是采取強(qiáng)化應(yīng)對策略，不斷加大對民生事業(yè)的投入。在滿足中央對于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的約束性下限條件后，地方對具體標(biāo)準(zhǔn)制訂擁有較大自由裁量空間。除去經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基本生活費(fèi)用等因素，在地方強(qiáng)化策略下地區(qū)福利資源供給差異進(jìn)一步顯現(xiàn)。福利政策領(lǐng)域的鈍化處理策略主要表現(xiàn)在對居民福利期望的回應(yīng)程度，對福利項(xiàng)目調(diào)整和可持續(xù)投入的自主性和敏感度。另外，在當(dāng)前中國的行政體系中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)政氛圍極大地受到部門領(lǐng)導(dǎo)的影響。某一社會(huì)問題能否上升為政策問題，更多取決于其是否符合政策制定者的價(jià)值取向，其中所體現(xiàn)的價(jià)值理念是特定政策范式中“鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識框架”。同樣，確認(rèn)政策目標(biāo)也是一個(gè)價(jià)值與技術(shù)相結(jié)合的過程。政策工具的選擇除考慮政策效率外，還體現(xiàn)出政策制定者的思維方式和治理風(fēng)格。[注]曹琦、崔兆涵：《我國衛(wèi)生政策范式演變和新趨勢：基于政策文本的分析》，《中國行政管理》2018年第9期，第86-91頁。地方主政者的影響和職位更替必然帶來議程重要性次序和執(zhí)政氛圍等的變化。[注]陳那波、盧施羽：《場域轉(zhuǎn)換中的默契互動(dòng)——中國“城管”的自由裁量行為及其邏輯》，《管理世界》2013年第10期，第62-80頁。在政策執(zhí)行中，每一層級政府的政策領(lǐng)導(dǎo)力特別重要，如果在上一層級出現(xiàn)政策領(lǐng)導(dǎo)力的缺失，便可能影響到下一層級的真實(shí)執(zhí)行和有效落實(shí)。[注]王玉瓊：《“政策領(lǐng)導(dǎo)力”及其解讀：以社會(huì)保障性住房政策為例》，《中國行政管理》2010年第6期，第65-68頁。

在農(nóng)村低保政策實(shí)施過程中，地方自由裁量范圍除了財(cái)政和資源投入強(qiáng)度外，還體現(xiàn)在政策治理工具和治理結(jié)構(gòu)形式的創(chuàng)新上。在地方實(shí)踐中，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)的建設(shè)和完善程度參差不齊，對信息化平臺等治理工具的利用水平也存在差異。如，H省以政府購買服務(wù)方式，全面建立鄉(xiāng)(街道)社會(huì)工作服務(wù)站，組織社會(huì)工作專業(yè)人才到基層一線開展服務(wù)，構(gòu)建社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。同時(shí)，H省還建立了村級民生協(xié)理制度，從2018年起每村設(shè)置1名兼職民生協(xié)理員，負(fù)責(zé)村級有關(guān)民政服務(wù)工作落實(shí)，地方財(cái)政按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則給予支持。H省明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)每萬人口配備1名民政干部，在足額配備后仍不能滿足工作需要的可通過政府購買服務(wù)解決。不過，在其他地區(qū)也并存著執(zhí)行人員職責(zé)不清、權(quán)限不明、身兼多職的情況。[注]田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方農(nóng)村低保執(zhí)行主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政專干負(fù)責(zé)，基層民政事務(wù)“點(diǎn)多面廣”，民政專干除低保事務(wù)外，還需要負(fù)責(zé)社會(huì)福利、救災(zāi)、地名、界線管理等事務(wù)。在國家整體層面，官方對農(nóng)村低保對象定義為家庭人均純收入低于相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的收入貧困人口，應(yīng)保盡保的政策目標(biāo)是將絕對收入貧困人口全部納入保障范疇，但貧困的多面向和復(fù)雜性再通過自下而上的瞄準(zhǔn)機(jī)制容易造成精準(zhǔn)識別困難。因此，一些地方在執(zhí)行農(nóng)村低保政策時(shí)通過自由裁量運(yùn)用了多維貧困理念，在識別和救助多維貧困群體方面推動(dòng)了政策創(chuàng)新。如，H省在幫扶農(nóng)村收入貧困家庭的基礎(chǔ)上，將政策目標(biāo)擴(kuò)張至支出型貧困家庭，對因重病、重殘、教育等剛性支出過重的家庭進(jìn)行適當(dāng)收入核算豁免。

