日本旅游經濟發(fā)展特點及政策走向
——基于2018年版《旅游白皮書》的審視

王金偉 李子潔 馮巖飛

一、日本旅游業(yè)發(fā)展背景及《旅游白皮書》的刊行

為增加外匯儲備，明治維新至二戰(zhàn)后的很長一段時間內，日本對入境旅游一直持積極鼓勵的態(tài)度。從1970年大阪世界博覽會舉辦開始，為平衡貿易收支，日本國民的出境旅游便受到鼓勵。1971年日本的出境游人數首次超過入境游人數，直到2003年“觀光立國”戰(zhàn)略提出的30年余年間，國際貿易順差一直是日本出境游鼓勵政策的有力保證。[1]

2003年，日本政府為了扭轉經濟頹勢，大力倡導發(fā)展旅游業(yè)。同年4月，由國土交通省主導的外國入境旅游促進活動Visit Japan Campaign開始實施。而后，在7月舉行的日本內閣旅游關系會議第二次會議上，政府制定出臺了“觀光立國”戰(zhàn)略，提出到2010年要接待外國游客1,000萬人次的戰(zhàn)略目標，從此拉開了通過大力發(fā)展旅游業(yè)來振興日本經濟的序幕。[2]可以說，“觀光立國”戰(zhàn)略復活了明治維新后持續(xù)了100年左右的外國人入境游模式，并使旅游業(yè)發(fā)展成為日本新的出口產業(yè)，在促進增加外匯儲備收入的同時，也大力推動了國民經濟的全面發(fā)展。[3]

日本《旅游白皮書》，最早依據1963年頒布的《旅游基本法》，于1964年4月開始出版發(fā)行。目前由日本國土交通省觀光廳出版的《旅游白皮書》主要依據2007年頒布實施的《觀光立國推進基本法》制定發(fā)行。截止到2018年，已發(fā)行《旅游白皮書》55版。縱觀日本《旅游白皮書》的內容，既有不變的主題，也有隨著時代發(fā)展新增的關注點。例如每一年的《旅游白皮書》都會回顧前一年的旅游產業(yè)發(fā)展的整體情況，包括日本人國內旅游、日本人出境游及外國人入境游等項目的基本情況。同時，《旅游白皮書》中也會出現一些與現實發(fā)展主題緊密結合的內容。例如隨著日本“少子高齡化”的日趨嚴重，面向高齡游客的旅游地規(guī)劃開發(fā)，以及旅游人才培養(yǎng)中對多語種旅游從業(yè)人員的逐步重視等。

在2018年版《旅游白皮書》中，針對近年來訪日外國游客數量和旅游消費額大幅增加的現狀，不僅有大量的案例分析，還有入境游對消費、出口、投資、國際收支、商業(yè)信心及地方經濟影響等多個維度的數據解析，全面反映了入境游帶來的多種社會經濟效應。同時，還結合日本國內旅游現狀對旅游產業(yè)的經濟貢獻進行了詳細分析，肯定了旅游業(yè)在當下日本經濟發(fā)展中的重要地位，并為旅游業(yè)的進一步發(fā)展提出了新的努力方向。

二、日本旅游業(yè)發(fā)展總體狀況

隨著旅游業(yè)發(fā)展的深入，日本政府更加深刻地意識到“觀光立國”戰(zhàn)略的重要性。入境旅游的迅速發(fā)展，不僅可以帶動日本經濟發(fā)展，改善日本的國際形象，同時也能增強國民信心?？梢哉f，“觀光立國”已經成為日本經濟發(fā)展中的一個重點戰(zhàn)略，并為日本旅游事業(yè)的發(fā)展指明道路。[4]日本政府于2017年制定出臺了第三個“旅游觀光產業(yè)推進基本計劃”，設定了旅游戰(zhàn)略新目標，即至2020年，年入境外國游客量突破4,000萬人次、在日消費額超過8萬億日元。[5]這已經是日本政府自2007年和2012年后第三次制定旅游產業(yè)推進計劃。

