論我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧立法*

陳逸群

華北電力大學(xué)法政系，河北 保定 071000

近年來(lái)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村基層法制建設(shè)的討論不在少數(shù)。而貧困村屬于特殊類(lèi)型的村落，不僅應(yīng)在農(nóng)村基層法制建設(shè)中予以重視，還應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行特別的規(guī)范，對(duì)此學(xué)界給予的關(guān)注度并不高。國(guó)務(wù)院刊發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》中明文規(guī)定：“加強(qiáng)法制建設(shè)。加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！奔訌?qiáng)精準(zhǔn)扶貧立法已是共識(shí)。

一、扶貧規(guī)范的現(xiàn)狀

通過(guò)北大法寶以“扶貧”為標(biāo)題對(duì)“中央法規(guī)司法解釋”“地方法規(guī)”數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行精確檢索，對(duì)于現(xiàn)行有效的扶貧法律法規(guī)以及政策性規(guī)范進(jìn)行量化分析，以得出對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)范體系現(xiàn)狀的宏觀認(rèn)知：

我國(guó)現(xiàn)行扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)范體系①

(一)概念界定

由于本研究所采取的檢索工具對(duì)于規(guī)范文件的分類(lèi)較為細(xì)致，同時(shí)為了突出本文所研究的“地方與中央”、“政策與法律”兩個(gè)對(duì)立面，有必要對(duì)以上分類(lèi)進(jìn)行界定。

本文以“是否全部屬于我國(guó)法律的正式淵源”為標(biāo)準(zhǔn)將司法解釋、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)四類(lèi)文件區(qū)分了狹義與廣義。作為中國(guó)法的正式淵源的司法解釋、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)本文界定為狹義。而本文所界定的廣義不僅包含了相對(duì)應(yīng)的同名狹義法律文件，也包含了其他制定部門(mén)相同、規(guī)范性性質(zhì)相似但不具有法律效力的文件或命令。如廣義的部門(mén)規(guī)章不僅包含了狹義的行政法規(guī)，也包含了同樣由國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)制定，同樣對(duì)行政事務(wù)有規(guī)范效力，但是不具有法律強(qiáng)制力的行政批復(fù)許可、部門(mén)工作文件和部門(mén)規(guī)范性文件，以此類(lèi)推。

法律與政策皆為規(guī)范社會(huì)生活的行為準(zhǔn)則，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的規(guī)范體系亦包含這兩個(gè)部分。除具有法淵意義的法律規(guī)范外，表中所列司法解釋性質(zhì)文件、兩高工作文件、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、部門(mén)工作文件、部門(mén)規(guī)范性文件、行政批復(fù)許可、地方政府規(guī)章、地方工作文件、地方行政許可批復(fù)、地方規(guī)范性文件等，不是當(dāng)代中國(guó)法的正式淵源，其標(biāo)題以“意見(jiàn)”“通知”“批復(fù)”居多，具有鮮明的行政色彩，本文將其界定為政策規(guī)范。

(二)現(xiàn)狀及其原因分析

通過(guò)對(duì)于數(shù)據(jù)分析得出以下結(jié)論：

1.政策化取向明顯、法制化程度低

由表中數(shù)據(jù)可以得知，法律規(guī)范僅占扶貧開(kāi)發(fā)體系的0.52%，而政策規(guī)范所占比例可達(dá)99.48%，形成強(qiáng)烈的反差?？梢?jiàn)我國(guó)目前主要以政策對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，法制化程度低，行政化色彩濃厚。在工作開(kāi)展前期，扶貧活動(dòng)“摸著石頭過(guò)河”，在探索合適路徑中不斷發(fā)展變化，可以“朝令夕改”的政策文件自然更具靈活性，扶貧開(kāi)發(fā)政策化取向在這樣的時(shí)代背景下有其應(yīng)然性。

2.地方性法規(guī)走向完善，而中央立法遲滯

我國(guó)共有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，截止至2018年，全國(guó)共17個(gè)省級(jí)行政區(qū)②通過(guò)了地方性扶貧開(kāi)發(fā)條例。農(nóng)村貧困率超過(guò)3%的省級(jí)行政區(qū)中③，未立法的省級(jí)行政區(qū)僅有山西省和西藏自治區(qū)。地方性法規(guī)已能覆蓋大部分農(nóng)村貧困發(fā)生率超過(guò)3%的地區(qū)。且廣義的地方性法規(guī)所占扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)范體系的比例高達(dá)91.37%，可以說(shuō)我國(guó)地方對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)工作的規(guī)范及立法工作已逐漸完善。

