讓農(nóng)民成為城市發(fā)展的“合伙人”—廣東省肇慶市鼎湖區(qū)農(nóng)村土地征收政策創(chuàng)新調(diào)查報(bào)告

中央黨校中青三班一支部肇慶調(diào)研組

農(nóng)村土地征收是城鎮(zhèn)化建設(shè)中不可回避的難題，難就難在利益分配。習(xí)近平總書(shū)記指出，深化農(nóng)村土地制度改革要“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，為破解這個(gè)難題指明了方向。2013年以來(lái)，廣東省肇慶市鼎湖區(qū)在新區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，通過(guò)“集體入股國(guó)有”的“土地兩級(jí)股份化”改革，探索城鄉(xiāng)土地合營(yíng)的新型雙層經(jīng)營(yíng)體制，讓農(nóng)民成為城市發(fā)展的“合伙人”，走出了一條共享土地增值收益、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路。中央黨校中青三班調(diào)研組赴鼎湖區(qū)對(duì)此進(jìn)行了專題調(diào)研。

土地征收政策創(chuàng)新的主要做法

2013年肇慶市在鼎湖區(qū)啟動(dòng)肇慶新區(qū)建設(shè)。新區(qū)規(guī)劃面積115平方公里，涉及5個(gè)鎮(zhèn)街26個(gè)行政村，共需征收集體農(nóng)用地9.2萬(wàn)畝。能否高效平穩(wěn)征收這些土地，成為新區(qū)建設(shè)“第一道坎”。全國(guó)大多數(shù)地方的通常做法和結(jié)果是：地方政府低價(jià)征地、高價(jià)賣地，被征地農(nóng)民拿到一次性補(bǔ)償后成了旁觀者，無(wú)法分享城市發(fā)展的成果。隨著土地價(jià)值的攀升，被征地農(nóng)民可能產(chǎn)生不滿情緒并積累擴(kuò)散，極易誘發(fā)上訪和社會(huì)不穩(wěn)定事件。在肇慶市委市政府的支持和指導(dǎo)下，鼎湖區(qū)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和底線思維，用改革的辦法解決發(fā)展中的問(wèn)題，以與農(nóng)民共建共治共享為基本方向，探索進(jìn)行土地征收政策創(chuàng)新，首先在廣利街道彭壽村進(jìn)行試點(diǎn)，具體做法分“五步走”。

第一步：成立村級(jí)土地公司。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)村集體土地實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，改革開(kāi)放后這個(gè)格局沒(méi)有改變，在廣東大部分農(nóng)村地區(qū)，村民小組是土地所有權(quán)實(shí)際持有主體，鼎湖區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)就屬于村民小組。作為集體土地所有權(quán)主體，彭壽村15個(gè)村民小組以農(nóng)用地入股，聯(lián)合成立“彭壽村土地資產(chǎn)管理公司”。該公司是具有特定目的的有限責(zé)任公司，只用于土地資產(chǎn)收入經(jīng)營(yíng)，不從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。村民小組股權(quán)比例以各小組的農(nóng)用地面積進(jìn)行界定。以村民小組羅水一隊(duì)為例，其農(nóng)用地面積為273.75畝，占總面積4958畝的5.52%，其股權(quán)比例即為5.52%。村民小組作為股東，獲得村級(jí)土地公司的土地收益分紅后，按照村規(guī)民約每年給村民分配一次。

第二步：聯(lián)合成立肇慶新區(qū)土地公司。肇慶新區(qū)管委會(huì)與彭壽村土地公司聯(lián)合成立肇慶新區(qū)土地資產(chǎn)管理公司，雙方約定：彭壽村土地公司以名下土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)再入股，占新區(qū)土地總公司股權(quán)的20%；新區(qū)管委會(huì)以這部分土地的開(kāi)發(fā)成本入股，占總公司股權(quán)的80%。由于村級(jí)土地公司是特定目的公司，沒(méi)有實(shí)際現(xiàn)金投入，而管委會(huì)土地開(kāi)發(fā)投入巨大，為體現(xiàn)惠民原則，雙方經(jīng)協(xié)商確定了2∶8的股比。土地征收條件成熟時(shí)，由新區(qū)土地公司配合管委會(huì)完成土地征收工作，此前不得改變農(nóng)用地性質(zhì)和現(xiàn)狀。土地征收完成后，管委會(huì)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，其中可出讓的建設(shè)用地收益減去入股土地開(kāi)發(fā)成本，視為土地增值收益，由彭壽村與管委會(huì)按股權(quán)比例分配。為了防止政府引入第三方資本進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)造成村民股權(quán)損失，公司章程中設(shè)立了“防稀釋條款”，約定村級(jí)股份占比不因任何原因而減少，充分保障村民權(quán)益。

