湘西兩大灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題分析與對策探討

胡士平

（湖南省湘西土家族苗族自治州酉（武）水灌區(qū)管理局，416000，吉首）

酉水灌區(qū)和武水灌區(qū)是湖南湘西土家族苗族自治州兩個大型灌區(qū)，合計灌溉面積62.8萬畝（1畝=1/15hm2，下同），已被納入全國456個大型灌區(qū)序列。兩大灌區(qū)地處湖南省西部山區(qū)，基礎設施薄弱、管理體制機制不健全、建設資金投入不足、運行管理水平落后、灌溉效率與效益不高等問題長期制約著灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展。本文就兩大灌區(qū)存在的主要問題及對策進行探討。

一、灌區(qū)基本情況

酉水灌區(qū)和武水灌區(qū)工程始建于20世紀60年代末，70年代中期基本成形，是湘西州最大的農田水利工程。

1.酉水灌區(qū)

酉水灌區(qū)是以9座中型水庫、1處中型泵站為骨干形成的蓄、引、提相結合的聯(lián)合大型灌區(qū)，共涉及龍山、永順、花垣、保靖、古丈等5個縣104個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設9個管理所，職工552名。設計灌溉面積31.37萬畝，有效灌溉面積28.95萬畝。規(guī)劃干渠36條429.63 km、支渠94條469.34 km，已開通干渠36條407.49 km、支渠64條341.13 km。2005年編制完成《湘西州酉水大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報告》，規(guī)劃概算投資2.85億元。2008年開始實施續(xù)建配套與節(jié)水改造，截至2018年年末累計完成投資21 403萬元，占規(guī)劃總投資的75%。

2.武水灌區(qū)

武水灌區(qū)是以龍?zhí)梁?、巖門溪、黃石洞等3座中型水庫為骨干水源形成的蓄、引、提相結合的聯(lián)合大型灌區(qū)，涉及瀘溪、鳳凰、古丈、吉首等4個縣市37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設6個管理所，職工432名。設計灌溉面積31.465萬畝，有效灌溉面積23.42萬畝。規(guī)劃干渠120條660.26 km、支渠97條424.97 km，已開通干渠23條235.3 km、支渠77條334.1 km。2009年編制完成《湘西州武水大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報告》，規(guī)劃概算投資3.75億元，因未進入國家大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造計劃，項目未能實施。

二、灌區(qū)存在的主要問題

1.體制機制不健全限制了灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展

（1）管理機構不能滿足灌區(qū)發(fā)展需要

湘西州酉水灌區(qū)管理局和武水灌區(qū)管理局是兩個大型灌區(qū)的管理機構，2006年經(jīng)州委州政府研究同意正式設立，為州水利局直屬正科級全額撥款事業(yè)單位，兩塊牌子，一套人員，核定編制6名。行政級別低，管理人員不足，不能滿足灌區(qū)管理現(xiàn)實需要。

（2）管理體制不滿足灌區(qū)管理需求

酉水、武水兩個大型灌區(qū)分別由多個中小型灌區(qū)聯(lián)合組成，各基層水庫管理所相對獨立，主管部門各不相同，員工身份存在差別。兩個大型灌區(qū)共有15個管理所，由所在縣市水利局和灌區(qū)管理局共同管理，所在縣市水利局行使行政管理和業(yè)務管理權，灌區(qū)管理局進行業(yè)務指導。灌區(qū)管理局與管理所沒有人、財、物的隸屬關系，灌區(qū)存在管理體制障礙。

（3）規(guī)劃建設管理難度大

由于管理機構和管理體制與灌區(qū)發(fā)展不相適應，導致灌區(qū)從規(guī)劃、項目實施到運行管理等各個方面難以做到思想和行動上的統(tǒng)一。湘西州酉（武）水灌區(qū)管理局作為建設項目法人，建設任務繁重，項目實施難；在建后管理上僅有業(yè)務指導權，無法對灌區(qū)內水資源調度、工程維護管理等形成集中統(tǒng)一管理。

2.灌區(qū)先天不足制約了灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展

（1）灌區(qū)內各片區(qū)相對獨立、分散，運行管理難度大

酉水和武水灌區(qū)轄15個中小型灌區(qū)，片區(qū)內人、財、物相對獨立、分散，沒有集中管理機構，不能形成集中統(tǒng)一管理，彼此之間也無法實現(xiàn)水資源的相互調配。灌區(qū)地處山區(qū)，自然條件惡劣，灌溉水源為中小型水庫及水輪泵站，輸水渠道基本是盤山修建，工程建設標準低、超齡運行、年久失修，淤積滲漏嚴重，工程安全隱患多，運行管理難度大。