近年來，日本政府不斷加大對外宣傳力度，以樹立良好的國家形象。日本相關部門不僅通過組織舉辦各種展覽會、制作旅游宣傳片等，向海外推介本國旅游業(yè)；觀光廳專門將一些著名旅游城市作為“全球會議戰(zhàn)略都市”（如東京、京都），并根據外國游客的消費特點，派遣專業(yè)人士到國外交流、推行城市間合作，爭取更多國際會議的舉辦權。[6]鑒于日本是一個島國，游客入境方式主要有飛機和輪船兩種方式，針對這種情況，日本還加強了機場和航運交通設施的建設，以提高游客接待能力。2017年，日本提出了“活躍地方機場政策”，將國內的15座機場作為主要接待外國游客的樞紐站，并下調了國際航線價格；在海運方面，日本政府制定了要在2020年實現通過乘船入境旅客數突破500萬人次的新目標，并在現有基礎設施上采取了設立海上旅行據點的措施，不斷完善海路旅游接待環(huán)境。[7]除此之外，日本政府還針對外國游客實行寬松的簽證政策。據統(tǒng)計，2017年度日本對中國游客發(fā)放簽證超過了450萬人次，占對所有國家簽證數量的77%。[8]

在一系列旅游發(fā)展促進措施的影響下，日本旅游業(yè)得到快速發(fā)展。2015年，日本的國際旅游收支時隔53年后變?yōu)轫槻?，訪日外國游客數時隔45年再度超過出國旅游人數。2017年的訪日外國人數達到2,869萬人次，超過了2016年歷史最高紀錄的2,404萬人次，同比上年增幅19.3%，連續(xù)5年刷新歷史最高，[9]朝著2020年4,000萬人次的目標穩(wěn)步邁進（見圖1）。

圖1 出境日本游客數與訪日外國游客數變遷

圖2展示的是2017年度各客源市場占比情況。其中，來自亞洲的游客數為2,434萬人次，同比增長21.1%，占訪日外國游客總數的84.8%。每年日本與韓國、中國香港等地的航班班次及線路都在增加。同時，廉價航空公司的崛起、日元貶值以及郵輪?？扛劭诘脑黾拥纫捕即碳ち藖喼抻慰驮L日的需求。

圖2 訪日外國人游客來源地（國家/地區(qū)）比重

三、日本地方旅游產業(yè)的發(fā)展動向

（一）日本地方旅游業(yè)發(fā)展狀況

2018年版《旅游白皮書》數據顯示，2017年日本全國住宿（過夜）游客總人次為49,819萬，比上年增長1.2%。按地區(qū)劃分，關東地區(qū)13,698萬人次（27.5%），近畿地區(qū)7,673萬人次（15.4%），中部地區(qū)5,588萬人次（11.2%），這三個地區(qū)占據了總人次的一半以上。

圖3 2017年日本各地區(qū)住宿（過夜）游客總人數

2017年，外國游客住宿總人次為7,800萬，比上年增加12.4%。按地區(qū)劃分，關東地區(qū)最多，為2,731萬人次(35.0%)，其次是近畿地區(qū)1,970萬人次（25.3%），這兩個地區(qū)占全國海外游客總住宿人次的60.3%。值得一提的是，北海道和沖繩地區(qū)的酒店住宿總人次在十個地區(qū)中分別排在第7和第9，但外國游客住宿總人次排名卻高達第3和第6。這說明這兩個地區(qū)的旅游對外國游客的依賴程度相對較高。

如圖4所示，2017年的日本各地區(qū)酒店住宿人數與2016年相比，北海道、關東、北陸信越、近畿、九州及沖繩地區(qū)的人數有所增加。另外，10個地區(qū)中有9個地區(qū)的訪日外國游客住宿人次增長明顯，特別是東北和九州地區(qū)的增加尤為顯著。