恰恰相反的是，中央立法卻較為遲滯。早在2014年，確立《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法》就已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，但時(shí)至2019年仍遲遲未出臺(tái)。

中央扶貧立法的呼聲日漸高昂，卻因一些因素陷于遲滯：

一是中央法律難以調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)中較為具體的社會(huì)關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧講求“精”與“準(zhǔn)”，各地貧困狀況千差萬(wàn)別，扶貧開(kāi)發(fā)中要處理的關(guān)系更加復(fù)雜、具體。最顯而易見(jiàn)的例子即為貧困戶(hù)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。2014年，扶貧辦印發(fā)《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》，明確貧困戶(hù)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)為2013年農(nóng)民人均純收入2736元(以2010年2300元不變價(jià))，很顯然這種僵化的標(biāo)準(zhǔn)并不能適用于人均收入千差萬(wàn)別的大江南北。

二是扶貧開(kāi)發(fā)是一種覆蓋面較廣的社會(huì)活動(dòng)，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)扶貧開(kāi)發(fā)法律易出現(xiàn)法規(guī)競(jìng)合。扶貧開(kāi)發(fā)是由多主體所共同參與的社會(huì)活動(dòng)，涵蓋農(nóng)田水利、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等多個(gè)方面，由特定的民事行為和行政行為組成，各個(gè)方面可找到對(duì)應(yīng)的現(xiàn)行法律來(lái)規(guī)制，如《合同法》《勞動(dòng)法》《農(nóng)業(yè)法》等。在立法中若只是對(duì)于已有法律的簡(jiǎn)單重復(fù)，《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法》也就失去了可操作性和確立的意義。

拿捏好法律規(guī)制的“寬嚴(yán)度”、通過(guò)立法創(chuàng)新填補(bǔ)空白并防止簡(jiǎn)單重復(fù)，都是中央立法需要解決的難題。法律不可避免地存在滯后性，良法的構(gòu)建難免需要時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)。

二、中央立法的必要性與可行性

我國(guó)扶貧工作是不斷動(dòng)態(tài)發(fā)展著的，政策化、地方化的規(guī)范已經(jīng)不能適應(yīng)貧困地區(qū)法制建設(shè)的需求，上述中央立法的歷史困境也逐漸消解，扶貧開(kāi)發(fā)中央立法是時(shí)局所趨：

(一)確立扶貧開(kāi)發(fā)法是法治化取向的要求

在扶貧開(kāi)發(fā)初期，政府全面主導(dǎo)工作，政策、行政命令無(wú)疑起到了很好的引導(dǎo)作用。隨著扶貧工作的不斷發(fā)展，扶貧公司、扶貧基金等越來(lái)越多的主體參與到工作中來(lái)，扶貧工作的民意呼聲增高、貧困區(qū)人民權(quán)益意識(shí)不斷增強(qiáng)。此時(shí)仍然選擇政策化取向，行政單極的政府將國(guó)家意志政府化、政府意志社會(huì)化的權(quán)力運(yùn)行邏輯，導(dǎo)致高尚的扶貧因?yàn)椤熬痈吲R下的單向度給予與施舍”而失去民間活力，甚至產(chǎn)生貪污、挪用、傲慢、偏見(jiàn)的異化的扶貧。④有必要將政策法律化，讓政策通過(guò)民主程序的上升為國(guó)家意志，使其能夠更好地反映民意、吸收民智。

(二)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)范零散化狀態(tài)亟待改善

采取政策文件與地方性法規(guī)的規(guī)范方式具有靈活性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，但難免會(huì)出現(xiàn)各地對(duì)于基本問(wèn)題的規(guī)定千差萬(wàn)別、規(guī)范體系陷入零散化狀態(tài)的弊端。

以幫扶對(duì)象為例：廣東省給出明確定義：農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象中的貧困戶(hù)，是指年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的農(nóng)村家庭。而湖南省貧困戶(hù)中卻包含無(wú)勞動(dòng)能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒。⑤對(duì)于規(guī)范主體、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等基本問(wèn)題中央層面應(yīng)予統(tǒng)一，防止出現(xiàn)“群龍無(wú)主”狀態(tài)。目前扶貧開(kāi)發(fā)中央規(guī)范主要是以《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994-2000年)》，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》等政策性文件為依據(jù)，還未達(dá)到國(guó)家法律效力，在上位法缺失的情況下以其作為地方性法規(guī)的規(guī)范，難免給人一種“政策優(yōu)于法律”的主觀感受。既然采取先試點(diǎn)后推廣的立法進(jìn)路，試點(diǎn)成功后就應(yīng)及時(shí)出臺(tái)中央法律以增強(qiáng)法律體系的統(tǒng)一性和規(guī)范性。

