水利水電建設利益共享土地補償研究

孫 海 兵

(三峽大學水庫移民研究中心，湖北 宜昌 443002)

水利水電建設是社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要支持系統(tǒng)，目前我國已成為世界上擁有水庫大壩數(shù)量最多的國家。水利水電工程不可避免地要征收農(nóng)田進而造成移民安置，其核心是利益分配問題。在現(xiàn)行征地制度下，土地一般按原用途與社會保障予以補償，移民未能充分享受到土地升值帶來的收益，由此產(chǎn)生的社會問題已逐步取代工程技術(shù)問題，成為制約水利水電可持續(xù)發(fā)展的主要因素。黨的“十九大”報告指出，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感?！蛾P于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導意見》(發(fā)改能源規(guī)[2019]439號)提出，建立健全移民、地方、企業(yè)共享水電開發(fā)利益的長效機制。移民平等參與利益分配是建設和諧社會的應有之義，是早已存在且亟待改進的話題。

1 文獻綜述

國內(nèi)學者李炳炎在理論界首次提出構(gòu)建合理的分配制度和利益分享機制來促進社會和諧與共同富裕的實現(xiàn)。陳永華探討了金沙江水電移民共享電站經(jīng)濟效益的理據(jù)與機制[1]。胡大偉分析了四川槽漁灘水電站、福建東固水電站等長期補償?shù)馁Y本化操作模式[2]。國外學者Mokorosi認為水電資源開發(fā)中承認受影響居民權(quán)利的四個關鍵因素是：適當?shù)姆膳c政策框架、公眾參與、可持續(xù)補償措施與公平獲得衍生利益[3]。Skinner在對非洲西部水電項目實證分析的基礎上，提出利益分享的本質(zhì)是在工程受益區(qū)與移民之間構(gòu)建公正合理的契約關系，且至少涵蓋項目收益分成、非貨幣補償和發(fā)展機會等三個層面內(nèi)容[4]。Diana認為水電開發(fā)利益分享的動機源于對社會正義、人權(quán)、參與和賦權(quán)的關切，其往往作為安置補償?shù)膬?nèi)容來設計[5]。Soliev總結(jié)了國際水電資源管理中的利益分享方式，指出利益分享的主要好處是能促進各方合作，將零和博弈轉(zhuǎn)化為正和博弈[6]。由以上研究可以歸納出：移民貢獻出自己的土地等資產(chǎn)，理應作為項目主要利益相關者而非被動接受者，以契約為基礎充分參與收益分配，獲得公平的補償和衍生福利。

總的來說，已有研究比較缺乏對移民合理利益分配等的定量分析，在一定程度上影響到利益分享的落地。本文主要對利益共享下土地補償價格這項核心要素給出了兩種動態(tài)測算模型，并就模型應用及相應的利益分配調(diào)整等進行了案例分析，對以往研究形成必要補充，也增強對實踐的指導作用。

2 模型構(gòu)建

2.1 土地入股分紅模型

水利水電工程中土地入股安置一般是指移民依據(jù)現(xiàn)行政策預期可以獲得的全部或部分土地補償補助費作為資本金投入到項目中，并按所占股份比例進行持續(xù)分紅，其他個人財產(chǎn)補償費一次性獲得后用以解決基本生活需要。

移民入股后參與分享的基礎原則上應是項目所產(chǎn)生的綜合效益。不同項目綜合效益產(chǎn)出多樣化，如水電站等經(jīng)營性項目的效益可能遠遠超過農(nóng)地農(nóng)用效益，土地升值明顯，而且比較容易核算，但一些準公益性或公益性水庫的經(jīng)濟效益較少甚至沒有，社會、生態(tài)等非財務效益即使較高但量化難度較大。

在此種模型中，假設項目總投資為z，移民不領取而直接作為項目資本金的土地補償費用為l，項目建設期為m，項目運營期為n，運營初年凈收益為r。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，項目收益會呈增長趨勢，這也符合移民對分紅不斷增加的預期。純收益年增長率預計為g，土地投入項目形成無形資產(chǎn)的年攤銷費為f，征地面積為s，折現(xiàn)率為i，則土地作價入股分紅換算的補償價格：