圖4 2017年日本各地區(qū)酒店住宿總人次及外國游客住宿人次與上年度比較

（二）日本各地方旅游產業(yè)動向特點

2018年版《旅游白皮書》對日本各地方2017年的旅游動向進行了詳盡介紹?？偨Y發(fā)現各個地方在促進旅游業(yè)的發(fā)展方面，表現出以下三點共性：

1.深入挖掘地方特色，推進旅游吸引力建設

日本各個地區(qū)的特色旅游資源不同，訪日外國游客的來源構成也有所區(qū)別。北海道地區(qū)，來自亞洲的游客占了訪日外國游客總數的絕大部分，且市場穩(wěn)定，因此在保證亞洲市場的基礎上，如何吸引歐美國家的游客成為促進北海道地區(qū)旅游業(yè)進一步發(fā)展的重點。近年來，北海道在大力保護和挖掘歷史文化資源的同時，對推進自然風光和戶外運動類旅游項目也加大了開發(fā)力度。例如，2017年成立了“北海道探險旅游協(xié)會”，立志要將探險旅游打造成為北海道新型旅游支柱性產業(yè)，以吸引來自全世界更多樣化的游客群體。

東北地區(qū)受東日本大地震和福島核泄漏事故的影響，與日本其他地區(qū)訪日外國游客普遍增加的趨勢相比，入境旅游情勢依然嚴峻。2016年以來，為了加快東北旅游業(yè)復興的進程，政府結合地方特色推出了豐富多彩的旅游活動，采取了刺激訪日游客消費欲望的多種措施。例如，基于外國游客的角度重新整合東北太平洋沿岸地區(qū)旅游資源，加強多語種導游服務體系建設，完善教育旅行（研學旅游）的接待設施等，全方位促進東北地區(qū)旅游業(yè)的全面復蘇。

2.切實改善接待環(huán)境，提升旅游便利化水平

旅游接待環(huán)境建設是日本旅游業(yè)近年來著力提高的一個重要方面。北海道運輸局為解決惡劣天氣時，外國游客無法及時得到正確交通信息的痛點，于2017年實驗性地開設了“北海道旅行安全信息”網站。在自然災害等事故發(fā)生時，用日語和英語兩種語言提供飛機、鐵路、渡輪、高速巴士等道內主要公共交通工具的停運信息和替代交通工具等信息。為防止外國游客突發(fā)疾病或受傷時無法得到妥善的照料，長崎市與其市內的醫(yī)療機構協(xié)同采取發(fā)放問卷調查、召開征詢聽證會、推舉外國人評議員等多種措施，最終制作了可以處理多種醫(yī)療情況的“接待和醫(yī)療手冊”和“多語言工具書”。沖繩地區(qū)為了創(chuàng)建和諧的居民與游客共有的“宜人環(huán)境”，在對街區(qū)和旅游景區(qū)環(huán)境進行整備的同時，還采取了諸如制作介紹日本禮儀、文化、旅行設施使用方式的多語種宣傳資料等措施，為游客提供便利化服務。

與此同時，為了保護日本的自然生態(tài)環(huán)境，確保旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，日本各地方政府在便利化游客的同時，還采取了環(huán)境教育、生態(tài)保護等措施引導游客保護和珍愛環(huán)境。這些措施從表面上來看，似乎短期內難以量化成經濟效益，但是卻為日本旅游接待環(huán)境的營造和可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎。

3.加強海外交流合作，開拓旅游市場新空間

“加強國際旅游交流合作，推進海外市場開拓”是日本各地方促進旅游業(yè)發(fā)展的重要舉措。2017年，東北地區(qū)對擁有巨大潛力的中國香港和韓國市場進行了深度旅游宣傳，邀請海外媒體造訪，切身感受日本櫻花和自然美景，并積極向廣大游客群體宣傳相關旅游資訊，以達到提高當地知名度、激勵外國游客消費意愿的目的。

同時，其他地區(qū)也開始注重海外旅游營銷的重要性，紛紛采取入境旅游促進措施，與主要客源地（國）進行友好交流，助推入境旅游市場增長。例如近畿地區(qū)與重要客源國澳大利亞建立了良好的溝通交流機制，達成了諸多旅游協(xié)作交流方案，為兩國間旅游業(yè)的相互促進奠定了良好基礎。四國地區(qū)通過政府和非官方組織等多個渠道拓展海外市場，與西班牙、法國、意大利等國建立了良好的旅游交流機制，舉辦形式多樣的旅游推介活動和研討會，旨在拓展新的旅游市場，吸引更多外國游客到訪。

