治理互賴的政策執(zhí)行建構(gòu)探析

范 超

（四川警察學(xué)院 警察管理系，四川 瀘州646000）

政策執(zhí)行可以從科層控制和上下互動(dòng)兩方面加以理解。從科層體制的控制角度界定政策執(zhí)行的概念，其基本立場(chǎng)是以政策本身的內(nèi)容為核心，上層制定完畢政策并正式公布，下層負(fù)責(zé)組織實(shí)施；而政策執(zhí)行不僅僅是上層控制的產(chǎn)物，應(yīng)是上下聯(lián)動(dòng)并確定政策目標(biāo)和實(shí)施方案的互動(dòng)過(guò)程。全球化的發(fā)展改變了政府治理的角色與職能，政策規(guī)劃與執(zhí)行呈現(xiàn)一個(gè)多元參與的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，其間政府已不是唯一的政策執(zhí)行權(quán)威，而私人部門與公民組織逐漸增加對(duì)政策的主導(dǎo)與執(zhí)行，傳統(tǒng)由上到下或由下到上模式所能解釋治理網(wǎng)絡(luò)中多元參與形態(tài)的政策執(zhí)行十分有限，政策執(zhí)行需要建構(gòu)新的機(jī)制，才能在日趨復(fù)雜的環(huán)境中達(dá)成既定政策的目標(biāo)。

政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的聯(lián)合行動(dòng)，在多元參與的網(wǎng)絡(luò)治理動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，有賴參與者彼此互相合作方能達(dá)成政策目標(biāo)。因此，政府需要借由社群成員建立策略性伙伴關(guān)系所形成政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，協(xié)調(diào)地方政府、私人企業(yè)及其他組織等團(tuán)體或個(gè)人共同執(zhí)行政策。［1］31-33建構(gòu)治理互賴的政策執(zhí)行機(jī)制能匯聚政策執(zhí)行所需的社會(huì)資源，擴(kuò)大政策執(zhí)行的效能與范疇，較傳統(tǒng)模式的政策執(zhí)行更能應(yīng)對(duì)多元治理參與的需求，是值得深入研究的論題。

探討政策執(zhí)行、政策網(wǎng)絡(luò)、公共政策、治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理與社會(huì)資本的文獻(xiàn)頗多，雖有論及治理互賴與政策執(zhí)行相關(guān)的典籍與文章，但尚未從公私伙伴關(guān)系、政府治理能力、政策網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本進(jìn)行探討。本文從治理互賴的前提及其政策執(zhí)行建構(gòu)兩個(gè)方面進(jìn)行分析，以期使本文的研究具有實(shí)質(zhì)意義和價(jià)值。

一、治理互賴的前提：公私協(xié)力伙伴關(guān)系

全球化與全球治理的潮流促使現(xiàn)代國(guó)家的治理、權(quán)力、功能與統(tǒng)治權(quán)威重新建構(gòu)［2］805-806，在新的治理體制下，國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的統(tǒng)合支配依賴其是否能夠在各種政策網(wǎng)絡(luò)中，找出資源或權(quán)力互賴的其他社會(huì)行動(dòng)者，并重新建立起彼此的互動(dòng)關(guān)系和定位出本身適當(dāng)?shù)慕巧?。?］48-49為了能夠形塑出網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中各行為者間的協(xié)力關(guān)系，所需具備的先決條件是各行為者遭遇共同的問(wèn)題，必須互動(dòng)與合作方能從中獲益，而此利益得以相互交換，且各行為者對(duì)于利益能夠有效地加以討論與協(xié)調(diào)。再者，各行為者之間需存在解決共同問(wèn)題的物質(zhì)或非物質(zhì)資源，更重要的是對(duì)于協(xié)力的結(jié)果都須分擔(dān)責(zé)任。