P={(l/z)r[1-(1+g)n/(1+i)n]/(i-g)+

f[1 -1/(1+i)n]/i}/(1+i)m/s

2.2 土地價值加總模型

農(nóng)地對大多數(shù)移民而言是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也承擔著社會保障功能，還為公眾提供生態(tài)安全等外部效益。從利益公平分配的角度看，征地移民應擁有農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途價值、社會保障價值及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的部分增值，即移民不僅得到農(nóng)地現(xiàn)有價值的補償，也應獲得農(nóng)地未來價值的補償，開發(fā)企業(yè)或政府擁有農(nóng)地增值收益的其他部分。

農(nóng)地農(nóng)業(yè)價值是農(nóng)地農(nóng)用產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品，并通過市場交易獲得經(jīng)濟收益的價值。農(nóng)地社會保障價值主要涵蓋就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等三方面的保障價值，土地可以說是移民維持基本生活的最后一道防線。農(nóng)地被征收后的增值應在移民、開發(fā)企業(yè)、政府等利益相關者之間合理分配。理論上所有土地都具有同等發(fā)展建設的權(quán)利，但因規(guī)劃因素導致用途不同，增值有別，且任何土地都不是孤立的升值，而是諸多因素綜合作用的結(jié)果[7]。故此，測算農(nóng)地增值不一定要細分現(xiàn)狀地類與規(guī)劃用途，可取一定區(qū)域土地平均增值收益。

在土地價值加總模型中，假設土地農(nóng)業(yè)價值為P農(nóng)業(yè)，土地潛在社會保障價值為P社保，土地平均增值移民分配部分為P增值，則土地補償價格：

P=P農(nóng)業(yè)+P社保+P增值

3 案例分析

3.1 丹江口水庫建設征地概況

本文選取南水北調(diào)丹江口水庫建設項目作為案例。南水北調(diào)中線工程在國內(nèi)率先把水利水電工程征地補償標準提高到年產(chǎn)值的 16倍。水源地丹江口大壩加高工程淹沒土地面積307.7 km2，其中耕地1.48 萬hm2，園地0.23 萬hm2，征地范圍涉及河南、湖北兩省，2009-2012年累計遷移34.5萬人。在搬遷6年后選擇湖北省丹江口市與河南省淅川縣的農(nóng)村就近后靠移民進行了實地調(diào)查，共收回有效問卷273份。調(diào)查顯示，移民征地前人均耕地0.096 hm2，人均園地0.021 hm2；征地后人均耕地0.040 hm2，人均園地0.003 hm2；農(nóng)業(yè)收入占家庭收入的比重由征地前的67.56%降為征地后的20.02%。

3.2 利益分配現(xiàn)狀

南水北調(diào)丹江口水庫建設的主要利益相關者情況見圖1。圖1中：中心為項目名稱；第一層為主要利益關系者，分別為中央政府與受水區(qū)政府、移民、項目法人(開發(fā)企業(yè))、水源區(qū)政府與居民；第二層是利益相關者的主要投入要素，包括資本、水資源、土地資源、管理、環(huán)境資源等；第三層是當前項目利益回報，分別為綜合效益、前期補償與后期扶持、順利完工與安全運行及資產(chǎn)保值增值、轉(zhuǎn)移支付與對口協(xié)作等。就移民而言，其搬遷前房屋等個人財產(chǎn)基本做到了合理補償，但土地按照16倍的標準補償補助，且后續(xù)幫扶救濟色彩較重。這或許是受訪移民中的78.75%認為征遷后住房條件改善，而56.41%對征地政策不太滿意、31.14%感覺土地被征收后生活水平下降的原因之一。因此，有必要厘清移民應有利益，盡可能避免引發(fā)社會問題。

圖1 丹江口水庫建設主要利益相關者狀況

3.3 利益分享下合理補償測算

3.3.1 入股分紅模型測算

丹江口水庫大壩加高工程既產(chǎn)生由防洪、供水、發(fā)電、航運、生態(tài)等創(chuàng)造的各種直接或間接的經(jīng)濟收益，也可能衍生出一些非貨幣形式的隱性福利，如區(qū)域發(fā)展環(huán)境優(yōu)化、基礎設施改善等。本文僅對防洪、供水與發(fā)電等三項效益進行測算，并納入分享內(nèi)容。2014年是南水北調(diào)中線工程通水年，被定為運營期初年，結(jié)合有關規(guī)范運營期取為50 a；將移民搬遷開始時間到2014年定為建設期，按平均值取3年。

