銅陵：社區(qū)治理改革再出發(fā)

胡磊

2018年12月20日，安徽省社區(qū)治理創(chuàng)新工作推進會在銅陵召開。就在此前，銅陵市委、市政府出臺了《關(guān)于深化社區(qū)改革的指導意見》，將社區(qū)治理改革列入2019年全市深化改革重點任務。

“歷屆銅陵市委、市政府始終高度重視社區(qū)建設(shè)與治理，堅持用改革的思路和辦法破解難題，促進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，初步探索出一條中小城市社會治理新路子?！便~陵市委書記李猛在會上說道。

多年來，銅陵一直扮演著社區(qū)治理改革探路先鋒的角色。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社區(qū)治理內(nèi)容和形式發(fā)生了深刻的變革，對基層治理水平提出了更高的要求。為適應新形勢下社區(qū)治理的需要，銅陵再一次邁出改革的步伐。

循著前路的軌跡

從2010年旨在減少行政管理層級的“撤街并社”，到2014年立足社區(qū)減負的“三減一加強”，銅陵的兩次社區(qū)治理改革有效充實了基層社區(qū)人財物資源，提升了社區(qū)服務效率，降低了行政成本。

銅陵市民政局社區(qū)辦主任鮑寶盆介紹，撤銷街道辦事處，采取區(qū)直管社區(qū)模式后，銅陵在新成立的大社區(qū)建立了社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)服務中心“三塊牌子一套人馬”的組織架構(gòu)，將原街道和社區(qū)承擔的行政職能交由新成立的公共服務中心負責，社區(qū)分工不分家，工作人員一人多崗?！叭灰惑w”機制兼顧了各方，但從運行過程來看，仍存在居委會和社區(qū)服務中心功能界限不清晰的問題，影響了社區(qū)公共服務的質(zhì)量，也不利于發(fā)揮居民自治作用。

從政府的角度看，行政管理與服務要延伸到基層，仍需依賴社區(qū)，而社區(qū)在服務居民過程中也需借助政府資源，由此形成社區(qū)治理中政府職能部門與社區(qū)條塊結(jié)合、相互補充的局面。在這樣的處境下，銅陵的改革從社區(qū)服務中心和居委會兩端同時發(fā)力。

首先是淡化社區(qū)的行政色彩，銅陵在此輪改革中，將社區(qū)公共服務中心調(diào)整為社區(qū)服務中心，作為區(qū)政府公共服務中心的分中心，明確了社區(qū)服務中心作為公共服務平臺的定位，淡化其行政機構(gòu)色彩。與此同時，在社區(qū)服務中心推行大部制改革，改變社區(qū)部門無序的狀態(tài)，統(tǒng)一設(shè)置黨群事務、社會事務、城市管理、綜合事務“四部”。鑒于社區(qū)各自不同的情況，方案規(guī)定各社區(qū)可根據(jù)自身承接的行政職能設(shè)置1-2個功能性工作部門，由此明確了社區(qū)承擔行政職能的范圍，避免政府事務無限度的下放，以及由此帶來的社區(qū)負擔不斷加重的問題。

其次是將居委會的功能進一步做實。改革方案提出，將居委會從三位一體的體制中適度剝離，落實居委會特別法人制度，明確單獨設(shè)立的居民委員會不再承擔行政性事務，以將更多精力放在居民服務上。與此同時，探索“居財居管”，和“居務居理”，發(fā)展獨立的社區(qū)經(jīng)濟，此舉有效提升了居委會自主解決社區(qū)問題的行動能力。

為了彌合社區(qū)功能劃分后協(xié)調(diào)溝通的裂縫，銅陵在改革中進一步突出了黨建引領(lǐng)作用，強化社區(qū)黨工委的核心地位，作為三位一體機制的主導。與此同時，組建區(qū)域化黨建聯(lián)盟，將區(qū)域內(nèi)不同層級、不同領(lǐng)域的各類黨組織有機結(jié)合起來，促進了信息交流和資源鏈接，形成了目標一致，互利共贏的聯(lián)盟體系，實現(xiàn)了社區(qū)承接行政職能和服務群眾的有機統(tǒng)一。