治理網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)力伙伴關(guān)系代表融合性部門關(guān)系的建構(gòu)，就替代性的邏輯來(lái)說(shuō)，假如公共或私人部門對(duì)公共財(cái)產(chǎn)或服務(wù)的提供被視為競(jìng)爭(zhēng)性的抉擇工具，則伙伴關(guān)系提供了彈性的妥協(xié)，伙伴關(guān)系是一種取得財(cái)物與傳送公共服務(wù)的手段。就實(shí)用性的邏輯而言，公共與私人部門或是政府與市場(chǎng)可視為連續(xù)光譜的兩端，傳統(tǒng)的公共部門是一端，私人部門是一端，伙伴關(guān)系涵蓋兩端，伙伴關(guān)系的模式，存在無(wú)數(shù)可能妥協(xié)的位置。就補(bǔ)助的邏輯而言，漸增的公私伙伴關(guān)系是地方政府與社區(qū)實(shí)體責(zé)任的重新假定，即國(guó)家與私人部門協(xié)力合作，視公共與私人部門為彼此相互依賴。

公私伙伴關(guān)系指的是政府、營(yíng)利組織與非營(yíng)利組織協(xié)力關(guān)系的形成以完成政策功能［4］5，伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)都是合作的一種手段、方式，但相較于網(wǎng)絡(luò)，伙伴是一種具有較強(qiáng)約束力的、彼此間的合作關(guān)系，這種關(guān)系呈現(xiàn)出穩(wěn)固性、長(zhǎng)期性和正式性的特點(diǎn)。Elinor·Ostrom 的制度規(guī)則架構(gòu)，可以解釋伙伴關(guān)系是一組治理國(guó)家與組織化利益團(tuán)體互動(dòng)關(guān)系的非正式規(guī)則?；锇殛P(guān)系是以行動(dòng)者為中心的準(zhǔn)制度，伙伴關(guān)系包括公共部門、私人部門與公民所構(gòu)成的關(guān)系，當(dāng)治理模式成為統(tǒng)治的規(guī)范概念時(shí)，這種多元組織的伙伴關(guān)系，成為計(jì)劃執(zhí)行的單位，比較典型的是企業(yè)、社區(qū)和非營(yíng)利組織與政府機(jī)構(gòu)并肩解決公共事務(wù)。伙伴關(guān)系的運(yùn)作不同于官僚體系的科層與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，也不同于社會(huì)合作模式，伙伴關(guān)系的整合依賴有效的互動(dòng)、協(xié)調(diào)與溝通，且呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)互動(dòng)的關(guān)系，見(jiàn)圖1。

圖1 治理互賴伙伴關(guān)系動(dòng)態(tài)互動(dòng)圖

二、治理互賴的政策執(zhí)行建構(gòu)：治理能力、政策網(wǎng)絡(luò)及互信資本

1.提升政府治理能力

治理能力是指政治系統(tǒng)處理需求和期望的能力，就系統(tǒng)的特質(zhì)而言，治理能力是動(dòng)態(tài)的，也即其能力的強(qiáng)弱端視政治系統(tǒng)能否有效處理系統(tǒng)中復(fù)雜的需求或問(wèn)題，以及穩(wěn)妥適當(dāng)運(yùn)用各類資源滿足各種期望。政府治理能力是指政府治理過(guò)程中運(yùn)用資源的能力，以及制定政策與執(zhí)行政策的能力，政府具備深入的能力，有助于國(guó)家與社會(huì)之間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的形成，建立與私人部門、公民社會(huì)的伙伴關(guān)系；具備汲取的能力，可善用私人部門與公民社會(huì)參與所導(dǎo)入的政策執(zhí)行資源，減輕政策推動(dòng)的負(fù)擔(dān)；具備商議的能力，可避免政府與民間社會(huì)因價(jià)值差異導(dǎo)致沖突的產(chǎn)生，減少政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作非必要性的損耗。能應(yīng)對(duì)全球化沖擊的網(wǎng)絡(luò)化、企業(yè)化與電子化政府治理職能的建立，可以提升政府的深入能力、汲取能力與商議能力，可以有效統(tǒng)合公私協(xié)力政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作，為私人部門與公民社會(huì)參與政策執(zhí)行創(chuàng)造協(xié)力合作伙伴關(guān)系。