四、日本旅游政策的變遷

在充分認識國際國內形勢及旅游產業(yè)發(fā)展現狀的基礎上，日本不斷完善旅游政策。近年來，為了更好地應對逐年增長的外國入境游客市場，日本政府出臺和實施了諸多管理政策。大體上可以歸納為以下三類：

第一，從地方振興視角出發(fā)，為了更有效地管理和活化地方旅游資源而制定的產業(yè)管理政策；

第二，從目的地角度出發(fā)，為了推進日本旅游業(yè)的革新和增強在國際競爭力而制定的產業(yè)發(fā)展政策；

第三，從游客角度出發(fā)，為游客提供便捷舒適和高品質的旅游體驗而制定的產業(yè)經營政策。總體而言，日本旅游產業(yè)政策不僅關注旅游地的發(fā)展和旅游企業(yè)經營管理，還重點關注游客旅游體驗品質的提升。尤其是對入境游客的管理和服務品質提升，已成為近年來旅游政策的一個關注重點。

通過解讀《旅游白皮書》可以發(fā)現，近年來日本旅游政策經歷了兩個重要轉變：一是“由重視地方經濟發(fā)展到重視服務品質提升”，二是“由重視國內旅游到重視入境旅游”。

一方面，國際旅游重視程度提高。歷年的《旅游白皮書》會在起始部分針對日本旅游業(yè)所處的形勢和大環(huán)境進行介紹說明，為整個報告奠定基調。從這部分的內容變化，可以管窺日本旅游產業(yè)政策的變化動向。縱向比較可以發(fā)現，進入21世紀之前，《旅游白皮書》將重點放在了日本上年度國民生活動向的總結。其內容包括國家經濟增長情況、個人消費及家庭收支情況、物價水平等宏觀數據，以及國民休假時間利用情況、游憩意識調查等微觀方面。而進入21世紀之后，《旅游白皮書》逐漸開始關注世界經濟宏觀動向和國際旅游發(fā)展情況。例如，2013年版《旅游白皮書》對世界旅游經濟發(fā)展情況進行了重點介紹和分析。2014年起，在對世界旅游觀光的介紹之上，又增加了對世界宏觀經濟的介紹內容。可以看出，日本旅游產業(yè)發(fā)展視點已由國內旅游逐步擴展到國際旅游，尤其是外國游客入境旅游。與此相應，旅游政策的制定也逐步“放眼世界”，關注國際旅游產業(yè)發(fā)展動向，并逐步提高日本旅游業(yè)的國際化程度。

另一方面，入境旅游關注程度提高。2002年以前的《旅游白皮書》將日本旅游整體分為兩類，即國內旅游觀光和國際旅游觀光。其中國內部分包括日本人國內一日游和過夜旅游；國際旅游分為日本人出境游和外國人入境游。從2003年開始，日本的旅游被劃分為國民觀光（即日本人國內游和出境游）、外國人入境游兩類。外國入境游開始朝著日本旅游半壁江山的方向發(fā)展。與之相應，旅游政策的關注重點也發(fā)生了重要變化。在“觀光立國”戰(zhàn)略提出之前，日本對國內旅游寄予厚望，制定了諸多相應的促進政策，雖然也發(fā)揮了一定效果，但成效有限。隨著外國入境游客的逐漸增加，旅游政策的關注點逐漸轉向入境旅游促進和保障方面。

表1 日本旅游產業(yè)發(fā)展主要相關政策總結

五、對我國旅游產業(yè)的啟示

本文通過對日本2018年版《旅游白皮書》解讀，歸納總結了日本旅游業(yè)的發(fā)展情況。同時，在參考歷年《旅游白皮書》的基礎上，對日本旅游政策的變遷進行了梳理?？梢园l(fā)現，日本近年來對外國入境旅游的期待逐年提高，未來關于吸引外國游客的促進政策還將繼續(xù)增加。中國是一個歷史悠久的國家，擁有豐富的自然與人文資源。改革開放以后，我國旅游業(yè)經歷了從無到有的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。但是，我國旅游業(yè)的發(fā)展還存在著一些突出問題，亟待解決。日本旅游業(yè)起步早，旅游經濟發(fā)展質量較高，其旅游發(fā)展的歷程能為我國旅游業(yè)健康發(fā)展提供有益的經驗和啟示。