（2）基礎設施不完善，用水效率低

酉水、武水灌區(qū)基礎設施極不完善，特別是武水灌區(qū)尤為薄弱，存在骨干工程配套不完善、工程標準低、長期帶病運行問題，由于得不到更新改造，影響工程效益發(fā)揮，與農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求不相適應。酉水灌區(qū)實施續(xù)建配套與節(jié)水改造后基礎設施有所改善，灌區(qū)渠系水利用系數(shù)由過去的0.513提高到0.572，灌溉水利用系數(shù)由過去的0.441提高到0.488。武水灌區(qū)失去了續(xù)建配套與節(jié)水改造建設機遇，與規(guī)劃前相比，灌區(qū)渠系水利用系數(shù)、灌溉水利用系數(shù)沒有多大變化。

3.建設資金短缺束縛了灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展

酉水、武水灌區(qū)基礎設施薄弱，工程建設欠賬太多，急需大量資金進行基礎設施建設，灌區(qū)建設資金投入嚴重不足一直是制約灌區(qū)發(fā)展的瓶頸。酉水灌區(qū)共投入續(xù)建配套與節(jié)水改造資金2億多元，一定程度上改善了基礎設施狀況，但因規(guī)劃時間早，實施建設時間跨度大，其間灌區(qū)一些情況發(fā)生變化，加上建設條件差、工程造價相對較低等原因，原規(guī)劃范圍內的建設內容無法全面完成,僅完成規(guī)劃建設內容的78%，加上支渠及田間渠系建設、量測水設施及信息化建設投入十分有限，建設資金缺口依然很大。武水灌區(qū)內渠道基本上屬于超齡和帶病運行，工程老化破損嚴重，武水灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造僅投入1 600萬元，原本薄弱的基礎設施沒有改善。

4.管理水平落后阻礙了灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展

灌區(qū)管理局技術力量有限，各水庫管理所缺乏專業(yè)技術人員，專業(yè)技術水平低，管理水平低下，仍然沿用傳統(tǒng)管理模式，阻礙了灌區(qū)發(fā)展。一是管理手段落后。兩個灌區(qū)沒有建成信息化管理體系，水情、墑情、工情、水資源調度均靠現(xiàn)場巡查、手工操作等傳統(tǒng)管理手段。二是灌區(qū)運行管理觀念落后。部分用水者沒有繳費意識，而且在渠道內隨意開口、截流。管理者對現(xiàn)狀無法管控，運行管理處于被動應付局面，缺乏主動管理意識、服務意識，工作主動性和創(chuàng)造性難以調動起來。三是管理責任缺失。特別是斗渠及田間渠系工程產權不明晰，責任主體缺失，造成村鎮(zhèn)不愿管、水管單位無力管的局面。四是管理方式粗放。由于灌區(qū)內量測水設施短缺、技術手段落后，區(qū)內用水基本上采用粗放的漫灌形式，沒有計量也無法計量，加上灌溉用水水費收繳困難，導致水資源浪費嚴重。五是運行管理與工程維修養(yǎng)護經(jīng)費嚴重不足。根據(jù)財政部、水利部頒發(fā)的《水利工程維修養(yǎng)護費定額標準》測算，兩個大型灌區(qū)維護經(jīng)費每年需求在1 000萬元以上。除近年省財政安排200萬元維修養(yǎng)護經(jīng)費外，州財政在2013—2016年僅安排120萬元，縣級財政更加緊張，運行管理與工程維修養(yǎng)護經(jīng)費長期得不到應有的保障。

三、建議及對策

松柏水庫

為實現(xiàn)湘西州大型灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，遵循“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調，從體制機制、規(guī)劃設計、資金保障、強化管理等方面實現(xiàn)突破。