（1）網(wǎng)絡(luò)化的治理職能。網(wǎng)絡(luò)，可以認(rèn)為是政策相關(guān)成員的所有互動(dòng)關(guān)系，并由此做出決策，網(wǎng)絡(luò)反映出國(guó)家與非國(guó)家行為者間，經(jīng)由策略性合作、資源共享所產(chǎn)生的互動(dòng)關(guān)系，而不再將兩者嚴(yán)格的區(qū)分。［5］819-825從網(wǎng)絡(luò)觀點(diǎn)分析，政策的產(chǎn)出乃是諸多行為者之間復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系所產(chǎn)生的結(jié)果，更重要的是能連接行為者之間的制度性或非制度性關(guān)系。其中相互依賴是網(wǎng)絡(luò)形成與維持的關(guān)鍵因素，通過(guò)組織間的資源交換與協(xié)調(diào)機(jī)制，確保獲得所需的資源。網(wǎng)絡(luò)重視的是各機(jī)關(guān)專業(yè)價(jià)值之間的協(xié)調(diào)與整合，而不是層級(jí)節(jié)制與命令。通過(guò)相關(guān)規(guī)則制定的功能，來(lái)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)成員間的契約活動(dòng)，而這些規(guī)則的制定，是以政府部門為中心的活動(dòng)，其內(nèi)容包括組織的組成單位能夠因?yàn)槠跫s而鏈接在一起，可以用來(lái)改變規(guī)則制定過(guò)程的結(jié)果，同時(shí)，多元行動(dòng)者之間是相互依賴的；規(guī)則制定后，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的活動(dòng)形態(tài)是更多樣化的；在規(guī)則制定過(guò)程中，對(duì)于執(zhí)行架構(gòu)的描述，能夠更具體和更有形態(tài)，不是更復(fù)雜，而是一個(gè)相互依賴的形式。

網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)開(kāi)放結(jié)構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作體制中強(qiáng)調(diào)多元行動(dòng)者間的互動(dòng)關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)治理主要強(qiáng)調(diào)政策社群成員之間，通過(guò)彼此互賴與互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)，建構(gòu)互利與共存的關(guān)系，同時(shí)強(qiáng)調(diào)高度信任與承諾行動(dòng)的特質(zhì)，有助實(shí)現(xiàn)互惠與合作的目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)治理特別重視建構(gòu)策略性伙伴關(guān)系，在網(wǎng)絡(luò)治理的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，必須審慎考慮資源依賴、交易成本、生命周期等各種可能影響組織運(yùn)作的相關(guān)變量。在網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)系中，雖然治理互賴中政府政策執(zhí)行的角色和職能已有所改變，但政府仍然保留相當(dāng)大的支配權(quán)，政府的主要工作是使網(wǎng)絡(luò)中的參與者能夠互賴、互動(dòng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化管理來(lái)降低交易成本、減少重疊和平行的浪費(fèi)，推動(dòng)政府與公民直接互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)間關(guān)系架構(gòu)，并形成社會(huì)支配性的過(guò)程與功能。

因此，政府需憑借自身的網(wǎng)絡(luò)治理職能，提升管理統(tǒng)籌所需的能力，創(chuàng)造伙伴關(guān)系的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，結(jié)合不同背景與動(dòng)機(jī)的參與者，實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo)。新治理形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)治理，能擴(kuò)大政策執(zhí)行幅度，是提升政策深入執(zhí)行能力的關(guān)鍵。

（2）企業(yè)化的治理職能?！缎抡\(yùn)動(dòng)》一書，帶動(dòng)了理論與實(shí)務(wù)界對(duì)企業(yè)精神政府的關(guān)注風(fēng)潮，新政府運(yùn)動(dòng)的浪潮強(qiáng)調(diào)政府能發(fā)揮領(lǐng)航功能、鼓勵(lì)小區(qū)參與地方事務(wù)、用競(jìng)爭(zhēng)性來(lái)追求效率、注重產(chǎn)出成果，采取任務(wù)與顧客導(dǎo)向、授權(quán)地方政府與當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)發(fā)揮因地制宜的功能，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)能鼓勵(lì)民間扮演政府過(guò)去的部分角色。新政府運(yùn)動(dòng)的目的就是要將政府改造成為治理型的政府，并把企業(yè)精神帶進(jìn)官僚體系中，用新的方法來(lái)處置有限性的資源，以能反應(yīng)全球化現(xiàn)象中快速變遷的行政新環(huán)境。更有學(xué)者認(rèn)為政府機(jī)關(guān)應(yīng)像商業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施企業(yè)化經(jīng)營(yíng)那樣，促進(jìn)公共部門企業(yè)化管理，是當(dāng)前政府最主要的責(zé)任。