不同于以規(guī)則制度為本的韋伯式科層體制，中國行政制度的核心是由上下級的信任、庇護(hù)、忠誠關(guān)系交織而產(chǎn)生的向上負(fù)責(zé)制。[注]周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期，第105-125頁。在“高層推動(dòng)”下，地方按照科層理性完成約束性目標(biāo)和任務(wù)，其自由裁量的行為空間和績效評價(jià)在于對自下而上的政策回應(yīng)，以及在此基礎(chǔ)上的理念和政策創(chuàng)新，即在多大程度上吸納并豐富政策蘊(yùn)含的理念，如何自發(fā)地調(diào)整運(yùn)用更加有效的治理形式。當(dāng)前福利政策呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，很大程度上來自科層理性和政治激勵(lì)導(dǎo)向下，地方在達(dá)成“向上負(fù)責(zé)”的約束性目標(biāo)后所擁有的自由裁量空間，在部門領(lǐng)導(dǎo)決策偏好、行政氛圍和社會(huì)壓力影響之下推進(jìn)政策供給、治理創(chuàng)新的實(shí)踐差異。此外，基層執(zhí)行者自由裁量的形式和程度與組織控制密切相關(guān)，組織的正規(guī)化程度、完成任務(wù)所需組織資源的稀缺程度與組織激勵(lì)手段都會(huì)影響其自由裁量行為。[注]Sascha Winter, “Information Asymmetry and Political Control of Street-level Bureaucrats: Danish Agro Environmental Regulation,” Annual Research Meeting of the Association for Public Policy Analysis and Management, Seattle,2000.因此，地方政府運(yùn)用自由裁量在進(jìn)行農(nóng)村低保政策創(chuàng)新的同時(shí)，為更好地體現(xiàn)中央政策精神，提升對基層治理的指導(dǎo)能力，還需要對農(nóng)村低保治理創(chuàng)造高效規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，提供與事權(quán)和責(zé)任相匹配的資源投入。

(二)地方性知識、村民自治與執(zhí)行變通

從中觀治理場域到微觀治理場域過程中，農(nóng)村低保政策歷經(jīng)多次規(guī)劃，最終面對村級場域還會(huì)進(jìn)行最后一次規(guī)劃。大量研究表明，一種選擇性的政策執(zhí)行模式已在中國農(nóng)村形成。[注]張群梅：《村委會(huì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行邏輯及其規(guī)制——基于街頭官僚的視角》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期，第26-32頁。農(nóng)村村民自治制度的實(shí)施，在規(guī)則層面使得國家基層政權(quán)止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，塑造了以村民自治為基本的“鄉(xiāng)政村治”格局。依照《村民委員會(huì)組織法》成立的村委會(huì)既是村民實(shí)現(xiàn)自我管理的群眾性組織，也被視為是國家對基層權(quán)力形式的制度性安排。盡管村委會(huì)不屬于國家行政系統(tǒng)，但在實(shí)踐中相當(dāng)于扮演著基層政府在農(nóng)村的管理者角色。作為一項(xiàng)針對農(nóng)村貧困居民的再分配政策，得益于信息搜集和執(zhí)行成本方面的天然優(yōu)勢，村委會(huì)在農(nóng)村低保政策的末端執(zhí)行中扮演著重要角色。在官方正式制度文件中，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府負(fù)責(zé)農(nóng)村低保的審批、審核工作，村委會(huì)只是被正式賦予協(xié)助者的角色，執(zhí)行主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門人員。事實(shí)上，農(nóng)村困難居民與村(居)民委員會(huì)的聯(lián)系最為緊密，村(居)民委員會(huì)最了解轄區(qū)居民的家庭經(jīng)濟(jì)條件和生活狀況。國家有關(guān)部門的文件中也確立和規(guī)范村委會(huì)在低保工作中的重要協(xié)助作用，[注]有關(guān)部門明確村委會(huì)在農(nóng)村低保中的五項(xiàng)協(xié)助內(nèi)容，包括協(xié)助困難對象報(bào)告、申請審核審批、動(dòng)態(tài)管理等事項(xiàng)，貫穿于整個(gè)政策執(zhí)行過程。因此，村委會(huì)是基層政府的延伸，承擔(dān)著官僚體制和科層理性約束下行政管理和政策執(zhí)行事務(wù)，具備“向上負(fù)責(zé)”的行動(dòng)偏好和理性約束。