1.深化體制改革，切實理順灌區(qū)管理體制機制

應充分發(fā)揮政府主導作用，深化體制改革，尋求建立符合現(xiàn)代化灌區(qū)建設與管理要求的管理體制，真正實現(xiàn)酉水、武水兩個大型灌區(qū)從規(guī)劃設計、項目建設、水資源調度、運行管理等諸方面全面統(tǒng)一協(xié)調管理以及灌區(qū)內人、財、物等資源的整合。一是建議建立健全管理機構。兩個大型灌區(qū)均跨多個縣市，需與各縣市政府及各相關部門協(xié)調工程建設、運行管理等工作，須在州級層面成立酉水和武水大型灌區(qū)管理局，為州人民政府直管正處級或副處級事業(yè)單位，按照相關政策進一步落實灌區(qū)管理局的工作職能、內設機構和人員編制。二是切實理順管理體制。在新成立酉水和武水大型灌區(qū)管理局的基礎上，以水流產權等改革為契機，對各片區(qū)工程設施進行確權劃界，整合兩個大型灌區(qū)內的資源，包括各片區(qū)管理所人員、工程設施產權等，真正實現(xiàn)兩個大型灌區(qū)人、財、物的集中統(tǒng)一調度和管理。

2.堅持規(guī)劃引領，全力做好灌區(qū)現(xiàn)代化建設頂層設計

國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》已明確提出加強農村水利基礎設施網(wǎng)絡建設，開展大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造與現(xiàn)代化建設，有序新建一批節(jié)水型、生態(tài)型灌區(qū)。國家目前正在籌備大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設相關前期工作，且已經(jīng)在多個省份啟動了大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設試點，擬在2020年后面向全國全面鋪開。為實現(xiàn)湘西州大型灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須借助國家新一輪大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設的東風，當前工作的重中之重是做好頂層規(guī)劃設計。一是要盡快完成規(guī)劃編制工作。要吸取武水灌區(qū)因規(guī)劃滯后未能列入國家規(guī)劃的教訓，及時啟動兩個大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設規(guī)劃工作，并在年內完成規(guī)劃編制工作。二是要確?，F(xiàn)代化灌區(qū)建設規(guī)劃質量。根據(jù)湘西州灌區(qū)實際，切實做好高標準高質量的頂層設計，即集現(xiàn)代化、信息化為一體的節(jié)水型、生態(tài)型、智慧型且具有湘西特色、真正實現(xiàn)人水和諧的現(xiàn)代化灌區(qū)。

酉水灌區(qū)一角

3.加大資金投入，建立配套完備的基礎設施保障體系

鑒于湘西州屬“老少邊窮庫”區(qū)，地方財政十分困難，自身無力解決灌區(qū)建設問題，必須積極爭取政策支持拓寬籌資渠道，形成以政府投入為主、地方自籌和社會引資等多渠道的投融資機制。一是積極爭取國家專項資金支持。抓住國家新一輪大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設機遇，積極向上匯報、銜接跟蹤，確保兩個灌區(qū)進入實施計劃總盤子。二是要積極爭取省級財政支持。根據(jù)《湖南省水利財政事權與支出責任劃分辦法》，大型灌區(qū)的建設資金主要由中央財政投資，省級財政負責地方配套資金的50%，在落實中央投資的同時，積極爭取省級配套資金足額到位。三是拓展籌資渠道。積極爭取地方財政的支持，落實部分地方財政配套資金的同時，通過加強政銀合作等方式，加大與金融機構對接力度，密切與國家開發(fā)銀行等政策性金融機構合作，拓展多元化籌資渠道。

4.強化能力建設，全面提升灌區(qū)現(xiàn)代化管理服務水平

一是完善灌區(qū)信息化管理體系建設。兩個灌區(qū)量測水體系、信息化管理體系還不健全，與落實最嚴格水資源管理制度、促進農業(yè)水價綜合改革和建立水權制度的需要差距甚遠，必須加強信息化建設，真正實現(xiàn)灌區(qū)信息化管理。二是建立服務管理保障體系。以公益性服務為主導，充分整合現(xiàn)有資源，充分利用灌區(qū)現(xiàn)有近千人的龐大基層隊伍，建立灌區(qū)管理服務隊伍。加大服務隊伍的繼續(xù)教育和培訓力度，逐步建成專業(yè)化管理隊伍，建立健全基層水利服務體系，推動灌區(qū)工程建設和運行管理專業(yè)化、市場化和社會化發(fā)展。三是切實抓好灌區(qū)“兩費”落實。通過灌區(qū)各項改革，逐步將灌區(qū)公益性人員基本支出經(jīng)費和公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費落到實處，為灌區(qū)管理良性運行提供經(jīng)費保障。四是切實做好灌區(qū)用水管理。通過先進的科學管理手段，加強灌區(qū)用水管理，全面提高灌區(qū)輸配水效率和灌溉保證率，建立健全灌區(qū)節(jié)約集約用水機制。 ■