(三)扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)走向特定化

隨著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)的不斷推進(jìn)，扶貧開(kāi)發(fā)已于普通的行政行為、民事行為脫離開(kāi)來(lái)，逐漸成為一種特定化的社會(huì)保障活動(dòng)。其中所涉及的主體、權(quán)利義務(wù)關(guān)系已逐漸明晰。

當(dāng)前，社會(huì)保障法律體系已經(jīng)有《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)救助暫行辦法》《慈善法》等相關(guān)的法律法規(guī)，但不可忽視的是，我國(guó)缺少一部真正意義上的法律來(lái)規(guī)范涉及4000萬(wàn)貧困人口的扶貧工作。因此，我國(guó)亟需制定一部扶貧法，完善社會(huì)保障基本法律體系。

(四)地方性法規(guī)的確立為中央立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)

從1995年一部扶貧開(kāi)發(fā)的地方性法規(guī)《廣西壯族自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例》通過(guò)至今，全國(guó)各地方已制定過(guò)33部扶貧開(kāi)發(fā)地方性法規(guī)，從最先試水的《廣西壯族自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例》和《黑龍江省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》僅羅列條文、不分章節(jié)，到后來(lái)各地方相互借鑒、不斷創(chuàng)新，各省級(jí)行政區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例基本形成(或類(lèi)似分為)了以“總則、扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象、扶貧開(kāi)發(fā)措施、扶貧開(kāi)發(fā)資金、監(jiān)督管理、法律責(zé)任”的章節(jié)化編纂模式。隨著新時(shí)期扶貧工作的不斷發(fā)展，云南、湖北、廣西等地區(qū)的扶貧條例還進(jìn)行了修改。

地方性扶貧開(kāi)發(fā)立法的試點(diǎn)已為中央立法提供了較為充足的經(jīng)驗(yàn)，中央立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

三、扶貧開(kāi)發(fā)中央立法的建議

扶貧開(kāi)發(fā)中央立法呼之欲出，為貫徹政策精神，吸收地方立法的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，反思現(xiàn)行規(guī)范體系的不足之處，中央立法應(yīng)著力于以下幾點(diǎn)：

(一)基本問(wèn)題統(tǒng)籌化

統(tǒng)領(lǐng)地方立法，限制政策的恣意性，做好“規(guī)范的規(guī)范”是中央立法應(yīng)有的主要功能，縱然扶貧開(kāi)發(fā)更多地要因地制宜，中央立法也應(yīng)確立好基本原則，規(guī)范好基本問(wèn)題。首先對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)的定位、性質(zhì)、任務(wù)、地位、作用等最基本的問(wèn)題有必要由中央作出統(tǒng)一規(guī)范。其次面對(duì)貧困戶(hù)認(rèn)定、扶貧開(kāi)發(fā)資金、監(jiān)督管理等較為具體的問(wèn)題，更要發(fā)揮立法智慧靈活統(tǒng)籌。以貧困戶(hù)認(rèn)定問(wèn)題為例，中央法律難以給出明固定的標(biāo)準(zhǔn)，但可以通過(guò)明確規(guī)范化申報(bào)流程、統(tǒng)一評(píng)定程序的方式統(tǒng)籌全國(guó)識(shí)別工作。做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌好目前處于零散化狀態(tài)的規(guī)范體系，是中央立法應(yīng)特別注意的重點(diǎn)。

(二)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)范精細(xì)化

既要發(fā)揮中央立法的統(tǒng)籌功能，也應(yīng)避免中央法律過(guò)于原則化，中央立法應(yīng)制定精細(xì)化的規(guī)范，增加扶貧工作的可操作性。切不可以空喊口號(hào)、空頭倡議來(lái)落實(shí)“精準(zhǔn)”的要求。