公共管理企業(yè)化，可借鑒大型企業(yè)集團(tuán)組織的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作模式，把私人企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)化管理方式引入公共部門。政府內(nèi)部的企業(yè)化網(wǎng)絡(luò)圈形成，可促成各部門具備高度資源動(dòng)員的能力，政府職能也因網(wǎng)絡(luò)資本而大幅增進(jìn)。企業(yè)精神政府是建立在公民參與的結(jié)構(gòu)上，也就是私人、非營(yíng)利組織以及營(yíng)利組織在政策執(zhí)行的傳遞上扮演實(shí)質(zhì)的角色，政府負(fù)責(zé)政策規(guī)劃與協(xié)調(diào)，以減輕政府行政負(fù)擔(dān)增進(jìn)行政效能，以最少的人力物力產(chǎn)生最大化的效益，以應(yīng)對(duì)可能面臨的壓力。

企業(yè)精神所關(guān)注的重心是創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)進(jìn)取性管理是企業(yè)精神政府的重要執(zhí)行觀念，依賴學(xué)習(xí)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)、誘因、市場(chǎng)導(dǎo)向等機(jī)制，改變政府組織體質(zhì)，以繼續(xù)執(zhí)行公權(quán)力所賦予的維護(hù)公平正義的使命。［6］166-170企業(yè)精神政府主張專業(yè)職能、責(zé)任倫理、實(shí)時(shí)響應(yīng)、構(gòu)筑愿景、資源整合、顧客為主及卓越理念，具有領(lǐng)航催化、授能小區(qū)、效率競(jìng)爭(zhēng)、積極開(kāi)源、分權(quán)參與等特質(zhì)，有助于公私部門之間的協(xié)力合作，能解決官僚體制困境的企業(yè)化政府治理職能建立的難題，是提升政策執(zhí)行汲取能力的先決條件。

（3）電子化的治理職能。人類未來(lái)所面對(duì)的挑戰(zhàn)應(yīng)該是來(lái)自于信息科技所推動(dòng)在公共管理上的變遷，信息與通信科技是政府再造的利器，其最大作用在于創(chuàng)新、改造作業(yè)流程與服務(wù)形態(tài)，使政府可以實(shí)時(shí)回應(yīng)人民需求，電子化服務(wù)已是政府必須具備的重要職能，科技信息化及網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展為公民更為廣泛的行政參與提供了途徑與工具，更進(jìn)一步拓寬民眾與政府溝通的渠道。在順應(yīng)科技潮流及生產(chǎn)力的追求下，經(jīng)由信息科技以及網(wǎng)際網(wǎng)絡(luò)，電子化政府可提供無(wú)障礙、實(shí)時(shí)的溝通和建立共識(shí)的渠道。任何公共政策執(zhí)行后，資源管理單位都有必要了解該項(xiàng)政策的執(zhí)行績(jī)效與影響，以及是否解決或完成所設(shè)定的政策目標(biāo)，以衡量政策執(zhí)行效果并檢驗(yàn)國(guó)家資源分配是否適當(dāng)，電子科技運(yùn)用已成為決策支持的重要環(huán)節(jié)。Fountain 認(rèn)為，在技術(shù)執(zhí)行的框架下，信息科技的發(fā)展與在實(shí)務(wù)界的推動(dòng)，勢(shì)必直接影響官僚的組織網(wǎng)絡(luò)形式、外在的制度安排，以及政策的規(guī)劃與執(zhí)行，信息科技、計(jì)算機(jī)仿真組織使決策過(guò)程中信息增加、不確定性降低。［7］89-112