第三步：落實(shí)股權(quán)收益分配。因土地開(kāi)發(fā)需較長(zhǎng)時(shí)間，而村民希望盡快兌現(xiàn)股權(quán)收益，雙方商定將村級(jí)土地公司持有的20%股權(quán)中，劃出12%折換成商業(yè)物業(yè)設(shè)施（如商鋪、公寓、加油站等）在新區(qū)建設(shè)中陸續(xù)返還。以商鋪為例，每征一畝地折換12平方米底商，在管委會(huì)建設(shè)的搬遷安置小區(qū)中落實(shí)。物業(yè)未建成前，管委會(huì)通過(guò)預(yù)返租形式支付村級(jí)公司租金，提前讓村民享受城市建設(shè)紅利；物業(yè)建成后，物業(yè)產(chǎn)權(quán)將給予村集體經(jīng)營(yíng)，村集體不再持有12%股權(quán)。剩余的8%為土地長(zhǎng)期增值收益股權(quán)，由管委會(huì)定期結(jié)算返利給村級(jí)公司。由于落實(shí)了股權(quán)收益，不再給村集體留用地。

第四步：構(gòu)建多元社會(huì)保障機(jī)制。僅靠股權(quán)并不足以讓村民轉(zhuǎn)化為市民，還需在社保、就業(yè)等方面提供多元保障。管委會(huì)為入股農(nóng)民設(shè)立個(gè)人社會(huì)保障賬戶，填實(shí)社保繳費(fèi)12年，村級(jí)公司填實(shí)繳費(fèi)3年，其余繳費(fèi)個(gè)人自理。在新區(qū)核心區(qū)域規(guī)劃建設(shè)大產(chǎn)權(quán)安置小區(qū)，用商品住房置換宅基地和民房，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益顯著增加。加大就業(yè)培訓(xùn)力度，統(tǒng)籌城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中適合村民的崗位，在園林綠化、道路管養(yǎng)、社區(qū)服務(wù)等方面優(yōu)先解決被征地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。此外，管委會(huì)還制定了搬家綜合補(bǔ)助、口糧補(bǔ)貼、周轉(zhuǎn)過(guò)渡補(bǔ)貼、物業(yè)補(bǔ)貼等一系列保障政策。

第五步：提升村集體可持續(xù)發(fā)展能力。管委會(huì)已完成的8萬(wàn)畝土地股份合作共需返還村級(jí)土地公司96萬(wàn)平方米商鋪（部分以其他物業(yè)形式返還）。為管理運(yùn)營(yíng)好這部分商業(yè)物業(yè)設(shè)施，管委會(huì)引導(dǎo)具有物業(yè)分配權(quán)的多個(gè)行政村土地公司聯(lián)合成立物業(yè)資產(chǎn)管理公司，選舉董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和董事長(zhǎng)，引入職業(yè)經(jīng)理人，用市場(chǎng)化方式保障物業(yè)保值增值，推動(dòng)村集體學(xué)習(xí)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)運(yùn)作機(jī)制。這些措施，使村集體從管土地向管物業(yè)、管股權(quán)轉(zhuǎn)變，村集體可持續(xù)發(fā)展能力得到明顯提升。

通過(guò)上述“五步走”的舉措（見(jiàn)圖1），實(shí)現(xiàn)了“散戶進(jìn)集體、集體入國(guó)有，個(gè)體有保障、集體有發(fā)展”，最終農(nóng)民抱團(tuán)進(jìn)入城市，成為城市發(fā)展的“合伙人”。