（一）完善旅游管理體制

完善的管理體制能夠促進旅游業(yè)的健康發(fā)展。日本實行官方、協(xié)會、民間團體共同管理的制度，各級政府、各企業(yè)、各協(xié)會組織間相互協(xié)調，使旅游事業(yè)得到快速發(fā)展[10]。《旅游白皮書》中提及的日本地方多樣化旅游政策及措施，大都需要專業(yè)協(xié)會和民間團體的支持才能順利實施，從而取得有效成果。

雖然我國也有旅游行業(yè)協(xié)會，但是相比日本而言還存在一定的差距，例如對旅游行業(yè)覆蓋不夠全面、協(xié)會與政府欠缺良好的協(xié)調性、缺乏穩(wěn)定的經濟來源等，其中旅游協(xié)會未能很好地發(fā)揮應有作用。在我國旅游業(yè)發(fā)展過程中，不僅需要健全旅游產業(yè)管理政策法規(guī)體系，更需要建立一套“官產民”協(xié)作的管理體制，保障旅游產業(yè)健康有序發(fā)展。

（二）促進區(qū)域旅游協(xié)同發(fā)展

我國旅游資源豐富，且不同區(qū)域間的資源特色各異，由于歷史和社會經濟等因素，導致各區(qū)域間旅游業(yè)發(fā)展水平差距較大。反觀日本，每個地區(qū)都根據地方特色采取了相應的旅游業(yè)發(fā)展促進措施。地區(qū)內若景點眾多，就會大力發(fā)展巡游線路，多個旅游景點或旅行目的地聯(lián)合發(fā)展。根據各自不同的特點，日本旅游資源開發(fā)與重構方法可劃分為旅游資源再包裝型、特色資源驅動型、歷史文化挖掘與重構型、文化創(chuàng)意型、特色街區(qū)開發(fā)型、轉換價值重構型、主題公園開發(fā)型等多種類型，各類型特征不同，但發(fā)展理念有一致性，即按照“旅游+”和“+旅游”的理念發(fā)展。[11]

因此，我國也應貫徹區(qū)域旅游協(xié)作理念，在凸顯地方旅游產業(yè)特色基礎上，共同制定區(qū)域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，形成部門聯(lián)動、齊抓共管，合力推進區(qū)域旅游經濟協(xié)同發(fā)展。同時，努力打造“旅游+”和“+旅游”的產業(yè)融合發(fā)展路徑。

（三）重視旅游者體驗品質提升

游客是旅游過程的主體，旅游體驗質量不僅直接影響游客對整個游程的滿意度，也影響著其對目的地的忠誠度（重游意愿和推薦意愿等）。從《旅游白皮書》的內容可以看出，日本高度重視游客的體驗感。各地區(qū)旅游政策的共性之一就是致力于改善接待環(huán)境，如沖繩地區(qū)，為了使游客更好地體驗和融入當地社會環(huán)境，以動畫形式播放日本禮儀知識等，從而避免旅游者由于文化差異陷入尷尬的處境。

近年來，我國在改善旅游接待環(huán)境方面也做出了諸多努力，并將提升游客體驗質量放在了顯著的地位，但針對旅游者品質提升方面還需進一步推進和落實。

（四）堅持推進旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

旅游開發(fā)具有兩面性，在帶來經濟效益的同時，也存在著破壞自然環(huán)境和社會文化環(huán)境的風險，甚至會造成自然景觀或生態(tài)環(huán)境的不可逆?zhèn)Α12]旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展意味著旅游過程中要以永續(xù)利用的理念保護自然與人文環(huán)境。[13]日本高度重視生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化的保護，在發(fā)展旅游業(yè)中重視與生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護間的平衡，其旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展經驗值得借鑒。

我國在制定旅游可持續(xù)發(fā)展規(guī)范的同時，還應加快立法和完善相關制度，進一步提升傳統(tǒng)文化和生態(tài)環(huán)境保護意識，明確政府責任，建立環(huán)境監(jiān)測網絡，加強對旅游開發(fā)行為的監(jiān)管，并切實規(guī)范游客行為，保護生態(tài)環(huán)境，推進生態(tài)文明建設和旅游業(yè)整體的全面健康發(fā)展。