補齊服務的短板

除了從制度范疇改革社區(qū)管理體系，銅陵積極響應居民服務新需求，在改革方案中制定了一系列針對性的政策，彰顯了以人為本的改革初心。

在銅陵市天井湖社區(qū)服務中心大廳內(nèi)，每個服務窗口前都擺放著一個沙漏，社區(qū)黨工委委員、服務中心副主任、居民委員會副主任榮建軍介紹，社區(qū)采取沙漏倒置的方式，向居民承諾15分鐘之內(nèi)完成業(yè)務辦理，少數(shù)不能當場辦結(jié)的事項將轉(zhuǎn)入后臺，后期由社區(qū)工作人員將材料送至居民家中，實現(xiàn)居民辦事“最多跑一次”的目標。

小小的沙漏，折射的是社區(qū)服務質(zhì)效的提升。在社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的時代背景下，居民對社區(qū)服務的需求日益增長，過去服務中的不足之處也暴露出來。銅陵在此次改革中，將補齊服務短板列入改革的重要內(nèi)容。

作為一個工礦城市，銅陵城鎮(zhèn)化率長期保持較高水平，但與此同時，隨著時間的推移，城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老化、社區(qū)公共服務供給不足的現(xiàn)實問題逐漸顯現(xiàn)。針對老舊小區(qū)服務供給不足的問題，銅陵市在《深化社區(qū)治理改革工作要點》中，探索建立“準物業(yè)”服務支持體系，由社區(qū)居委會牽頭，以小區(qū)為基本單元，組建若干“物業(yè)管理中心”，低償為老舊小區(qū)提供基礎(chǔ)物業(yè)服務和便民服務。

除基本公共服務之外，居民對社區(qū)服務的需求還呈現(xiàn)多元化趨勢，這也是城市化進程中的必然。目前，社區(qū)服務更多偏重于居家人群，特別是老年人，他們在文體活動、居家養(yǎng)老、健康護理、日間照料等方面存在需求。社區(qū)是否可以為不方便在家做飯的老年人開辦一個便民食堂？在銅陵市幸福社區(qū)，有居民提出了這樣的訴求。類似這樣新的訴求不斷涌現(xiàn)，銅陵在新一輪社區(qū)改革中，提出要立足居民需求，很大程度上就是回應這些聲音。如今，社區(qū)食堂的建設(shè)已在銅陵不少社區(qū)提上日程。

幸福社區(qū)黨工委書記朱軍表示，對于居民而言，社區(qū)食堂不僅是解決每天吃飯的問題，更是一個可以增進鄰里感情的公共空間。對于社區(qū)治理而言，一個豐富的公共生活空間可以有效構(gòu)建居民之間的情感聯(lián)結(jié)，增進居民對社區(qū)的認同感。

近年來，銅陵市在社區(qū)公共空間建設(shè)完善上不遺余力，在力所能及的范圍內(nèi)，居民活動場所得到很大的改觀和提升。類似幸福社區(qū)這樣的老舊小區(qū)，以往公共空間配置較少，但在并不寬敞的辦公樓中，也設(shè)置了數(shù)量眾多功能豐富的活動室，每天來這里休閑娛樂的居民熙熙攘攘、絡(luò)繹不絕。

為了拓展活動空間，銅陵已參考國內(nèi)外先進經(jīng)驗，規(guī)劃建設(shè)社區(qū)鄰里中心，圍繞社區(qū)“十五分鐘生活圈”，在有服務需求并具備條件的社區(qū)打造“鄰里食堂”、“四點半課堂”、“居家養(yǎng)老服務站”等，由社區(qū)無償提供公共設(shè)施，選擇符合條件的社會機構(gòu)運營，社區(qū)對場地使用率進行考核，并按考核結(jié)果撥付費用，以擴大鄰里中心的覆蓋面。未來，這些鄰里中心將成為社區(qū)居民開展活動，溝通鄰里情誼的重要平臺。