政府電子化治理職能的展現(xiàn)能提升政府信息公開(kāi)與流通的效率，可使私人部門與公民社會(huì)更能有效率地處理與政府之間的事物，將一群對(duì)某項(xiàng)公共政策有利害關(guān)系的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、個(gè)人，經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)的連接而形成政策網(wǎng)絡(luò)，改變及創(chuàng)新政策參與的形態(tài)。政府信息的另一種附加值可表現(xiàn)在決策上，當(dāng)行政機(jī)關(guān)將相關(guān)法案的草案通過(guò)網(wǎng)絡(luò)加以公開(kāi)，并向各方征集意見(jiàn)及收集數(shù)據(jù)后，在短時(shí)間內(nèi)便可以取得民眾或產(chǎn)業(yè)界的意見(jiàn)及質(zhì)疑點(diǎn)，也可獲得部分專家的研究成果。這些對(duì)決策有益的信息，行政機(jī)關(guān)均可以實(shí)時(shí)快速獲得［8］183-195，由信息透明與公開(kāi)而溝通、聯(lián)系、傳遞理念，進(jìn)而形成共識(shí)，維系政府政策計(jì)劃執(zhí)行的順暢運(yùn)作。發(fā)展電子化政府已形成全球性的共同趨勢(shì)，并且電子化政府在世界各國(guó)都有朝政治參與一方落實(shí)的明顯趨勢(shì)，各國(guó)政府無(wú)不盡可能在電子化政府的硬件基礎(chǔ)上，強(qiáng)化行政作為的響應(yīng)性，以期落實(shí)政治參與，進(jìn)而增強(qiáng)政府正當(dāng)性。因此，強(qiáng)化電子化政府、發(fā)展數(shù)字行政系統(tǒng)、政府居中協(xié)調(diào)各社會(huì)勢(shì)力團(tuán)體、通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)達(dá)成政策共識(shí)，已成為提升政策執(zhí)行商議能力的基本條件，并且政府網(wǎng)絡(luò)化、企業(yè)化與電子化職能與提升政府治理能力呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)關(guān)系，見(jiàn)圖2。

圖2 提升政府治理能力動(dòng)態(tài)關(guān)系圖

近年來(lái)國(guó)外政府受到公共信任的程度有逐年下降之勢(shì)，其形成的因素雖經(jīng)緯萬(wàn)端，但政府的能力不足難辭其咎，今日的政策決定是在高度相互依存、相互關(guān)聯(lián)的政策環(huán)境內(nèi)做出，因此在政策環(huán)境對(duì)國(guó)家發(fā)展的沖擊與再結(jié)構(gòu)過(guò)程中，政府需要加速提升治理的能力，有效結(jié)合民間的力量與資源，共同擘畫政策的發(fā)展與執(zhí)行，落實(shí)民間社會(huì)與國(guó)家機(jī)關(guān)共同治理的合作關(guān)系。政府由網(wǎng)絡(luò)化、企業(yè)化、電子化的職能提升治理的能力，與私人部門、公民社會(huì)能更有效率地協(xié)商、溝通，在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中形成緊密連接的伙伴關(guān)系，對(duì)于政策目標(biāo)的達(dá)成以及政策工具的選擇能夠取得共識(shí)，使政策執(zhí)行收獲理想目標(biāo)和取得亮麗成果。

2.形塑政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)

政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的概念就是政策執(zhí)行過(guò)程中，各相關(guān)要素基于互動(dòng)而聯(lián)結(jié)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。［9］32-34無(wú)論從利益視角或治理視角都把政策網(wǎng)絡(luò)中各要素之間的協(xié)同互動(dòng)，看作是政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的主要方式，政策網(wǎng)絡(luò)就是將國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者予以連接的機(jī)制。

（1）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的意義。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)在理論上的意義，一是適用于復(fù)雜政策執(zhí)行過(guò)程的描述。網(wǎng)絡(luò)的概念有助于表明政策執(zhí)行系統(tǒng)性，可用以解析治理與網(wǎng)絡(luò)管理的關(guān)系連接，拓展研究與解決政策執(zhí)行問(wèn)題的視野。二是有利于展現(xiàn)政策執(zhí)行的關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性。從政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)概念，可了解到政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行的效果依賴各相關(guān)要素及其組合，說(shuō)明了需要從系統(tǒng)的角度去把握和解決政策執(zhí)行的問(wèn)題，更為明確解析政策執(zhí)行要素間的關(guān)聯(lián)與執(zhí)行的運(yùn)作形態(tài)。三是有助于實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行規(guī)劃的系統(tǒng)化。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)表明政策執(zhí)行是個(gè)系統(tǒng)的工程，在政策執(zhí)行的規(guī)劃和預(yù)測(cè)中，需要全面地考慮政策執(zhí)行中的相關(guān)問(wèn)題，兼顧多方面的利益。

