國土空間規(guī)劃體系改革新要求及背景下金華市國土空間規(guī)劃對策建議

□ 金華市自然資源和規(guī)劃局 張 浩

國土空間改革是國家系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革的重要組成部分，將對城市發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。市縣國土空間規(guī)劃作為落實國家、省級空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何組織開展規(guī)劃編制工作，是當前的焦點問題，也是難點問題。為更好地編制金華市國土空間規(guī)劃，筆者在對上級主要精神梳理的基礎(chǔ)上，重點分析金華市規(guī)劃編制中存在的主要問題，并提出對策舉措。

一、頂層設(shè)計新要求

5月23日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。要按照高質(zhì)量發(fā)展要求，做好國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。國土空間總體規(guī)劃編制要體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學性、加強協(xié)調(diào)性、強化權(quán)威性、注重操作性。到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制。到2025年，全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機制，形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

5月28日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》。通知要求，各級自然資源主管部門要主動履職盡責，全面啟動國土空間規(guī)劃編制，盡快形成規(guī)劃成果，并建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。按照“管什么就批什么”的原則，對市縣國土空間規(guī)劃，側(cè)重控制性審查，重點審查目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關(guān)系等，并對規(guī)劃程序和報批成果形式做合規(guī)性審查。

5月30日，《省自然資源廳關(guān)于浙江省大都市區(qū)國土空間規(guī)劃編制工作方案（征求意見稿）》下發(fā)，要求省自然資源廳和杭寧溫金四市政府6月份組織開展省級大都市區(qū)空間規(guī)劃綱要和四大都市區(qū)空間規(guī)劃編制工作，9月份完成專家論證，10月份經(jīng)主管部門審查后上報省政府。

二、基本情況

據(jù)浙江省自然資源廳意見，《金義都市區(qū)規(guī)劃》是省國土空間專項規(guī)劃《浙江省大都市區(qū)空間規(guī)劃》的子規(guī)劃，《金華市國土空間總體規(guī)劃》屬于市縣級國土空間總體規(guī)劃，金華市不在省首批開展城市范疇內(nèi)（首批開展城市為湖州市、嘉興市、舟山市、衢州市、臺州市、麗水市，金華市義烏市屬于首批開展縣。據(jù)了解，目前首批開展城市大部分未完成規(guī)劃招標）。目前，《金義都市區(qū)規(guī)劃》《金義一體化規(guī)劃》《金華市國土空間總體規(guī)劃》三個規(guī)劃均由中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院按照國土空間規(guī)劃新要求開展編制工作。其中《金義都市區(qū)規(guī)劃》《金義一體化規(guī)劃》已完成初步方案，《金華市國土空間總體規(guī)劃》則在原《金華市城市總體規(guī)劃》初步成果的基礎(chǔ)上按新要求開展規(guī)劃編制。《金義都市區(qū)規(guī)劃》《金義一體化規(guī)劃》將于9月份完成專家論證，10月份上報浙江省政府?！督鹑A市國土空間總體規(guī)劃》爭取年底前完成規(guī)劃方案，2020年完成規(guī)劃方案論證和上報審批，努力走在全省前列。

三、面臨的主要問題

（一）用地總量鎖定制約高速發(fā)展

根據(jù)“三調(diào)”階段性成果顯示，金華市區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地為238平方公里（不包括批而未供、供而未用的土地，城鎮(zhèn)建設(shè)用地129平方公里，鄉(xiāng)村建設(shè)用地109平方公里），已超《金華市土地利用規(guī)劃》2020年234平方公里的規(guī)劃目標。人均指標方面，按市區(qū)常住人口142.5萬人為基數(shù)，金華市人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地175.86平方米/人（人均農(nóng)村居民點用地達282.2平方米/人），遠超國家確定的120平方米/人的城鄉(xiāng)建設(shè)用地標準上限?！笆濉逼陂g受國家宏觀調(diào)控影響，新增建設(shè)用地指標每年已遞減20%左右，總量僅5萬畝左右。在建設(shè)用地規(guī)模“減量化是原則、增規(guī)模是特例”的大背景下（“上海2013”規(guī)劃建設(shè)用地實現(xiàn)零增長、“北京2035”建設(shè)用地規(guī)劃減量、杭州市正在編制的國土空間規(guī)劃中建設(shè)用地預(yù)計將實現(xiàn)零增長），金華市規(guī)劃新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的設(shè)想將很難實現(xiàn)。然而，當前金華市“九場硬戰(zhàn)”需大量的用地保障，加上各開發(fā)主體編制的各種發(fā)展規(guī)劃還是土地資源粗放擴張利用的思路，預(yù)計到2030年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模將達到315平方公里，已嚴重背離“需嚴格控制建設(shè)用地增量”的要求?，F(xiàn)狀建設(shè)用地超標，零增長的壓力、大規(guī)模新增用地需求已影響到國土空間城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定和用地布局，是目前規(guī)劃編制中最關(guān)鍵需盡早謀劃解決的問題。

