徐文光的基層治理“方程式”

夏自釗

衢州基層治理的精髓在于一個“王”字，就是“三橫一豎”，頂線中線底線豎線四條線，用一個形象的比喻，就是一幢房子、三層樓、一部電梯。

浙西小城衢州，經(jīng)濟(jì)水平處于浙江中下游，近年來，成為浙江乃至全國的明星地級市。

浙江的“最多跑一次”改革發(fā)源于衢州;2018年8月發(fā)布的全國首個營商環(huán)境評價中，衢州排名第4，在全國地級市中排名第一;衢州的基層治理體系建設(shè)，被評為“2018年度中國十大社會治理創(chuàng)新”，被民政部確定為全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗區(qū)……

無論是“最多跑一次”、卓越的營商環(huán)境，還是基層治理成為全國樣本，或多或少都與衢州近年來著力做的一件事息息相關(guān)，即“致力于打造中國基層治理最優(yōu)城市”。

衢州是如何打造基層治理最優(yōu)城市的？治理紅利又如何外溢到整個城市發(fā)展的？

市委書記的治理“情結(jié)”

衢州市委書記徐文光20年前就在“楓橋經(jīng)驗”的誕生地紹興市楓橋鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記。徐文光曾坦言，那段難忘的人生經(jīng)歷至今歷歷在目。在他看來，楓橋經(jīng)驗的核心是解決了基層黨委政府與基層廣大干部群眾的斷層問題。

當(dāng)前，傳統(tǒng)的治理手段滯后，適應(yīng)不了新形勢要求，基層治理出現(xiàn)了“兩張皮”現(xiàn)象，基層政府與群眾出現(xiàn)了“斷層”問題，包括政策斷層、宣傳斷層、教育斷層、工作斷層、感情斷層等，群眾被動依靠政府，主動參與治理的積極性不高。如何打通市域基層治理的“最后一公里”，解決滯后和斷層問題，成為推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化的重要課題。

徐文光的仕途，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣到市，一路走來，從未停止過對基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考和探索?？梢哉f，這套系統(tǒng)形成完善的過程，是一個從鎮(zhèn)域到縣域再到市域逐漸演進(jìn)成熟的過程，也是一個向新的高度、廣度、深度不斷拓展的過程。尤其是在杭州市余杭區(qū)工作期間，徐文光將基層治理“虛功實(shí)做”，將“黨建+基層治理”融入城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，在服務(wù)保障中泰九峰垃圾焚燒項目落地、喬司拆違、G20杭州峰會等實(shí)戰(zhàn)中，發(fā)揮了重要的作用。

結(jié)合自己在富陽、余杭等多地主政的實(shí)踐經(jīng)驗，徐文光2016年到衢州任職后，將自己多年來對基層治理的思考和實(shí)踐，形成了一個總的治理思路——打造中國基層治理最優(yōu)城市。衢州圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“黨建+基層治理”，系統(tǒng)謀劃了以基層治理“四大五加”體系架構(gòu)（大黨建統(tǒng)領(lǐng)、大聯(lián)動治理、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、大融合推進(jìn)，“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”“線上+線下”“制度+技術(shù)”“公轉(zhuǎn)+自轉(zhuǎn)”“共性+個性”）和“主”字型運(yùn)行架構(gòu)為主要內(nèi)容的基層治理體系。

“四大五加”、“主”字形運(yùn)行架構(gòu)，聽起來抽象，其實(shí)在衢州已經(jīng)轉(zhuǎn)化成生動的治理故事。

治理方法論：

從“三”到“王”到“主”

衢州市決策者將打造基層治理最優(yōu)城市的路徑，形象的概括為從“三”到“王”到“主”：“三”是“三個三”基層黨建工程，主要是實(shí)施“三大主體工程”——落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主體責(zé)任、發(fā)揮村（社）組織主體作用、激發(fā)黨員群眾主體意識;推進(jìn)“三個全覆蓋”——組團(tuán)聯(lián)村全覆蓋、網(wǎng)格支部全覆蓋、黨員聯(lián)戶全覆蓋;運(yùn)用“三大指數(shù)”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的服務(wù)指數(shù)、村（社）黨組織的堡壘指數(shù)、黨員的先鋒指數(shù)?！叭笾黧w工程”重在解決“責(zé)任在誰、誰來落實(shí)”的問題，是基層治理的“牛鼻子”;“三個全覆蓋”重在解決“怎么落實(shí)、落實(shí)什么”的問題，是基層治理的“主載體”;“三大指數(shù)”重在解決“怎么考核、誰來考核”的問題，是基層治理的“指揮棒”。

“王”字型，就是“三橫一豎”，頂線中線底線豎線四條線，用一個形象的比喻，就是一幢房子、三層樓、一部電梯。

“頂線”代表縣級資源力量，關(guān)口前移、重心下移，資源下沉、權(quán)力下放。全市綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管、國土、規(guī)劃等部門共1000余名派駐人員下沉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“平臺干部”，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平均派駐10名。職能部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四平臺”的人員力量實(shí)行“雙重管理、屬地為主”，年底考核以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主。

“中線”代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）資源力量，條塊聯(lián)動、塊抓條保，屬地統(tǒng)領(lǐng)、捆綁考核。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，形成統(tǒng)一指揮、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動治理的新模式，著力破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“看得見的管不著”，職能部門“管得了的看不見”的問題。