打造全能型社工

作為城市治理的神經(jīng)末梢，社區(qū)是與居民打交道最直接的窗口，也是矛盾化解的最后一公里。“社區(qū)是個筐，什么都要往里裝。實際上，社區(qū)更像一個缸，工作到了這里，已沒有其他的分流渠道?！币晃簧鐓^(qū)工作者這樣描述基層工作的不易。

為適應社區(qū)網(wǎng)格化管理的需要，銅陵此前在多數(shù)社區(qū)實行AB崗服務機制，工作人員作為社區(qū)服務中心職能的崗位是A崗，作為網(wǎng)格員是B崗，由于分屬的職能崗位不同，起初網(wǎng)格員在解決群眾訴求過程中往往局限于本職能崗位，而涉及到其他職能崗位的事務需要跨部門配合，這無疑增加了處理問題的時間成本。隨著社區(qū)服務內(nèi)容不斷增多，治理要求不斷提升，一些社區(qū)形成“一網(wǎng)多員、一員多網(wǎng)”的機制，但這仍未能從根本上有效解決問題。

此次銅陵改革方案中提出，未來社區(qū)將向打造“全科社工”方向發(fā)展，社區(qū)工作者不再僅僅只是被動承接居民的服務需求，更要成為社區(qū)的“治理通”， 做到“耳聽八方”、“三頭六臂”，發(fā)現(xiàn)問題與處理問題同步進行，這也對社區(qū)工作者提出更高的要求。

90后王倩是天井湖社區(qū)一名基層工作者，踏上工作崗位一年多的時間，王倩在領(lǐng)導同事的幫助下，漸漸熟悉了工作流程，也從中找到了自身的價值。“很多我們看來可能是小事，但對于一個家庭來說可能就是件大事?！蓖踬徽f道。如今，她最大的愿望是薪酬和職業(yè)發(fā)展空間能夠進一步提升。事實上，不少和王倩一樣的社區(qū)年輕工作人員，因為擔心長期身處基層難以提升自己，而最終選擇離開社區(qū)。社區(qū)工作的能力和經(jīng)驗很大程度要靠長時間扎根基層去積累，而從社區(qū)居民角度而言，與社區(qū)工作人員一旦熟悉建立信任后，會產(chǎn)生依賴性，一旦人員變更，勢必會經(jīng)歷一段重建信任的過程。

為了打造一支專業(yè)化、穩(wěn)定可靠的社區(qū)工作隊伍，為基層補充新鮮血液。銅陵在此輪改革中，專門制定了《關(guān)于進一步加強專職社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的指導意見》，建立社區(qū)工作者崗位與等級相結(jié)合的職業(yè)薪酬體系，加強教育培訓，支持社區(qū)工作者參加社會工作職業(yè)資格評價和學歷教育，提升一線人員在社區(qū)治理中的專業(yè)能力。為拓寬社區(qū)工作者發(fā)展通道，意見還提出在社區(qū)工作者隊伍與黨政機關(guān)、事業(yè)單位之間構(gòu)筑人才發(fā)展“立交橋”，暢通優(yōu)秀社區(qū)工作者進入黨政機關(guān)、事業(yè)單位的通道，讓社區(qū)能夠引進來人才，更能留得住人才。

凝聚“水滴”的力量

在傳統(tǒng)思維中，社區(qū)開展工作、做出決策都是單方面的“替民做主”，結(jié)果付出了辛苦，老百姓往往還不領(lǐng)情。此次銅陵社區(qū)治理改革進一步強化社區(qū)居民自治功能，喚醒居民自治意識，讓社區(qū)治理迸發(fā)出新的活力。