（2）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的形成是全球化下的公共部門變遷與治理重構(gòu)所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，直接影響新的利益階層與公民團(tuán)體對(duì)公共政策權(quán)力的重構(gòu)，政府已不是各類公共事務(wù)解決的唯一權(quán)力來(lái)源，公民組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型后，取得了社會(huì)上的自主地位，成為一個(gè)在政策執(zhí)行過(guò)程中，與政策執(zhí)行各主體之間不斷實(shí)現(xiàn)互動(dòng)的主動(dòng)參與者、支持者、協(xié)調(diào)者，從而共同有效地推動(dòng)公共政策的執(zhí)行。社會(huì)變遷與治理轉(zhuǎn)型需要新的政策執(zhí)行觀念與其相適應(yīng)，國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論和研究發(fā)展，為政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)奠定了理論基礎(chǔ)，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是在政策網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上引申出的一個(gè)概念。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)涉及多方利益的政策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是一個(gè)多元中心的治理體系，政策網(wǎng)絡(luò)的有序性，來(lái)自于政策網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府結(jié)構(gòu)、私人結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的協(xié)同合作。［10］82-89為有效推動(dòng)政策的執(zhí)行，政策網(wǎng)絡(luò)的要素主體（主要包括政府、私人部門與公民社會(huì)），采用互動(dòng)、協(xié)調(diào)、溝通等方式，取得國(guó)家與社會(huì)兩者之間關(guān)系連接的平衡，促進(jìn)政策執(zhí)行的優(yōu)化。而互惠的規(guī)則要求政策執(zhí)行成員要本著各方皆能受益的原則為出發(fā)點(diǎn)，公私部門遵守對(duì)等互惠的規(guī)范，經(jīng)長(zhǎng)期持續(xù)互動(dòng)形成互信，落實(shí)政府與社會(huì)共同治理的合作關(guān)系。協(xié)力行動(dòng)在本質(zhì)上具有社會(huì)契約的特質(zhì)，引導(dǎo)參與者共同行動(dòng)的功能，通過(guò)合作尋找雙方平衡的結(jié)合點(diǎn)，可有效推動(dòng)政策的執(zhí)行。隨著治理理念的遞移，公私協(xié)力逐漸取代市場(chǎng)機(jī)制成為政府尋求提升治理能力、改善治理效應(yīng)的主流思維。公私協(xié)力強(qiáng)調(diào)公私部門之間協(xié)力合作而建立伙伴關(guān)系，是達(dá)成共同政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過(guò)程?；锇殚g的溝通，最重要的要素在于協(xié)力關(guān)系要注意網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、管理構(gòu)想與整合方案，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中利害關(guān)系人的參與、安排適當(dāng)?shù)墓芾砼c互動(dòng)方案，整合決策與執(zhí)行所需要的關(guān)鍵信息，以使決策更成熟與服務(wù)更完善。

3.積蓄互信的社會(huì)資本

社會(huì)資本的界定可以區(qū)分成微觀及宏觀兩個(gè)層面。微觀層面偏重在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的研究，如Granovetter 的弱聯(lián)系理論，弱聯(lián)系更可能扮演不同小團(tuán)體間的“橋”，且因其成員與外界互動(dòng)機(jī)會(huì)增加，資源與信息渠道也隨之多樣化，因而享有豐富的社會(huì)資本。社會(huì)資本的形式包括：義務(wù)與期望、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范與有效懲罰、權(quán)威關(guān)系、跨功能的社會(huì)組織，以及目的性組織。對(duì)于社會(huì)資本的觀察，則提升至國(guó)家這個(gè)宏觀的分析層次，從國(guó)家的角度，將社會(huì)資本界定為：社會(huì)資本是經(jīng)由互信、互動(dòng)關(guān)系所凝聚的資本，社會(huì)資本的存在與否，將可決定一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的繁榮與競(jìng)爭(zhēng)力。Putnam 則從社群的層次加以探討，認(rèn)為社會(huì)資本乃社會(huì)組織所具有的長(zhǎng)期特征，如信賴、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)等，此等特征因有助于促成自發(fā)性的合作與協(xié)調(diào)，故可用以改善社會(huì)行動(dòng)。［11］27