依據(jù)王曉貞的研究[8]，南水北調(diào)水源工程總投資556.43 億元，其中征地移民投資457.87 億元。按照政策標準，可計算出庫區(qū)耕地補償費用約為51.54 億元，園地補償費用約為12.43 億元。水源工程總貸款額72億元，建設期利息23.85億元。假設移民將耕園地補償費用全部入股到工程中，并能夠抵減貸款，可以減少利息支出，但對總投資影響不大，暫不考慮。耕園地補償費用占總投資的占比分別為9.26%、2.23%。

丹江口水利樞紐管理局數(shù)據(jù)顯示，丹江口水庫自1967年下閘蓄水至2009年，累計防洪減災效益450 億元，則多年平均防洪效益為10.71 億元。大壩加高工程完工后主汛期防洪庫容由77 億m3增加到110 億m3，防洪效益將更加顯著。假設防洪庫容與防洪效益近似成正比關系，則工程運營初年增加的防洪效益預計為4.59 億元。

丹江口水庫近期年調(diào)水量為95 億m3，后期增加到120～130 億m3，本文按95 億m3估算。依據(jù)相關規(guī)定，供水項目主要由政府投資的，凈資產(chǎn)利潤率不得高于6%。考慮到前期還貸壓力大，本文按保本微利原則將供水初年凈資產(chǎn)利潤率定為1%，則對應凈收益為4.84 億元。綜合水價制定中考慮了工程折舊費或攤銷費，移民投資部分63.97 億元應計提攤銷，按50年平攤，年均攤銷1.28億元，其中耕地攤銷1.03 億元，園地攤銷0.25 億元，相當于支付給移民回收成本。

查閱丹江口水力發(fā)電廠歷年發(fā)電量，2000-2013年，年均發(fā)電量為33.94 億kWh；2014-2017年，年均發(fā)電量為26.17 億kWh。丹江口水電站發(fā)電效益或有減少的趨勢，但不排除因計量年限短可能造成偏差，暫不考慮此部分收益。陶岔渠首樞紐工程是南水北調(diào)中線工程的渠首，也是丹江口水庫的副壩。該工程當前年發(fā)電量為2.38 億kWh，上網(wǎng)電價按0.32 元/kWh執(zhí)行，參考行業(yè)平均水平，凈利率取20%，則發(fā)電年凈收益為0.15億元，作為運營初年發(fā)電收益。

綜上，項目運營期初年防洪、供水與發(fā)電的凈收益之和為9.58 億元。胡鞍鋼教授等根據(jù)全球增長模型預測出我國2015-2050年GDP年均實際增速在4.42%～5.13%，本文年收益增長率按略低于經(jīng)濟增長率確定，取為4%。折現(xiàn)率一般采用安全利率加上風險調(diào)整值計算，國內(nèi)外經(jīng)驗表明，十年期國債通常被選為衡量長期投資成果的標準，本文將2010年十年期國債利率3.25%作為安全利率，風險調(diào)整值參考國內(nèi)外農(nóng)用地估價經(jīng)驗取為1%，因此，折現(xiàn)率為4.25%。由此耕園地入股分紅模型計算的補償價格分別為：

P耕地={9.58×9.26%×(1-1.0450/1.042 550)/

(0.042 5-0.04)+1.03×(1-1/1.042 550)/

0.042 5}×10 000/1.042 53/1.48=365 975 元/hm2

P園地={9.58×2.23%×(1-1.0450/1.042 550)/

(0.042 5-0.04)+0.25×(1-1/1.042 550)/

0.042 5}×10 000/1.042 53/0.23=567 412 元/hm2

3.3.2 價值加總模型測算

(1)農(nóng)業(yè)用途價值。農(nóng)地農(nóng)業(yè)價值一般采用收益還原法測算，其計算公式為：

P農(nóng)業(yè)=a[1-(1+h)n/(1+r)n]/(r-h)/(1+r)k

式中：a為農(nóng)地年純收益；h為收益增長率；r為土地還原率；n為土地使用年限；k為調(diào)查時點至搬遷時點的平均年限，取為6 a。

由調(diào)查得知，移民家庭耕地年純收入為10 528 元/hm2，園地年純收入為16 035 元/hm2。農(nóng)地使用年限與入股分紅模型中項目運營期保持一致，取值均為50 a，土地還原率也同樣取4.25%。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高，農(nóng)地產(chǎn)出收益會呈增長趨勢，2010-2015年湖北與河南省的農(nóng)業(yè)增加值年均實際增長率約為4.5%，且呈遞減態(tài)勢，本文h按1%保守估計。不難算出耕園地的農(nóng)業(yè)用途價值分別為200 559、305 467 元/hm2。