劉德賢是天井湖社區(qū)的老街坊，自從2002年退休后，他見證了銅陵社區(qū)建設(shè)治理日新月異的變革?！半S著社區(qū)活動場所不斷豐富完善，居民開展文體活動有了空間，現(xiàn)在每天的生活已經(jīng)離不開社區(qū)了?！眲倓傇谏鐓^(qū)參加完書法培訓的劉德賢說道。記者走進社區(qū)活動中心看到，這里書畫、舞蹈、棋牌場所一應俱全，吸引了不少居民在此活動。

文體活動參與面廣，為居民之間建立情感聯(lián)結(jié)搭建了橋梁，這也給社區(qū)帶來了顯著的變化，居民開始愿意從家里走出來，從小家融入到社區(qū)的大家，隨著參與社區(qū)活動的居民群體逐步壯大，也形成了一批有積極意愿參與社區(qū)治理的自治主體。

如何將這些居民的積極性轉(zhuǎn)化為對社區(qū)公共事務的參與？銅陵以黨建為抓手，在社區(qū)網(wǎng)格中成立黨支部，由黨支部書記牽頭引導居民參與社區(qū)管理事務。作為黨支部書記的劉德賢也積極參與到社區(qū)工作，禁燃禁放、鐵路沿線護路、修理水電等社區(qū)工作中都有他的身影，古稀之年的他工作勁頭一點不輸年輕人?！巴诵菰诩乙材馨l(fā)揮一點余熱，為大家做一點事情，感覺很有成就感?！眲⒌沦t說道。

對于積極參與社區(qū)志愿活動的居民，社區(qū)也以各種形式給予鼓勵。2017年7月，天井湖社區(qū)水滴時間超市在社區(qū)服務中心正式開業(yè)。不同于一般的超市，這家超市的交易“貨幣”是居民的志愿服務積分。社區(qū)定期在志愿者群中發(fā)布服務活動，居民自愿申報參加。通過活動的開展獲得積分，可以定期到超市兌換禮品或服務。

天井湖社區(qū)綜治辦此前只有兩名工作人員，需要承擔社區(qū)調(diào)解、鐵路護路、群防群治等諸多工作，顯然捉襟見肘。通過居民自治，目前以居民為主體的社區(qū)綜治隊成員已擴大到近五十人。更難能可貴的是，志愿活動影響力的擴大讓社區(qū)不再只是一個單純的居住空間的組合，而變成真正守望相助的鄰里。

如果說志愿服務還是社區(qū)引導下的行為，那么社區(qū)自治組織則是一種自下而上的自治力量。

家住幸福社區(qū)的熱心居民陳天玲向記者感慨，自己退休后的生活比退休前還要忙碌。熱衷于社區(qū)事務的她，在今年的社區(qū)公共設(shè)施改造項目中，與幾位居民共同成立了工作組。在改造過程中，他們一同設(shè)計制定了問卷調(diào)查表，了解居民在社區(qū)改造方面的需求，還邀請了一位從建筑企業(yè)退休的工程師參與工程建設(shè)監(jiān)督。類似這樣群眾自發(fā)成立的社會組織，在幸福社區(qū)已有近三十個。

這些社會組織是社區(qū)自治的內(nèi)生動力，也更具生命力，為了扶持這些草根社會組織的成長，幸福社區(qū)創(chuàng)新設(shè)立了自治創(chuàng)投基金，由社會組織申報，解決了居民的訴求，與此同時，這種模式引入了競爭機制，有效促進了社會組織多元化和有機性發(fā)展。

此次銅陵的社區(qū)治理改革實現(xiàn)了對過去諸多空白點的填補，增強了居民的幸福感和對社區(qū)的歸屬感。社區(qū)善治也促進了城市的拔節(jié)生長，近年來，銅陵多次被國家和省內(nèi)相關(guān)部門評為幸福城市，無疑印證了這一點。正如銅陵市長胡啟生所說，以社區(qū)的“小細胞”激發(fā)了城市的“大活力”。