不過，村委會(huì)同時(shí)因其是自我管理的群眾性組織，其產(chǎn)生和運(yùn)行過程離不開轄區(qū)居民的支持，也需要考量和接受自下而上的民意推動(dòng)。此外，“經(jīng)濟(jì)人”理性也約束著執(zhí)行者的選擇，農(nóng)村場域下的鄉(xiāng)土人情觀念、血緣關(guān)系、宗親觀念等，都對來自于村落、“土生土長”的村委會(huì)干部產(chǎn)生影響。當(dāng)前，在農(nóng)村獲得大量公共資源再分配的背景下，農(nóng)村低保等福利政策執(zhí)行已經(jīng)成為村級行政組織日常工作的重要內(nèi)容，因其與居民福利息息相關(guān)而成為了自下而上的關(guān)注焦點(diǎn)。需要指出的是，盡管規(guī)定明確了村委會(huì)在低保政策執(zhí)行中只是承擔(dān)“協(xié)助者”的角色，但作為執(zhí)行主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民政部門，其資源配置、執(zhí)行形式依靠于上層級政府決策者重視、政策創(chuàng)新和資源支持的水平。同時(shí)，在個(gè)別居住分散、交通不便的地區(qū)，經(jīng)常委托村級組織代為受理申請和進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。因此，村委會(huì)在低保政策具體執(zhí)行中承擔(dān)的“協(xié)助者”角色，在實(shí)踐中可能衍生出“參謀者”“組織者”甚至代理“決策者”的多重身份，對政策執(zhí)行擁有很大的影響和自由裁量空間。例如，在協(xié)助社會(huì)救助對象的發(fā)現(xiàn)報(bào)告、委托申請救助、動(dòng)態(tài)管理等環(huán)節(jié)，村委會(huì)可以獲取第一手資料，很大程度上決定著誰可以進(jìn)入到后續(xù)環(huán)節(jié)，即便在后續(xù)程序中逐步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣政府的工作介入與行政控制，但關(guān)鍵的資料信息和一手?jǐn)?shù)據(jù)仍主要依靠村委會(huì)的前期基礎(chǔ)性工作。值得一提的是，村級民主評議作為低保政策執(zhí)行的重要程序，體現(xiàn)出村民民主自治和公共事務(wù)集體決策的要求，一般會(huì)邀請熟悉情況的村民、村民代表參加評議，村委會(huì)作為權(quán)威的知情者和主要組織者，擁有較大自由裁量空間。

(三)理性多元與策略變通

福利政策執(zhí)行不是一場簡單博弈，而是在復(fù)雜場域和多種條件下，在多種理性相互博弈交織影響下的復(fù)雜決策。“地方性知識”是區(qū)域決策分析的首要因素。對于農(nóng)村這一政策最終的執(zhí)行場域，地方性知識等基層文化價(jià)值不僅影響著居民對政策蘊(yùn)含價(jià)值理念的認(rèn)知，[注]社會(huì)學(xué)家吉爾茲將區(qū)域化特點(diǎn)顯著的政府政策、經(jīng)濟(jì)、地理、人文之類背景等特殊信息環(huán)境稱為“地方性知識”?！暗胤叫灾R”是區(qū)域決策分析的首要因素。比如，政策將收入?yún)T乏定義為貧困對象進(jìn)行救助，但居民結(jié)合地方性知識對誰需要獲得救助可能有著不同理解。更對政策執(zhí)行者產(chǎn)生影響。尤其是在直面居民福利需求，直接與這種場域發(fā)生聯(lián)系的情況下，無疑使得執(zhí)行面臨種種影響和干擾因素。村委會(huì)在自上而下的科層理性、自下而上的關(guān)系理性以及自身價(jià)值觀念的交織影響下，在具體政策執(zhí)行中一般會(huì)在以下三種理性博弈的情況下采取行動(dòng)策略。

一種是科層理性主導(dǎo)型。即把制度明文規(guī)定作為行動(dòng)目標(biāo)和執(zhí)行優(yōu)先方向，采取行動(dòng)把符合政策要求的所有收入貧困家庭納入制度保護(hù)之中，杜絕錯(cuò)保、漏保和尋租腐敗行為。然而，這種純凈的政策執(zhí)行模型即便可以撇清其他因素影響，在實(shí)踐中也會(huì)遭遇執(zhí)行困難。因?yàn)檗r(nóng)村居民收入難以核查，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性產(chǎn)出和非正規(guī)就業(yè)的不穩(wěn)定收入，往往很難被準(zhǔn)確檢測，[注]Steven R. Tabor, “Assisting the Poor with Cash: Design and Implementation of Social Transfer Programs,” No.0223, working paper, The World Bank, 2002.同時(shí)還受制于信息系統(tǒng)建設(shè)、人力物力投入成本較高等因素。

第二種行動(dòng)策略是關(guān)系理性主導(dǎo)型。作為村民自治選舉產(chǎn)生的代表，村委會(huì)可能會(huì)把積極回應(yīng)轄區(qū)居民福利訴求作為優(yōu)先行動(dòng)方向，行動(dòng)實(shí)施中把居民真實(shí)生活狀況和集中的民意意見作為重要行動(dòng)支配因素，這種策略支配下的行動(dòng)便是搜尋和確定大多數(shù)居民關(guān)注的焦點(diǎn)，與居民謀求合作達(dá)成共識。

第三種行動(dòng)策略是個(gè)人價(jià)值觀念主導(dǎo)型。即主要在個(gè)人的價(jià)值觀念、行為偏好主導(dǎo)下行動(dòng)，這種策略個(gè)人色彩濃厚，往往根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)和理解作出主觀判斷，同時(shí)也容易有傾向地根據(jù)與自己關(guān)系遠(yuǎn)近進(jìn)行有目的的選擇。因而，這種策略一方面極易產(chǎn)生判斷錯(cuò)誤導(dǎo)致政策失靈，另一方面則會(huì)因個(gè)人經(jīng)濟(jì)理性產(chǎn)生尋租腐敗。當(dāng)前農(nóng)村“人情保”“關(guān)系?！钡痊F(xiàn)象，即是政策執(zhí)行者脫離了制度約束和對廣泛民意的回避，無視公共資源的公平正義分配價(jià)值而將其視作個(gè)人資源進(jìn)行隨意處置的表現(xiàn)。