(2)社會保障價值。農(nóng)地社會保障價值測算參考沈卓雯、李勛華的研究[9,10]，采用替代方法并做動態(tài)調(diào)整。

釆用最低生活保障金測算農(nóng)地的就業(yè)保障價值。丹江口庫區(qū)縣市2010年城鎮(zhèn)居民月最低生活保障標準為180元。依據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，可知庫區(qū)縣市人口的平均年齡為37歲，且男性占51.44%。基本生活保障年限一般到農(nóng)民基本喪失勞動力為止，即男性60歲、女性55歲結(jié)束。故選取23年(男性)、18年(女性)作為保障時間。就業(yè)保障價值計算公式為：

P就業(yè)=180×12×{51.44%×

[1-(1+e)23/(1+r)23]/(r-e)+48.56%×

[1-(1+e)18/(1+r)18]/(r-e)}b/q

式中：e為最低生活保障年均增長率；r為還原利率，取4.25%；b為征地前農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比重；q為人均耕園地面積。

2010-2015年湖北與河南省的最低生活保障年均實際增長率約為8%，本文e按5%保守估計?？梢运愠鲛r(nóng)地就業(yè)保障價值為264 560 元/hm2。農(nóng)地社會保障功能或由耕地與園地共同承擔，農(nóng)地的加權(quán)純收益為11 516 元/hm2，假設純收益與保障價值成正比，則耕地的就業(yè)保障價值為241 862 元/hm2，園地的就業(yè)保障價值為368 376 元/hm2。

根據(jù)居民基本養(yǎng)老保險的規(guī)定，每月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金+個人賬戶余額/139，以開始領取值等于當時城鎮(zhèn)居民的最低生活保障來測算農(nóng)地養(yǎng)老保障價值。2010年丹江口庫區(qū)縣市基礎養(yǎng)老金為55元，為簡化計算，假設基礎養(yǎng)老金與最低生活保障的年均增長率相等，則養(yǎng)老繳費即養(yǎng)老保障價值計算公式為：

P養(yǎng)老=[51.44%×(180-55)×(1+e)23/(1+r)23+

48.56%×(180-55)×(1+e)18/(1+r)18] ×139×b/q

式中：e、r、b、q與上述就業(yè)保障價值評估公式中的取值相同。

不難算出農(nóng)地養(yǎng)老保障價值為116 290 元/hm2。同上，可分別算出耕園地的就業(yè)保障價值為106 313元/hm2、161 923元/hm2。

按照居民基本醫(yī)療保險的規(guī)定，2010年丹江口庫區(qū)縣市每位移民交30元錢，政府統(tǒng)籌。同期庫區(qū)人均壽命73歲，故移民平均繳費時間取36年。農(nóng)地醫(yī)療保障價值計算公式為：

P醫(yī)療=30×[1-(1+t)36/(1+r)36]/(r-t)×b/q

式中：t為醫(yī)療繳費年均增長率；r、b、q與上述養(yǎng)老保障價值評估公式中的取值一樣。

2010-2015年湖北與河南省的農(nóng)民醫(yī)療繳費年均實際增長率約為15%，本文t按10%保守估計。經(jīng)計算，農(nóng)地醫(yī)療保障價值為17 801 元/hm2，同樣可得到耕園地的醫(yī)療保障價值分別為16 274、24 786 元/hm2。

綜上，耕園地的社會保障價值分別為364 449、 555 085 元/hm2。

(3)增值收益分配。選用意愿調(diào)查法調(diào)查移民享有土地發(fā)展權(quán)利的購買意愿，并以此作為平均增值，再結(jié)合分配比例得出移民分配的增值收益。本調(diào)查中耕園地未予細分，籠統(tǒng)地對農(nóng)地調(diào)查。調(diào)查顯示，移民年支付意愿的平均值為27 435 元/hm2。移民參與增值收益分配的計算公式為：

P增值=df[1-(1+h)n/(1+r)n]/(r-h)/(1+r)k

式中：d為調(diào)查時點平均支付意愿值；h、r、n、k與上述農(nóng)業(yè)用途價值評估公式中的取值保持一致；f為移民分配比例。

在移民是否應該參與分享土地增值收益這一問題上，90.84%的受訪者自認為是水庫工程的貢獻者，參與分享理所當然；進一步詢問其對于增值收益期望分配的比例，平均值為28.19%。本文綜合考慮肯定和否定兩種意見，將移民分配比例定為25%。由此可算出移民分配的增值收益為130 659 元/hm2。