從2013年底到2015年初，經(jīng)過(guò)一年多的努力，彭壽村試點(diǎn)取得成功，15個(gè)村民小組全部順利簽署了入股協(xié)議，共涉及802戶、2491人，共入股4958畝土地。到2018年底，彭壽村入股土地中已全部完成土地征收手續(xù)，其中市場(chǎng)出讓1593畝。彭壽村民敢于飲“頭啖湯”，也獲得了看得見(jiàn)、摸得著、可持續(xù)的實(shí)惠。村民的主要收入包括原有土地征收的補(bǔ)償、村級(jí)物業(yè)收益分紅、長(zhǎng)期土地增值收益8%分紅，獲得了城市社保和新的就業(yè)機(jī)會(huì)，拆遷農(nóng)民還得到了大商品房和搬遷安置各類補(bǔ)貼。時(shí)任彭壽村黨支部書(shū)記區(qū)煥光同志算了一筆賬：2015年，村民人均分紅從原來(lái)每年不到2000元增長(zhǎng)到7500元。2018年，新區(qū)第一個(gè)安置小區(qū)康樂(lè)花園建成，共計(jì)13棟，安置入住了包括彭壽村在內(nèi)的1710戶，另有4個(gè)安置小區(qū)將陸續(xù)建成投入使用。政府需要返還村集體的物業(yè)也逐步兌現(xiàn)，康樂(lè)花園小區(qū)的27000平米商業(yè)設(shè)施交付給村集體，由村物業(yè)資產(chǎn)管理公司自主運(yùn)營(yíng)。當(dāng)?shù)亓鱾髦鴰拙湓挘骸坝熊囉袠牵蝗缗韷蹜艨凇薄袄系娜?，新的更多，虛的變?shí)”“端起金飯碗，分紅年年有”。群眾的精神面貌也隨之發(fā)生三個(gè)轉(zhuǎn)變：從征地拆遷對(duì)立面轉(zhuǎn)變?yōu)橥献鞣?；從傳統(tǒng)散戶單干轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳屑w致富；從城市邊緣的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極融入新區(qū)的市民。

試點(diǎn)取得成功后，新區(qū)內(nèi)黎橋、院主、龍頭等幾個(gè)村主動(dòng)申請(qǐng)參加股份化改革，從“要征我”轉(zhuǎn)變到“我要征”。目前這項(xiàng)改革已在新區(qū)全面鋪開(kāi)，參照彭壽村做法，每個(gè)行政村成立土地公司，并分別與新區(qū)管委會(huì)成立土地合作公司。截至2018年底，參加合作的土地面積超過(guò)8萬(wàn)畝，基本覆蓋了新區(qū)核心區(qū)。國(guó)家、集體、個(gè)人利益都得到了有效實(shí)現(xiàn)：由于征地計(jì)劃得到落實(shí)，新區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)，近三年基礎(chǔ)設(shè)施投入累計(jì)近400億元，面貌日新月異，并成功承辦了廣東省第十五屆省運(yùn)會(huì)；村集體獲得了可觀的物業(yè)設(shè)施，租金收益穩(wěn)定可持續(xù)，村組織的威信大幅提高；農(nóng)民利益得到保障，綜合性的收益和保障措施讓村民心齊氣順，改革過(guò)程中沒(méi)有上訪、沒(méi)有群體性事件，社會(huì)大局平穩(wěn)有序（見(jiàn)圖2）。

圖1“五步走”舉措的基本架構(gòu)

土地征收政策創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

調(diào)研組走村串戶，多次召開(kāi)座談會(huì)，與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)負(fù)責(zé)同志深入交流，還原了當(dāng)年改革的設(shè)計(jì)初衷和內(nèi)在邏輯。

圖2 政府、村集體和農(nóng)民三者利益兼顧

圖3 農(nóng)地三大功能的置換

（一）核心是用股權(quán)與群眾結(jié)成利益共同體。以往在農(nóng)村土地征收中，往往地方政府作為甲方，集體和農(nóng)民作為乙方，二者二元對(duì)立而非同向同行；隨著農(nóng)民的訴求越來(lái)越高，征地越來(lái)越難。鼎湖區(qū)站在群眾立場(chǎng)思考解決方案，把土地增值收益拿出來(lái)共享，舍得眼前利益，營(yíng)造有利于政策實(shí)施的環(huán)境，換取長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這個(gè)方案突破了二元對(duì)立，實(shí)現(xiàn)了從“博弈”走向“合作”，農(nóng)民從城市發(fā)展的被動(dòng)參與者變成了主動(dòng)“合伙人”，更好地實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化。由于利益方向一致，群眾的主要訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橄Ｍ聟^(qū)建設(shè)得更快一些，建得越快群眾利益就實(shí)現(xiàn)得越好。用股權(quán)與群眾結(jié)成利益共同體，調(diào)動(dòng)了政府、集體和個(gè)人三方積極性，是鼎湖方案政策設(shè)計(jì)的核心。