精細(xì)化立法，應(yīng)充分總結(jié)現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于實(shí)踐中所反映出的特殊問(wèn)題也應(yīng)進(jìn)行規(guī)制。例如，家庭成員一場(chǎng)嚴(yán)重疾病，也可以使正常收入家庭傾家蕩產(chǎn)。“貧困戶(hù)的進(jìn)口鋼琴”事件引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，因病致貧的特殊貧困戶(hù)初入公眾視野。衡量一個(gè)家庭要不要幫扶，不能僅從是不是“家徒四壁”來(lái)判斷，在一些曾為小康的貧困戶(hù)里，有一兩件體面甚至貴重的家具也不足為奇。扶貧工作需要一套更細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。中央立法理應(yīng)進(jìn)行列明并給予特別的規(guī)制。

(三)貧困戶(hù)權(quán)利義務(wù)能動(dòng)化

精準(zhǔn)扶貧不是簡(jiǎn)單的救助給予，而是旨在提升貧困戶(hù)的自我發(fā)展能力，“授之以漁”而非“授之以魚(yú)”，提升貧困戶(hù)脫貧的主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)脫貧內(nèi)生動(dòng)力，恰是目前現(xiàn)有地方性法規(guī)所相對(duì)缺失的點(diǎn)，也是中央立法所應(yīng)體現(xiàn)的價(jià)值取向：

1.鼓勵(lì)勤勞思富

貧困戶(hù)、貧困村身份意味著接受?chē)?guó)家補(bǔ)貼和政府扶持。于是很多人不思致富，只待向政府“等靠要”。《廣東省扶貧開(kāi)發(fā)條例》中創(chuàng)新性地規(guī)定：“對(duì)勤勞思富的貧困戶(hù)和貧困村，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以扶持?！钡藯l文實(shí)際操作性較差。“造血式扶貧”的價(jià)值導(dǎo)向需要在中央立法中貫徹。建立完善的對(duì)勤勞思富貧困戶(hù)的激勵(lì)制度，有利于增強(qiáng)脫貧內(nèi)生動(dòng)力，也能夠保障扶貧工作的公平與效率。

2.增強(qiáng)貧困戶(hù)的程序性權(quán)利

賦予精準(zhǔn)扶貧對(duì)象程序權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象與精準(zhǔn)扶貧行政主體之間全方位的溝通和交流，比如，賦予精準(zhǔn)扶貧對(duì)象行政了解權(quán)和請(qǐng)求權(quán)，從而確保從精準(zhǔn)扶貧制度起始階段，精準(zhǔn)扶貧對(duì)象就能知曉并參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧行政主體之間直接的對(duì)話(huà)，增強(qiáng)扶貧對(duì)象主動(dòng)脫貧的能動(dòng)性。⑥

四、結(jié)語(yǔ)

在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，國(guó)家治理的一大傳統(tǒng)，就是各層級(jí)的政府治理活動(dòng)都依賴(lài)于國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)與成熟的制度建構(gòu)。故而從法制到法治的道路上，先有“法”有“制”才有“治”。⑦全面建成小康社會(huì)僅意味著我國(guó)絕對(duì)貧困的消除，消除相對(duì)貧困依舊是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要有一個(gè)完善的法律體系進(jìn)行常態(tài)化的規(guī)制。加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的中央立法，細(xì)化扶貧開(kāi)發(fā)的頂層設(shè)計(jì)，是促進(jìn)扶貧事業(yè)持續(xù)有序發(fā)展的基石。

[ 注 釋 ]

①數(shù)據(jù)來(lái)源：北大法寶V5[Z](截至2019年4月2日).

②廣西壯族自治區(qū)、湖北省、黑龍江省、重慶市、廣東省、陜西省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、貴州省、云南省、江蘇省、四川省、青海省、湖南省、吉林省、河北省、新疆維吾爾族自治區(qū).[Z]

③農(nóng)村貧困發(fā)生率降至3%及以下的省份有23個(gè)，包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、海南、重慶、四川、青海、寧夏。[Z](數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局).

④蔡科云.論政府與社會(huì)組織的合作扶貧及法律治理[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(02)：33-37.

⑤《湖南省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》第十條：貧困戶(hù)由農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)，其中提出申請(qǐng)有困難的孤寡老人、殘疾人、孤兒等由村民小組推薦；經(jīng)村民代表大會(huì)推薦的評(píng)議小組組織評(píng)議，公示評(píng)議結(jié)果；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處審核，公示審核結(jié)果[Z]；縣級(jí)人民政府審定.

⑥戚建剛，唐梅玲.精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的程序權(quán)利之行政法建構(gòu)[J].行政法學(xué)研究，2017(06)：95-103.

⑦周葉中，劉詩(shī)琪.地方制度視域下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制框架研究[J].法學(xué)評(píng)論，2019，37(01)：28-35.