基層執(zhí)行者往往傾向自我控制或自我監(jiān)管，個(gè)人利益、專業(yè)精神與個(gè)人的工作方法對其行為會(huì)產(chǎn)生更大影響。相對于奉行規(guī)則至上、科層理性主導(dǎo)的村委會(huì)干部，富有同情心的工作人員傾向于為申請對象提供更豐厚的救助金，[注]Nils Kroeger, “Bureaucracy, Social Exchange and Benefits Received in a Public Assistance Agency,” Social Problem, Vol.23, No.2, 1975, pp.182-196.專業(yè)精神與其不服從組織規(guī)章制度的傾向有較強(qiáng)正相關(guān)。[注]Gregory A. Miller, “Professionals in Bureaucracy: Alienation among Industrial Scientists and Engineers,”American Sociological Review, Vol.32, No.5, 1967, pp.755-768.事實(shí)上，基層執(zhí)行者并不是消極地執(zhí)行政策，其思想價(jià)值觀念和個(gè)人公共服務(wù)準(zhǔn)則會(huì)影響其自由裁量行為。在廣大的中國農(nóng)村區(qū)域，在農(nóng)村社會(huì)快速變遷的背景下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行制度調(diào)整，而其關(guān)鍵則是要讓鄉(xiāng)村干部具有發(fā)揮主動(dòng)性的空間。[注]賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理視域下的農(nóng)村基層中堅(jiān)干部》，《湖湘論壇》2018年第5期，第43-50頁。實(shí)踐中，村委會(huì)在執(zhí)行低保政策時(shí)，可能是多種行動(dòng)策略的擬合與交互存在，因?yàn)槊鎸r(nóng)村這一廣泛存在著地方性知識的政策末端執(zhí)行場域，以及村委會(huì)映射的多種角色身份，任何單一行動(dòng)策略可能都難以達(dá)成均衡局面。規(guī)則與理性統(tǒng)一、行政過程與居民參與呼應(yīng)，層級管理與協(xié)商自治結(jié)合，成為農(nóng)村低保政策執(zhí)行治理當(dāng)中第四種策略。

形成農(nóng)村低保政策執(zhí)行末梢的自由裁量空間，主要是由于單一的技術(shù)治理存在困難與基層場域的復(fù)雜性。對貧困居民收入的準(zhǔn)確測量，在世界范圍內(nèi)都是非常棘手的難題。收入本身的多樣性、不固定性，信息不對稱可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，對收入核查的成本效益考量，都對政策精準(zhǔn)執(zhí)行帶來了挑戰(zhàn)。此外，對農(nóng)村地區(qū)來說，居民整體收入水平相對不高，大多數(shù)居民對公共資源再分配持有積極偏好，加之對于低保政策對象、條件要求了解較少或者不全面，民眾注意力聚焦使得低保執(zhí)行成為可能影響地方穩(wěn)定的重要事件，對村委會(huì)等一線執(zhí)行者帶來了困擾和壓力。同時(shí)，由于貧困多面向特征，往往除收入貧困外，農(nóng)村還廣泛存在著支出型貧困、發(fā)展型貧困家庭，而這些貧困類型相對于農(nóng)村收入貧困的間接性，更能直接被居民所感知認(rèn)同，在居民認(rèn)識上很容易將低保家庭和困難家庭等同在一起。作為大多來自于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的村委會(huì)成員，自然也很難脫離這種地方性知識和情境的影響。在地方性知識作用和技術(shù)治理支持不足的背景下，地方政治精英可以從地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和轄區(qū)居民最大利益出發(fā)“變通”政策而實(shí)現(xiàn)有效治理，政策目標(biāo)可能由識別“收入貧困者”調(diào)整為“最需要救助者”。即在具體執(zhí)行過程中回應(yīng)了自下而上的居民多元化福利需求，在救助理念上自然地嵌入了地方性知識，融合成極具地方特點(diǎn)的多維貧困救助理念。