（二）關(guān)鍵是統(tǒng)籌置換農(nóng)地三大功能。新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)歷次農(nóng)村土地改革，農(nóng)村土地逐步具有了財(cái)產(chǎn)保值增值、生產(chǎn)資料和社會(huì)保障三大功能。鼎湖區(qū)在征地過(guò)程中認(rèn)為，必須對(duì)三大功能進(jìn)行整體考慮，充分尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，提出一攬子解決方案，才能獲得農(nóng)民支持，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。鼎湖方案通過(guò)大商品房置換宅基地和民房，實(shí)現(xiàn)了土地財(cái)產(chǎn)功能；通過(guò)商業(yè)物業(yè)和股權(quán)收益置換留用地，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料功能；通過(guò)多元保障機(jī)制置換農(nóng)用地長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障功能（見(jiàn)圖3）?！叭齻€(gè)置換”讓農(nóng)民吃下過(guò)上長(zhǎng)期美好生活的“定心丸”，最大限度保障了農(nóng)民權(quán)利，是鼎湖方案順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

（三）優(yōu)勢(shì)是實(shí)現(xiàn)了土地集約利用。廣東以往的做法是按征地面積10%—15%返還給村集體作為留用地，以支持和發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。隨著實(shí)踐發(fā)展，出現(xiàn)兩方面值得關(guān)注的問(wèn)題：一方面，建設(shè)用地持續(xù)緊缺，留用地難以兌現(xiàn)，經(jīng)常打白條，村集體意見(jiàn)很大；另一方面，村集體拿到留用地，往往會(huì)被地產(chǎn)商圍獵，成為“小官大貪”的腐敗溫床，農(nóng)民意見(jiàn)很大。同時(shí)，分散的留用地逐漸演變成“插花地”和“城中村”，既不利于城市整體規(guī)劃和系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，又不利于土地節(jié)約集約利用。有鑒于此，鼎湖區(qū)用股權(quán)替代留用地，通過(guò)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一管理”的模式，實(shí)現(xiàn)了留用地從“零星散亂”向“集中集約”的轉(zhuǎn)變。這一做法有效克服了原留用地做法的弊端，真正打造了農(nóng)民利益的“聚寶盆”、社會(huì)穩(wěn)定的“壓艙石”，更好地實(shí)現(xiàn)了留用地政策的初衷。

（四）實(shí)質(zhì)是構(gòu)建了城鄉(xiāng)土地合營(yíng)的新型雙層經(jīng)營(yíng)體制。十一屆三中全會(huì)確立了家庭分散經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力。40年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，雙層經(jīng)營(yíng)體制不斷進(jìn)步完善。肇慶新區(qū)的建設(shè)使農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，大量集體農(nóng)用地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，傳統(tǒng)分散家庭經(jīng)營(yíng)逐漸消失，集體經(jīng)營(yíng)需要發(fā)揮更重要的作用。鼎湖方案因應(yīng)這種變化，通過(guò)“村民小組入股行政村建立土地管理公司”和“村集體入股國(guó)有建立土地開(kāi)發(fā)公司”的兩級(jí)土地股份化改革，構(gòu)建了村級(jí)土地公司經(jīng)營(yíng)和新區(qū)土地公司經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的新型雙層經(jīng)營(yíng)體制。原有體制是集體與家庭的雙層經(jīng)營(yíng)，新型體制是國(guó)家與集體的雙層經(jīng)營(yíng)。村級(jí)公司主要解決分配問(wèn)題，新區(qū)公司主要解決投入開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，股權(quán)成為連接國(guó)家和集體兩種土地所有制的紐帶。這種變化充分調(diào)動(dòng)了地方政府和村集體的兩個(gè)積極性，村集體在化解矛盾、平衡利益關(guān)系上發(fā)揮特殊作用，可以有效解決戶籍進(jìn)出、股權(quán)變更、外嫁女等大量問(wèn)題，增強(qiáng)了改革彈性空間；地方政府所持的80%股權(quán)將推動(dòng)符合規(guī)劃的土地盡快開(kāi)發(fā)利用，并為引入土地信托和戰(zhàn)略投資提供合法接口，有助于降低政府債務(wù)率。在加快城鎮(zhèn)化背景下，這種城鄉(xiāng)土地合營(yíng)的新型雙層經(jīng)營(yíng)體制展現(xiàn)了較強(qiáng)的制度優(yōu)勢(shì)。

土地征收政策創(chuàng)新的審視剖析

土地征收政策創(chuàng)新事關(guān)重大，涉及面廣，牽一發(fā)而動(dòng)全身。調(diào)研組認(rèn)真對(duì)鼎湖區(qū)方案的合規(guī)性、合理性、操作性、風(fēng)險(xiǎn)性和適用性等方面進(jìn)行了深入剖析。