“底線”是村級資源力量，深耕網(wǎng)格、做實(shí)網(wǎng)格。抓住重心下移和深化基層這個新時代社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵，在做實(shí)“底線”上下功夫，推動治理資源下沉到底。

“豎線”是線上線下聯(lián)動指揮，民有所呼、我有所應(yīng)，上情下達(dá)、下情上傳?！柏Q線”就像一部電梯，把頂線、中線、底線這個“三層樓”打通。這根豎線就是衢州借助技術(shù)，著力搭建的信息集成平臺、聯(lián)動指揮平臺，形成了“縣里大聯(lián)動中心+鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合指揮室+四個平臺+全科網(wǎng)格”的技術(shù)鏈條。

基層治理從外延到內(nèi)涵、從現(xiàn)象到本質(zhì)、從制度到技術(shù)，是一個龐大的系統(tǒng)工程?！巴酢弊中偷募軜?gòu)使得整個體系條條相連、塊塊相通，真正形成了回路閉環(huán)，讓大黨建統(tǒng)領(lǐng)大聯(lián)動治理真正“聯(lián)”了起來。“主”是最高標(biāo)準(zhǔn)、最高境界，就是讓人民群眾當(dāng)家作“主”，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。

生動活潑的治理故事

衢州市政法委書記周偉江曾講述過兩個故事，一個是“紅手印”。白涼亭自然村是城中村，20多年前村民們就在房前屋后搭建附屬房用于出租，一年租金就有20萬元。在推進(jìn)農(nóng)房整治工作中，11名黨員經(jīng)過議事協(xié)商，以指印為證，簽下關(guān)于拆除違章建筑的“紅手印”決議，之后圍繞改造提升、工程質(zhì)量，又摁了2次指印。前后3份“紅手印”決議，就像一把鑰匙打開了農(nóng)房整治的“大門”，黨員帶頭群眾響應(yīng)，彰顯了黨性、拆出了公平。現(xiàn)在“紅手印”的做法已在衢州全面推廣，啃下了拆違治亂、土地征遷、項目推進(jìn)等 “硬骨頭”;全市“一戶多宅”整治勢頭良好，已完成96%;全國文明城市創(chuàng)建全面發(fā)動、全民參與。

另一個故事是“手機(jī)治村”。龍游縣張王村以前是遠(yuǎn)近聞名的“上訪村”“亂村”，干群嚴(yán)重對立。村支書袁平華上任后，分析錯綜復(fù)雜情況的背后，是信息的不對稱，老百姓不知情、不參與。后來該村與技術(shù)人員創(chuàng)新開發(fā)了“村情通”APP，這個平臺就像一個“網(wǎng)上政府”、“服務(wù)超市”，包含“三務(wù)”公開、村民信箱、紅黑榜等內(nèi)容，并提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個平臺”、“最多跑一次”改革等數(shù)據(jù)鏈接，老百姓發(fā)現(xiàn)問題情況，可以隨時反饋上報處理，老百姓想問什么、辦什么都可以自助查詢操作。通過實(shí)施“村情通+全民網(wǎng)格”模式，破解群眾“想看看不到、想聽聽不到、想找找不到、想辦辦不了”等問題?！按迩橥ā边@一“草根創(chuàng)新”，其便捷、管用的特點(diǎn)受到了群眾的普遍歡迎，現(xiàn)已在龍游全縣域、衢州全市域推廣。

這兩個故事，是衢州基層治理紅利的縮影。徐文光表示，“基層治理絕不是風(fēng)花雪月、無病呻吟、自娛自樂的副業(yè)，更不是做虛功，基層治理是‘牛鼻子、是‘金鑰匙。”

衢州這套治理體系落地落實(shí)后，充分發(fā)揮了攻堅克難的制度優(yōu)勢，在項目推進(jìn)、土地征遷、基層維穩(wěn)、文明創(chuàng)建等工作中得到很好應(yīng)用，經(jīng)過了大戰(zhàn)大考的實(shí)戰(zhàn)檢驗。

柯城區(qū)斗潭危舊房拆遷、高鐵新城征遷、衢江區(qū)城中村拆遷、常山縣“一戶多宅”整治等等，經(jīng)過一輪又一輪的實(shí)戰(zhàn)考驗，已經(jīng)彰顯出強(qiáng)大的生命力。在高鐵新城征遷中，充分發(fā)揮組團(tuán)聯(lián)村作用，形成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)打仗、多方力量支援、全區(qū)聯(lián)動作戰(zhàn)“百團(tuán)大戰(zhàn)”的攻堅態(tài)勢，僅用3個月時間就高效平穩(wěn)地完成了12.6平方公里土地征收任務(wù)。在農(nóng)房整治中，通過“網(wǎng)格支部+紅手印”，黨員按下“紅手印”，豎起帶頭拆違治亂的旗幟，喚醒黨員，喚起群眾，喚醒了公平正義。柯城區(qū)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的1170名村（社）主職、兩委干部所涉違建和附房實(shí)現(xiàn)全面清零。

對此，《衢州日報》評論道，“完善基層治理體系，歸根結(jié)底是要用于推進(jìn)中心工作、破解難點(diǎn)問題上。反過來也是實(shí)戰(zhàn)練兵練武，對經(jīng)過實(shí)踐檢驗證明行之有效的一系列工作機(jī)制進(jìn)行總結(jié)提煉，形成制度成果，落實(shí)常態(tài)長效。從這個意義上來說，抓基層治理就是抓發(fā)展。”