表1 農(nóng)村低保政策層級治理主體自由裁量及其影響因素

(四)提升回應(yīng)性與執(zhí)行創(chuàng)新

農(nóng)村低保對象的認(rèn)定過程，在村級場域因自由裁量推動(dòng)的政策執(zhí)行創(chuàng)新中，形成了程序調(diào)適和執(zhí)行工具創(chuàng)新兩種路徑。在實(shí)踐中，程序調(diào)適主要體現(xiàn)在強(qiáng)化對村民民主評議的過程重視和結(jié)果應(yīng)用，盡管在規(guī)則層面規(guī)定村級評議不作為批準(zhǔn)程序，但在實(shí)踐中因收入核查難以準(zhǔn)確執(zhí)行，在科層理性約束下村委會(huì)工作人員試圖回避可能因錯(cuò)保造成的問責(zé)，而強(qiáng)化了對村民評議、公示等執(zhí)行工具的利用。筆者通過田野調(diào)查，得到W市農(nóng)村低保對象的認(rèn)定過程如下：在收到村民向村委會(huì)遞交的救助申請后，村委會(huì)對資料進(jìn)行初審，對初審?fù)ㄟ^者張榜公示接受村民監(jiān)督，然后村委會(huì)組織人員通過鄰里走訪、入戶核查，再召集村民代表、村委會(huì)干部進(jìn)行集體評議，最后報(bào)區(qū)低保中心集中評議，對擬救助對象再進(jìn)行公示。執(zhí)行工具創(chuàng)新表現(xiàn)在對家計(jì)調(diào)查代理指標(biāo)的開發(fā)應(yīng)用，一些地方根據(jù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出“五看”：“先看房，次看糧，再看學(xué)生郎，四看技能強(qiáng)不強(qiáng)，五看有沒有重病殘疾臥在床”。無論何種政策執(zhí)行創(chuàng)新，都重視和回應(yīng)來自居民的福利觀念和福利需求，提升了政策治理和民主參與水平。作為一項(xiàng)事關(guān)居民福利的公共再分配政策，民主治理是有效的治理形態(tài)，而其核心在于人民群眾或公眾的訴求在治理中得到重視和體現(xiàn)。[注]陸漢文、梁愛有：《第三方評估與貧困問題的民主治理》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》 2017年第5期，第103-110頁。因自由裁量推動(dòng)形成的政策創(chuàng)新，并不意味著對政策精神的背離，運(yùn)用地方性知識因地制宜的政策創(chuàng)新，也是對政策的真實(shí)執(zhí)行。

值得一提的是，作為有著多種身份又在執(zhí)行中扮演重要角色的村委會(huì)干部，其在推動(dòng)政策創(chuàng)新的同時(shí)，需要進(jìn)一步規(guī)范其自由裁量行為，防止因科層避責(zé)而不作為或因個(gè)人私利主導(dǎo)而產(chǎn)生精英俘獲、尋租腐敗。比如，過分依賴村民民主評議，并將之作為核心依據(jù)；忽視家計(jì)調(diào)查對于信息采集的基礎(chǔ)性作用而“走過場”；通過有選擇地安排評議代表操控評議過程和結(jié)果，以滿足“不出事”等扭曲的科層理性邏輯需求；更有甚者，假公濟(jì)私為自己親屬或有利益關(guān)系的不符合救助條件者謀取公共資源。民政部在2018年9月30日通報(bào)的民政兜底扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題6起典型案例中，農(nóng)村低保領(lǐng)域腐敗和治理正當(dāng)性問題突出，其中基層經(jīng)辦人員利用信息不對稱和自身經(jīng)辦權(quán)力通過各種手段謀取私利的案例達(dá)到5起之多，其中違規(guī)為親屬辦理低保2起，瀆職腐敗騙取、非法占有低保資金1起，不按制度規(guī)定截留低保金私自進(jìn)行分配1起。[注]《民政部公布民政兜底扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題6起典型案例》，http:∥www.xinhuanet.com/politics/2018-09/30/c_1123511613.htm。因此，在福利政策領(lǐng)域多層級的治理體系中，自由裁量一方面表現(xiàn)為自上而下的高層推動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)決策注意力配置帶來的政策擴(kuò)張、資源投入增長以及政策理念包容多元、治理形式豐富創(chuàng)新等，另一方面表現(xiàn)為自下而上對復(fù)雜情境的執(zhí)行“變通”，以及對現(xiàn)實(shí)民眾個(gè)性化、多樣化福利訴求的回應(yīng)。在自由裁量過程中，恪守行政規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則的科層理性和公平正義，扶危濟(jì)困的再分配價(jià)值理性應(yīng)當(dāng)成為各層級政策制定者和執(zhí)行者的約束條件?！耙?guī)則”既是由政策制定者和管理者所確定并公布實(shí)施，同時(shí)也是在正式組織的運(yùn)作過程中逐漸“確立的”。尤其是在信息不對稱條件下，面對現(xiàn)實(shí)群體的多樣化福利需求，各層級的執(zhí)行者進(jìn)行政策預(yù)設(shè)、理念包容以及執(zhí)行“變通”具有正當(dāng)性，但由于經(jīng)濟(jì)人理性和個(gè)人關(guān)系理性的存在，一線執(zhí)行的程序正義和過程規(guī)范尤為必要。