（一）合規(guī)性—征收程序符合規(guī)定。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)村土地制度改革中要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。從土地性質(zhì)上看，鼎湖區(qū)在符合土地利用總體規(guī)劃并落實(shí)用地指標(biāo)的前提下，通過(guò)股份化新型村集體經(jīng)濟(jì)形式的土地流轉(zhuǎn)，是公有制框架內(nèi)開(kāi)展的土地國(guó)有和集體所有間的混合所有制合作，土地公有制性質(zhì)未變。從耕地紅線上看，在股份化合作后，對(duì)于未轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地，土地總公司授權(quán)行政村統(tǒng)一管理，仍是農(nóng)業(yè)用地。所有建設(shè)用地使用程序與手續(xù)完備，耕地占補(bǔ)平衡得到良好落實(shí)，基本農(nóng)田保護(hù)措施得當(dāng)，沒(méi)有突破耕地紅線。從農(nóng)民利益上看，通過(guò)股份化合作，農(nóng)民收入大幅提高，價(jià)值化的財(cái)產(chǎn)性利益得到了長(zhǎng)期有效保障。

（二）合理性—關(guān)注民生順應(yīng)民意。新區(qū)城鎮(zhèn)化并沒(méi)有拋棄當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，通過(guò)股份化合作方式使農(nóng)民成為市民，成為城市發(fā)展的“合伙人”。他們?cè)谏绫：途蜆I(yè)等方面得到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，“生活水平有提升、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，以主人翁的姿態(tài)參與新區(qū)建設(shè)發(fā)展。同時(shí)，鼎湖區(qū)對(duì)留用地傳統(tǒng)做法的改進(jìn)，增加了可持續(xù)的集體收益，也消除了村干部犯錯(cuò)誤的溫床，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感顯著提高。

（三）操作性—政府征地成本可控。從表面上看，征地改革創(chuàng)新使政府征地成本大幅增加。實(shí)則不然，政府只是把以往拖欠的留用地通過(guò)置換形式逐步返還給農(nóng)民。我們可以算一筆賬：如果執(zhí)行原有留用地政策，征收8萬(wàn)畝土地需返還給村集體9600畝，這部分土地的增值速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于用以置換的商業(yè)設(shè)施租金的增速，留用地市值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于返還的物業(yè)市值。土地征收除了顯性成本還有隱性成本，原有征地模式下政府的行政支出和維穩(wěn)成本都應(yīng)考慮進(jìn)去。鼎湖區(qū)通過(guò)置換形式兌現(xiàn)留用地政策，既保障了村集體和農(nóng)民的利益，又促進(jìn)了土地集約化利用，同時(shí)也大大提高了政府的信譽(yù)度，實(shí)現(xiàn)了“多贏”。綜合來(lái)看，鼎湖方案是一種負(fù)外部性很小的改革，是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“帕累托改進(jìn)”，具有可操作性。

（四）風(fēng)險(xiǎn)性—局部存在總體可控。鄧小平同志曾指出，發(fā)展起來(lái)以后的問(wèn)題不比不發(fā)展時(shí)少。鼎湖區(qū)進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，用地成本高，政府前期投入大，需要具備良好的土地運(yùn)營(yíng)和資金周轉(zhuǎn)能力，以化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；股份化合作政策異于原有政策，需要做好股份化合作與土地確權(quán)的有效銜接；大規(guī)模的股份化合作，可能導(dǎo)致土地的粗放式開(kāi)發(fā)使用，進(jìn)而產(chǎn)生浪費(fèi)現(xiàn)象；部分農(nóng)民征地后可能存在無(wú)事可做的情況，容易滋生養(yǎng)閑養(yǎng)懶現(xiàn)象，就業(yè)問(wèn)題應(yīng)引發(fā)關(guān)注。從鼎湖實(shí)踐來(lái)看，這些問(wèn)題都得到重視并有了較好的解決方案，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

（五）適用性—邊界清晰值得借鑒。鼎湖方案是在城鎮(zhèn)化大背景下，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)尋找的股份化征地改革創(chuàng)新之路，適用于城鎮(zhèn)化征地，尤其適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部連片土地征收與整體開(kāi)發(fā)。股份化的城鄉(xiāng)土地合營(yíng)思路，對(duì)宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的改革也具有借鑒意義。需要指出的是，由于該方案補(bǔ)償方式多元、相對(duì)成本較高，需要土地快速升值以解決資金保障問(wèn)題，故在貧困地區(qū)征地或在純工業(yè)園區(qū)的征地，不宜采用本方案。