(4)征地補償價格。耕園地的征地補償費分別為695 667、991 211 元/hm2。

3.3.3 與實際補償?shù)谋容^

將上述二種模型測算的補償價格與實際補償進行比較，見表1。丹江口征地移民獲得的與土地相關的補償可分為前期補償與后期扶持，前期補償是移民搬遷時的一次性土地補償額，后期扶持是指政策規(guī)定的移民搬遷后人均600元長達20年的現(xiàn)金直補，與社會保障有異曲同工之處，其折現(xiàn)值計算公式為：

P直補=600×[1-1/(1+i)20]/i/q

式中：q為人均耕園地面積；折現(xiàn)率i取4.25%。計算結(jié)果為68 176 元/hm2。

表1 土地補償模型測算結(jié)果及與實際補償?shù)谋容^ 元/hm2

二種模型中，土地入股容易使人產(chǎn)生補償更高的預期，本文測算結(jié)果略高于16倍的標準。這種長期補償方式的可取之處是能保證移民的基本生活和長遠生計，也能緩解政府或項目法人的籌資壓力。本案例中供水與發(fā)電收益等可由項目法人等逐年分配，防洪效益等因無財務收入可通過財政轉(zhuǎn)移支付承擔，但若交易成本過高，利益分享仍難以落實。從實際操作層面看，土地入股分紅可能主要適宜于有長期穩(wěn)定收益的中小型經(jīng)營性項目。運用三種價值加總模型測算的價格，則要大大高于實際補償標準。此模型不受征地項目功能的限制，有廣泛的適用性，也可以按資金等值換算為長期支付。還不難發(fā)現(xiàn)，耕園地的實際前期補償價格要比二種模型測算的平均值低34.40%、30.65%，即使加上后期補助，仍然要低21.55%、21.90%。

3.4 優(yōu)化利益分配的路徑

上述分析表明，移民土地補償不充分，況且尚有一些效益未予以量化，可通過利益分配調(diào)整來實現(xiàn)利益相對均衡配置，防范化解社會風險。在已有補償?shù)幕A上，若追加補償提高移民收益，根據(jù)量化結(jié)果，可能需要增加耕園地補償共計32.52 億元。若用后期補助抵減，則還需要20.86 億元，相當于目前項目總投資的3.75%，此補償值應處在政府或項目法人可接受范圍之內(nèi)。推薦追加20年的輸血與造血相結(jié)合的補償，既契合移民面對未來不確定性愈發(fā)重視分享項目顯性效益和隱性福利、確保家庭生活水平不降低及日益增長的美好生活的新訴求，也與移民后期扶持相得益彰，還避免政府或項目法人陷入無限責任的泥潭，達到和諧多贏。移民追加補償具體可包括兩個層面：一是政府層面。移民后期扶持包括但不限于現(xiàn)金補助，不斷強化統(tǒng)籌整合后扶資金與各類財政資金等，聚力于移民產(chǎn)業(yè)扶持、教育培訓、醫(yī)療救助、養(yǎng)老保險等方面，注重移民精準脫貧、穩(wěn)定增收、公共服務水平提升等。丹江口水庫還可以借鑒三峽庫區(qū)經(jīng)驗，通過持續(xù)實施對口支援、財稅優(yōu)惠、設立庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等，惠及移民。二是企業(yè)層面。綜合運用經(jīng)濟、社會輿論等手段，激勵項目法人積極履行社會責任，通過產(chǎn)業(yè)項目扶持、文化衛(wèi)生項目建設、完善基礎設施、捐資助學、關愛弱勢群體等方式，與移民共享發(fā)展成果。

4 結(jié) 語

水利水電項目利益分享符合共建共贏的發(fā)展理念。本文主要對利益共享下移民土地合理補償給出了量化模型與個案分析。結(jié)果表明，土地入股模型的測算價格略高于實際補償額，運用三種價值加總模型測算的價格，則要遠超過實際補償標準。依據(jù)模型結(jié)果，可通過形式多樣的追加補償對利益分配動態(tài)調(diào)整，增強移民共享發(fā)展的獲得感，有效避免社會風險，實現(xiàn)多方和諧共贏。

本文的模型提供了一種分析水利水電建設利益共享土地補償?shù)墓ぞ?，具有一定學理意義與參照意義，但也或存在一定的局限性，如收益增長率的預測難度大，今后可能還需要更多案例進一步探索；實施保障措施如法規(guī)政策完善、體制機制創(chuàng)新等，也有待深入研究。