三、跨部門合作與自由裁量行為

(一)信息共享與技術(shù)治理

跨部門合作與“孤島現(xiàn)象”有著緊密關(guān)聯(lián)?！肮聧u現(xiàn)象”指政府機(jī)構(gòu)因?yàn)樵谫Y源、信息、職能、利益等方面無法滿足多元組織主體及時(shí)交流、有效整合、高效利用的一種狀態(tài)。合作困境是對“孤島現(xiàn)象”的一種理性定位。[注]馬伊里：《合作困境的組織社會(huì)學(xué)分析》，上海：上海人民出版社，2008年，第2頁。政府有關(guān)部門在制訂和執(zhí)行再分配的公共福利政策以實(shí)現(xiàn)整體治理目標(biāo)時(shí)，往往需要與其他職能部門保持溝通、充分合作，形成信息共享和行動(dòng)協(xié)同。然而，由于不同部門的職能分離和績效注意力差異，一個(gè)部門的目標(biāo)與其他部門的目標(biāo)不一致或者注意力不聚焦時(shí)，有關(guān)部門與其進(jìn)行合作的意愿和行動(dòng)力就會(huì)受到影響，容易出現(xiàn)公共福利政策執(zhí)行中的“孤島現(xiàn)象”與合作困境?？绮块T合作的質(zhì)量和信息數(shù)據(jù)共享水平，直接影響著政策執(zhí)行的有效性。通過高水平的跨部門合作實(shí)現(xiàn)對政策規(guī)則的進(jìn)一步細(xì)化，為政策執(zhí)行相關(guān)職能部門明確合作路徑和協(xié)同職責(zé)，才能使基層執(zhí)行者獲取充分的信息資源和全面的治理工具，從而在最終落實(shí)場域提升執(zhí)行效果。同時(shí)可以弱化和減少因規(guī)則不明、信息不足、資源不夠、配合不力等導(dǎo)致無序?yàn)E用、隨意支配自由裁量。

以農(nóng)村低保政策執(zhí)行為例，作為針對特定群體進(jìn)行瞄準(zhǔn)的公共資源再分配政策，如何富有效率且精準(zhǔn)地識別救助對象，進(jìn)而公平精準(zhǔn)地予以救助和規(guī)范治理，是政策制訂和執(zhí)行環(huán)節(jié)的核心。家計(jì)調(diào)查在整個(gè)農(nóng)村低保政策中居于核心地位，事關(guān)政策兜底保障成效。家計(jì)調(diào)查本身則是跨部門合作治理的重點(diǎn)對象，其本質(zhì)是將與居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)的內(nèi)容要素進(jìn)行有機(jī)整體梳理，以真實(shí)全面動(dòng)態(tài)反映家庭長期真實(shí)生活狀況。它需要將分散于各職能部門的數(shù)據(jù)、信息進(jìn)行有效接受和歸納，比如需要銀行系統(tǒng)提供申請者一定時(shí)期銀行賬戶往來信息，以及房產(chǎn)、自然資源、稅務(wù)部門、工商登記部門提供申請者相應(yīng)的登記信息，即多部門協(xié)同。通過跨部門協(xié)同治理和信息共享，才能有效預(yù)防和避免因信息不對稱導(dǎo)致自由裁量陷入無序和混亂。美國的“消除貧困計(jì)劃”就同時(shí)需要依賴社會(huì)項(xiàng)目、教育和經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目以及稅收制度，倘若相關(guān)部門的執(zhí)行者不能積極配合，則很難達(dá)到政策的理想目標(biāo)。[注]B·蓋依·彼得斯：《美國的公共政策——承諾與執(zhí)行》，顧麗梅、姚建華等譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第147頁。

(二)協(xié)同治理與執(zhí)行效率

在高位推動(dòng)下，民政部門和其他相關(guān)部門建立起了經(jīng)常性的聯(lián)席會(huì)議和日常溝通機(jī)制，依托政府信息化平臺建設(shè)，以信息集成為首要功能的居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺近年來在農(nóng)村低保違規(guī)清退和規(guī)范性治理方面發(fā)揮著積極作用。不過，居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺需要多個(gè)不同部門的基礎(chǔ)性核心數(shù)據(jù)，這些部門作為相對獨(dú)立的主體，在協(xié)同治理和信息共享過程中有其自身的利益考量和部門規(guī)則約束，其協(xié)同合作的效應(yīng)是否契合或者不影響自身利益，成為其在合作過程進(jìn)行策略選擇和行為博弈的考量因素之一。同時(shí)，來自自上而下科層制的縱向推動(dòng)壓力也是影響協(xié)同合作治理的重要因素。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)在縱向統(tǒng)籌水平上存在發(fā)展不平衡不充分的情況，有些地方仍以區(qū)縣進(jìn)行統(tǒng)籌，不利于信息資源充分整合進(jìn)而影響協(xié)同治理效果；在信息平臺橫向接入和體系完善方面，囿于地方層級下自由裁量效應(yīng)不同，信息查詢和數(shù)據(jù)交換范圍、內(nèi)容和方式均存在差異，在部門協(xié)商博弈中衍生出了一些簡單化、替代性的操作方法，使得利用信息整合和數(shù)據(jù)集成準(zhǔn)確全面反映申請者經(jīng)濟(jì)狀況的效果受到影響。大數(shù)據(jù)和信息化快速發(fā)展，政府信息化平臺建設(shè)和利用數(shù)據(jù)共享協(xié)同治理的理念有助于打破跨部門“信息孤島”現(xiàn)象，低保治理的跨部門合作也從起步階段過渡到更加充分、平衡發(fā)展的階段。因此，消除地方因自由裁量不同產(chǎn)生的政策創(chuàng)新和條件支持差異，解決政策干預(yù)和系統(tǒng)建設(shè)“碎片化”情況，可以在高位推動(dòng)下，提升治理統(tǒng)籌層次并采取信任、合作、整合策略。