（二）土地利用模式制約高質(zhì)量發(fā)展

一是投放與戰(zhàn)略不匹配。近年來金華市向上級積極爭取用地指標，但由于各開發(fā)主體對年初用地指標謀劃不足、布局不科學、統(tǒng)籌力度不足、精準度不高，導(dǎo)致土地資源存在錯配、劣配、低效配等現(xiàn)象。如金華市區(qū)低丘緩坡用地指標2011年分配4.5萬畝，目前還剩余約2.8萬畝，其中金義都市新區(qū)有50%用地未供應(yīng)。二是績效水平偏低。2017年金華市區(qū)地均GDP為17.9萬元／畝，僅有全省平均水平的74%，地均稅收也僅有全省平均水平的56%，婺城區(qū)和金東區(qū)分列全省倒數(shù)第一和第四。三是利用水平不高。一方面建設(shè)用地緊缺，另一方面土地閑置浪費。2018年金華市區(qū)批而未供用地4.4萬畝，低效用地2.1萬畝，但挖潛用地僅509畝。

（三）多規(guī)未合一制約高水平治理

目前金華市存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突等現(xiàn)象。各類城市規(guī)劃建設(shè)用地與土地利用規(guī)劃永久基本農(nóng)田存在約45平方公里沖突圖斑。在市區(qū)空間布局中，沖突區(qū)塊有金華山的仙橋區(qū)塊、經(jīng)開區(qū)的新能源汽車小鎮(zhèn)南側(cè)、婺城區(qū)龍蟠組團及白龍橋鎮(zhèn)、金義都市新區(qū)孝順鎮(zhèn)等，大部分涉及金華市目前重要發(fā)展區(qū)塊。再加上歷年各職能部門編制的交通、水利等各類專項規(guī)劃存在坐標不統(tǒng)一、語匯不統(tǒng)一、有效數(shù)據(jù)無法共享，甚至有“規(guī)劃”打架的問題，在項目審查和選址時，部門協(xié)同的難度很大。

四、對策建議

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保高水平編制

國土空間規(guī)劃是金華市制定的首個全域性規(guī)劃，是未來15年至30年的發(fā)展藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。要發(fā)揮好國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，建議成立相關(guān)規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機構(gòu)，加大對全市規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快進度，提高質(zhì)量。加大編制經(jīng)費保障力度，建議金華市政府就國土空間規(guī)劃新增加內(nèi)容增加10%以內(nèi)的編制經(jīng)費?？茖W編規(guī)劃，開門編規(guī)劃，讓群眾廣泛參與，請專家多方論證，確保能考慮各方聲音。

（二）強化戰(zhàn)略思維，開展重大課題研究

金華市是“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶建設(shè)、長三角一體化等國家戰(zhàn)略的重要節(jié)點，也是全省“大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)”建設(shè)的主陣地，國土空間規(guī)劃必須突出戰(zhàn)略引領(lǐng)，以融入國家和省級戰(zhàn)略發(fā)展布局為目標，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)空間布局、糧食安全、資源開發(fā)與生態(tài)建設(shè)。建議開展重大課題研究，專題分析全市重大交通樞紐、重要線性工程網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施布局，以及全市重大項目、重大產(chǎn)業(yè)平臺的空間需求，并按照目標指標化、指標坐標化的思路在空間規(guī)劃編制中予以落實。

（三）做好存量挖潛，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展

一是聚焦城市修補。針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀問題，各開發(fā)主體要按照城市修補的理念，謀劃“存量”挖潛文章，做好市區(qū)棚戶區(qū)、老舊小區(qū)的有機更新規(guī)劃，盤活存量資源，推動城市發(fā)展向“內(nèi)涵提升”轉(zhuǎn)型。以“畝均論英雄”為導(dǎo)向，持續(xù)推進節(jié)約集約用地“雙清”行動，實現(xiàn)消化批而未供、盤活存量土地、新增建設(shè)用地、新出讓工業(yè)用地“四個萬畝”的目標。

二是聚焦鄉(xiāng)村振興。金華市區(qū)常住農(nóng)村人口38.5萬人，人均農(nóng)村居民點用地282.2平方米/人，可盤活建設(shè)用地潛力較大。目前金華市撤并行政村工作已完成，建議結(jié)合全市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面實施全域土地綜合整治，修編市區(qū)農(nóng)村居民點布局規(guī)劃，啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制工作，盤活低效閑置的建設(shè)用地指標，讓鄉(xiāng)村建設(shè)空間布局科學有序。

（四）加強規(guī)劃統(tǒng)籌，塑造高品質(zhì)發(fā)展空間

一是統(tǒng)籌各類專項規(guī)劃，加強與“十四五”規(guī)劃的銜接，落實經(jīng)濟、社會、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展目標和指標，為發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。為進一步優(yōu)化市區(qū)用地結(jié)構(gòu)與布局，補民生服務(wù)短板，提高公益性設(shè)施比重，優(yōu)化創(chuàng)新平臺、產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，建議由各職能部門與國土空間總體規(guī)劃同步專題謀劃綜合交通、城市安全和基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、文教體衛(wèi)、綠地系統(tǒng)等各類專項規(guī)劃，強化規(guī)劃體系建設(shè)。

二是構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，建立金華市國土空間基礎(chǔ)信息平臺，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，推進多規(guī)合一。加強對縣（市）國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求落實情況的監(jiān)督檢查，形成覆蓋全市、動態(tài)更新，權(quán)威統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”。