20 世紀(jì)90年代以后，被普遍關(guān)注和重視的社會(huì)資本理論，說(shuō)明了與現(xiàn)代政策執(zhí)行的理論和實(shí)踐存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，并且認(rèn)為充沛的社會(huì)資本存量是政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)形成和運(yùn)作的基礎(chǔ)。社會(huì)資本灌輸團(tuán)結(jié)合作觀念和公共精神（內(nèi)部效果），匯集社會(huì)利益促進(jìn)社會(huì)合作（外部效果），限制投機(jī)主義的自利行為，鼓勵(lì)自發(fā)性的合作意愿，激發(fā)愿意遵守維系互助合作的規(guī)范，因此社會(huì)資本與行政體制和法規(guī)制度具備互補(bǔ)的效用。社會(huì)資本的特質(zhì)顯現(xiàn)了社會(huì)的、互惠的以及公平的取向，涵蓋個(gè)體與集體間的各個(gè)層面，符合當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中政策執(zhí)行的新需求。

社會(huì)資本是治理運(yùn)作過(guò)程中整合資源的力量，更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，它是整合協(xié)調(diào)組織集體行動(dòng)的力量。治理能力的提升，并非單靠國(guó)家機(jī)關(guān)便一蹴而就，而須掌握并調(diào)和各種社會(huì)團(tuán)體的需求、通過(guò)公私部門集體努力，形塑一股可觀的力量來(lái)推動(dòng)政策，社會(huì)資本作為相互熟悉或認(rèn)識(shí)的制度化關(guān)系的資源，即建構(gòu)協(xié)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要資源。社會(huì)資本可以增進(jìn)內(nèi)部互信，并彌補(bǔ)法規(guī)不足，規(guī)范成員行為促進(jìn)協(xié)商合作，可以節(jié)省不必要的協(xié)商與強(qiáng)制所造成的交易成本。社會(huì)資本所指涉的是關(guān)系連接的質(zhì)量與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，充沛的社會(huì)資本積蓄可以維持國(guó)家與社會(huì)兩者一定的自主性，取得兩者之間關(guān)系連接的平衡。一體化政府策略，其目的就在于凝聚社會(huì)整體力量，積蓄政策執(zhí)行所需的社會(huì)資本，以貫徹政府政策執(zhí)行。

連接不同層級(jí)的政府與私人部門及公民社會(huì)，發(fā)展伙伴關(guān)系的分享機(jī)制，從中孕育共同意識(shí)的形塑，促成公私協(xié)力治理工程的改造，社會(huì)資本積蓄乃關(guān)鍵所在，也是提升政策執(zhí)行績(jī)效的重要途徑。社會(huì)資本不健全的發(fā)展會(huì)造成政府機(jī)制的僵化，過(guò)度團(tuán)結(jié)凝聚、封閉的社群團(tuán)體，內(nèi)部雖然有較高的社會(huì)資本，但相對(duì)于其他社群團(tuán)體可能會(huì)顯出不信任、排外，徒增互動(dòng)的困難。封閉性社會(huì)資本會(huì)扭曲市場(chǎng)、行政法治，以人際信賴為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系，會(huì)增加利益游說(shuō)機(jī)會(huì)，制造政商關(guān)系的利益網(wǎng)絡(luò)，影響政府決策和行政效能。因此，積蓄互信的社會(huì)資本應(yīng)展現(xiàn)其正面功能，防止負(fù)面效應(yīng)產(chǎn)生。

三、結(jié) 語(yǔ)

在全球化的環(huán)境中，治理已不再是政府的同義詞，治理互賴強(qiáng)調(diào)政府、私人部門與公民組織各自享有自主性，基于目標(biāo)的達(dá)成，在互信、互賴的情況下，相互合作共同協(xié)商，并且治理互賴的政策執(zhí)行必須跨越公私部門的界限，在政府、私人部門與公民組織之間形成一個(gè)制度連接。在具備網(wǎng)絡(luò)化、企業(yè)化與電子化職能的高效能政府治理導(dǎo)引統(tǒng)合下，政府、私人部門與公民組織通過(guò)互動(dòng)、溝通、協(xié)調(diào)建立治理互賴的伙伴關(guān)系，形成公私協(xié)力政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，并以所積蓄互信的社會(huì)資本為基礎(chǔ)，通過(guò)制度化的規(guī)則運(yùn)作，達(dá)成治理互賴的政策執(zhí)行建構(gòu)。