調(diào)研后的思考和建議

鼎湖區(qū)的改革，實(shí)質(zhì)上是尊重中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地政策創(chuàng)新，是公有制框架下土地國(guó)有與集體所有的混合所有制探索，是城鄉(xiāng)土地合營(yíng)的新型雙層經(jīng)營(yíng)體制改革，為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展找到了一個(gè)重要切入點(diǎn)。

我們認(rèn)為，鼎湖區(qū)直面土地征收中政府、集體和個(gè)人三者利益不平衡的問(wèn)題，通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)，在土地集體所有與國(guó)有之間架起一座股權(quán)橋梁和紐帶，實(shí)現(xiàn)了利益“多贏”。土地征收“五步走”的做法，讓農(nóng)村土地的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，讓農(nóng)民成為城市發(fā)展的“合伙人”，讓農(nóng)村集體發(fā)展更可持續(xù)。其之所以能取得成功，與設(shè)計(jì)初衷和內(nèi)在邏輯是分不開(kāi)的：通過(guò)與群眾結(jié)成利益共同體調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，統(tǒng)籌置換農(nóng)地三大功能解決了農(nóng)民后顧之憂，用股權(quán)取代原有留用地促進(jìn)了新區(qū)土地集約高效利用，構(gòu)建城鄉(xiāng)合營(yíng)的新型雙層經(jīng)營(yíng)體制激發(fā)了基層活力，實(shí)現(xiàn)了“帕累托改進(jìn)”。

農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地不失權(quán)、離土不離鄉(xiāng)、分層不分家、分享不分散，成為城市發(fā)展的“合伙人”：他們向城市貢獻(xiàn)了土地，成為了城市新主人，積極支持參與了城市建設(shè)，經(jīng)營(yíng)著市場(chǎng)化運(yùn)作的物業(yè)，管理著城市社區(qū)公共事務(wù)，把個(gè)人利益與城市發(fā)展緊緊聯(lián)系在了一起。從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)民既是城市貢獻(xiàn)者，也是城市建設(shè)者；既是城市新成員，也是城市新主人；既是城市經(jīng)營(yíng)者，也是城市管理者。

三農(nóng)問(wèn)題專家溫鐵軍教授認(rèn)為：“肇慶方案的創(chuàng)新在于，因?yàn)橛霉煞葜频氖袌?chǎng)化手段，使農(nóng)民得到長(zhǎng)期的財(cái)產(chǎn)性收入，而出現(xiàn)了土地征收過(guò)程中的平滑交易，沒(méi)有引發(fā)上訪和群體性事件，這是最難得到的效果。這種包容性增長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)值得推廣。”

當(dāng)前世界處于百年未有之大變局，我們面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，急需打通內(nèi)需發(fā)展戰(zhàn)略通道，無(wú)論是哪個(gè)通道，都必須充分發(fā)揮土地這個(gè)基本要素的作用。建議推廣鼎湖區(qū)的做法，通過(guò)土地股份化改革，探索土地供給與利用的有效途徑，構(gòu)建城鄉(xiāng)土地合營(yíng)的新型雙層經(jīng)營(yíng)體制，釋放土地的巨大生產(chǎn)力，讓更多農(nóng)民成為城市發(fā)展“合伙人”，真正把新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處，為應(yīng)對(duì)危機(jī)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐和保障。

調(diào)研組組長(zhǎng)兼主筆：

陳宇航 中共肇慶市鼎湖區(qū)委書(shū)記

張建軍 自然資源部綜合司戰(zhàn)略規(guī)劃處處長(zhǎng)

調(diào)研組成員：

林 建 中央統(tǒng)戰(zhàn)部七局副局長(zhǎng)

魏鋒華 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局機(jī)關(guān)黨委群工部部長(zhǎng)

唐 勇 香港中旅國(guó)際投資有限公司副總經(jīng)理

呂品田 國(guó)家信訪局來(lái)訪接待司四處處長(zhǎng)

趙宏偉 吉林大學(xué)機(jī)械與航空航天工程學(xué)院院長(zhǎng)

楊旭波 上海商務(wù)委員會(huì)通關(guān)協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)

閆 格 黑龍江哈爾濱市松北區(qū)裕強(qiáng)街道辦事處工委書(shū)記