跨部門合作除了不同政府職能部門的合作外，還包括政策制訂者、執(zhí)行者與市場、社會(huì)第三方力量的合作與整合。農(nóng)村低保家計(jì)調(diào)查中，家庭收入核查是重點(diǎn)之一，當(dāng)前農(nóng)村居民收入日益多元，市場化非農(nóng)收入占比較高，成為農(nóng)村居民收入的重要來源。由于低保申請者基本是非正規(guī)就業(yè)，以打零工等靈活就業(yè)方式為主，其收入核查主要以其雇主提供的收入證明作為要件，實(shí)踐中存在虛假證明等隱瞞收入的情況，在信息不對稱情況下，影響著基層執(zhí)行者對真正困難居民福利需求的有效回應(yīng)，導(dǎo)致政策執(zhí)行產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性偏差。隨著國家推動(dòng)和社會(huì)治理需要，政府購買第三方服務(wù)在農(nóng)村低保政策執(zhí)行中得到了積極應(yīng)用，這對避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，解決因?qū)I(yè)知識缺乏、配套資源不足、外部監(jiān)督缺失而產(chǎn)生的隨意自由裁量，規(guī)范農(nóng)村低保治理具有積極意義。

表2 農(nóng)村低保政策跨部門合作自由裁量及其影響因素

四、結(jié)論與啟示

從實(shí)踐過程看，農(nóng)村低保執(zhí)行不僅涉及救助標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取資格的確定，同時(shí)也受到地方性知識情境、專業(yè)知識的適用性和其他因素相互作用的“多中心”問題影響。正當(dāng)?shù)淖杂刹昧考仁且环N政策制定、再創(chuàng)新的延續(xù)，也是對執(zhí)行效率、居民多樣性福利需求的回應(yīng)。作為中央與地方共擔(dān)事權(quán)，由于地方把握著信息“入口”，在信息收集方面具有相對效率優(yōu)勢，因此中央通過賦權(quán)和資源投入等激勵(lì)地方治理創(chuàng)新；地方在達(dá)到約束性目標(biāo)后，在具體政策擴(kuò)張、理念擴(kuò)容和具體治理形式上具有較大的自由裁量空間，這種自由裁量在多種因素組合影響下推動(dòng)地方民生保障事業(yè)發(fā)展。在壓力型體制下，地方能夠很好地反映和有效執(zhí)行中央層面的目標(biāo)，但同時(shí)需要結(jié)合實(shí)際在中央保障和改善民生的宏觀政策背景下積極進(jìn)行政策創(chuàng)新和實(shí)踐探索。作為自由裁量研究領(lǐng)域討論較多的基層執(zhí)行者，其既被約束在基層“鄉(xiāng)政村治”科層理性體系之內(nèi)，需要充分地接受來自上級的考核與激勵(lì)，也具有直接面對居民福利需求的行動(dòng)張力。由于信息化平臺等技術(shù)治理工具面對復(fù)雜社會(huì)情境可能產(chǎn)生的失靈現(xiàn)象，基層執(zhí)行者的專業(yè)技術(shù)和倫理判斷在執(zhí)行過程中廣泛發(fā)揮著作用，在此基礎(chǔ)上衍生出相對操作簡便、便于認(rèn)同的執(zhí)行工具和治理形式。而這種自下而上的治理工具和治理手段創(chuàng)新，將推動(dòng)更高層次政策理念和政策工具創(chuàng)新，再通過自上而下的政策擴(kuò)散進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)福利觀念深化和治理水平提升。

規(guī)則與自由裁量之間存在著復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系，真正需要的是在規(guī)則和自由裁量之間形成恰當(dāng)?shù)钠胶?。對于農(nóng)村低保政策來說，宏觀層面的應(yīng)保盡保依靠于自上而下的層級推動(dòng)，執(zhí)行過程也伴隨對宏觀目標(biāo)進(jìn)行再明確、對政策規(guī)定再細(xì)化、對治理形式再創(chuàng)新，最終落實(shí)到村級場域還需要面對復(fù)雜社會(huì)情境和地方性知識的調(diào)適。這種宏觀政策目標(biāo)很大程度上也需要自下而上的信息和數(shù)據(jù)支撐，在現(xiàn)有治理?xiàng)l件下依靠村干部進(jìn)行主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告，同時(shí)村干部在審核評議申請者資格時(shí)發(fā)揮重要作用。因此，農(nóng)村低保領(lǐng)域自由裁量根本上是自上而下科層治理與自下而上情境適應(yīng)之間相互作用、雙向交叉和復(fù)雜運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，同時(shí)也深刻廣泛地受到福利政策擴(kuò)張、福利文化以及居民權(quán)利意識增進(jìn)的影響。在層級性治理體系中，自由裁量推動(dòng)地方福利供給和政策創(chuàng)新的積極性，但可能會(huì)產(chǎn)生和加劇地方間福利發(fā)展不平衡。同時(shí)，正當(dāng)?shù)淖杂刹昧靠陀^上可以有效避免因跨部門合作、多中心治理的競爭關(guān)系而產(chǎn)生的效率損失，利用基層執(zhí)行者的地方性知識和對實(shí)際情況的充分了解進(jìn)行輔助決策。應(yīng)保盡保目標(biāo)體現(xiàn)對所有真實(shí)陷入困境的貧困群體進(jìn)行必要的收入補(bǔ)助和生活救濟(jì)恰好也契合這種理念，契合制度精神和規(guī)則內(nèi)嵌理念的執(zhí)行“變通”，推動(dòng)著福利政策理念趨于包容多元。

實(shí)踐中，因?yàn)楸O(jiān)管缺失或者難以執(zhí)行到位，隨意或?yàn)E用自由裁量的行為經(jīng)常與錯(cuò)保漏保、尋租腐敗等行為聯(lián)系在一起，自由裁量與腐敗產(chǎn)生甚至直接等同或簡單鉤掛。在高位推動(dòng)下，隨著政策供給不斷加強(qiáng)和治理精細(xì)化，以及跨部門信息化共享集成平臺完善，基層執(zhí)行者在農(nóng)村低保具體實(shí)施中的自由裁量呈現(xiàn)被動(dòng)降低趨勢。但作為自下而上的信息采集者、行動(dòng)執(zhí)行者和政策溝通協(xié)調(diào)者，基層執(zhí)行者仍然可以通過其他方式來影響政策的有效執(zhí)行。盡管在多種理性價(jià)值共同作用下，執(zhí)行者可能利用自由裁量違背規(guī)則或隨意解釋規(guī)則，但在遵循政策扶危濟(jì)困的價(jià)值導(dǎo)向下，運(yùn)用自由裁量有效回應(yīng)一線居民福利需求，推動(dòng)多維貧困理念實(shí)踐落地具有價(jià)值正當(dāng)性。因此，農(nóng)村低保政策執(zhí)行的自由裁量可以在嚴(yán)格杜絕尋租腐敗和其滋生空間的強(qiáng)約束情況下，按照公共福利政策社會(huì)化治理的本質(zhì)屬性，積極推動(dòng)地方實(shí)踐探索和治理創(chuàng)新。

整體上看，得益于國家和地方政策能力、治理水平提升和農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化，農(nóng)村低保政策執(zhí)行逐漸由“強(qiáng)”自由裁量過渡到“低”自由裁量，農(nóng)村低保政策規(guī)則和執(zhí)行資源配置、家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺等信息化治理工具得到顯著加強(qiáng)。在社會(huì)急劇變遷，公共福利政策和治理水平還不充分、不平衡的情況下，面對公共福利訴求日益多元和制度價(jià)值理念尚不完善的情況，作為直面社會(huì)復(fù)雜情境和回應(yīng)居民福利需求的再分配政策，在杜絕腐敗的底線思維下允許適當(dāng)自由裁量以應(yīng)對復(fù)雜情境下可能隨時(shí)產(chǎn)生的“例外”情況，以自下而上的執(zhí)行推動(dòng)政策擴(kuò)張、規(guī)則科學(xué)和其價(jià)值理念包容性發(fā)展，某種意義上是農(nóng)村低保政策充分體現(xiàn)其功能和價(jià)值的客觀需要。與別國不同的是，中國以人民為中心的發(fā)展思想形成了公共福利政策執(zhí)行高位推動(dòng)的中國經(jīng)驗(yàn)，這在很大程度上降低了地方自由裁量過大產(chǎn)生的問題與矛盾，提升了政策治理效果和公平正義價(jià)值。增進(jìn)農(nóng)村低保政策執(zhí)行的公平價(jià)值和治理效果，需要在強(qiáng)化高位推動(dòng)的前提下，進(jìn)一步提升政策統(tǒng)籌水平，促進(jìn)形成跨部門協(xié)同治理的激勵(lì)與保障機(jī)制。利用大數(shù)據(jù)和合作治理強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督，堅(jiān)決遏制和杜絕尋租腐敗。