人民檢察院提起公益訴訟的訴訟地位及其特殊性

● 張子昕 /文

公益訴訟制度在西方不少國家和地區(qū)早已存在，我國2012年修改民事訴訟法首次確立這一制度，但能夠提起公益訴訟的主體并不包括人民檢察院。2017年6月27日全國人大常委會《關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》（以下簡稱《修法決定》）的出臺，人民檢察院提起公益訴訟正式入法。盡管人民檢察機關正式獲得了提起公益訴訟的主體資格，但是本次修法并未明確檢察機關提起公益訴訟的具體身份。2018年2月23日最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高”《檢察公益訴訟司法解釋》）中明確規(guī)定檢察機關為公益訴訟起訴人。檢察機關以何種身份提起公益訴訟，從其首次探索提起公益訴訟之日始就一直存在爭議，筆者擬對人民檢察院提起公益訴訟的地位問題進行梳理和闡釋，在此基礎上論證檢察機關在我國訴訟中的特殊性及其原因。

一、人民檢察院提起公益訴訟的訴訟主體實踐

由我國人民檢察院提起公益訴訟的司法實踐來看，首例公益訴訟案件由河南省方城縣人民檢察院提起。1997年河南省方城縣人民檢察院接到舉報，方城縣工商局獨樹鎮(zhèn)工商所將價值6萬元的門面房以2萬元的低價賣給他人，造成國有資產(chǎn)流失。為挽回國有資產(chǎn)，方城縣人民檢察院以原告身份向人民法院提起訴訟。之后，各地檢察機關多以原告身份嘗試提起公益訴訟。首例人民檢察院提起公益訴訟至今已經(jīng)20余年，期間對人民檢察院提起公益訴訟主體身份的爭議從未停止過。由司法實踐歷程來看，檢察機關提起公益訴訟的主體地位主要有：

（一）以原告身份提起民事訴訟（1997-2001）

在我國20世紀90年代的企業(yè)改制中，出現(xiàn)大量國有資產(chǎn)被廉價出賣的情況，國有資產(chǎn)流失嚴重。而由職務犯罪角度來看，不少國有資產(chǎn)被低價出賣并不構成犯罪。對于這一部分并不構成犯罪的國有資產(chǎn)流失情形應當如何處置，則是擺在當時檢察機關面前的一個重要課題。針對這一問題，檢察機關開始探索直接以原告身份提起訴訟。上述我國首例檢察機關提起的公益訴訟案件，即是方城縣人民檢察院以原告身份直接向法院提起訴訟，要求法院認定轉(zhuǎn)讓的民事行為無效。［1］據(jù)不完全統(tǒng)計，從1997年到2004年，僅河南省南陽市提起該類案件就有79起，其中涉及國有資產(chǎn)流失案件56起、環(huán)境污染案件12起、壟斷案件9起。［2］方城縣檢察院的這一成功經(jīng)驗也被河南省加以推廣，河南省各檢察院共提起了500多起類似公益訴訟案件，有效防止了兩億七千余萬的國有資產(chǎn)流失。［3］

（二）以督促人身份支持起訴（2001-2015）

湖北恩施市一國有石油公司經(jīng)理張?zhí)K文以低價租賃該公司加油站，侵占國有資產(chǎn)一百多萬元。恩施市人民檢察院接到群眾舉報后在多次督促該國有石油公司向張?zhí)K文提起訴訟主張權利未果的情況下，于2001年11月26日直接以原告身份起訴張?zhí)K文。湖北省高級人民法院針對檢察機關是否具有原告資格問題請示了最高人民法院，最高人民法院針對該案的復函中明確指出：“檢察院以保護國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據(jù)，此案不應受理，如已受理，裁定駁回起訴?！保?］這一復函否定了檢察機關以原告身份提起公益訴訟。最高人民檢察院在隨后出臺的《關于嚴格依法履行法律監(jiān)督職責推進檢察改革若干問題的通知》中明確要求：“檢察機關不得對民事行政糾紛案件提起訴訟，近年來一些地方檢察機關試行了提起民事行政訴訟，鑒于這一做法沒有法律依據(jù)，尚需進一步研究、探索，今后，未經(jīng)最高人民檢察院批準，不得再行試點。”［5］至此，人民檢察院以原告身份直接提起公益訴訟的嘗試暫時停止。

然而，現(xiàn)實生活中國有資產(chǎn)流失缺乏監(jiān)管、環(huán)境被嚴重污染卻無人提起訴訟的局面依然存在。為保護國家利益和社會公共利益，檢察機關開始了探索建立督促起訴制度的嘗試。所謂民事督促起訴是指針對正在流失或即將流失的國有資產(chǎn)，監(jiān)管部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責，檢察機關以監(jiān)督者的身份，督促有關監(jiān)管部門履行其職責，依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的一種機制。［6］民事訴訟法第15條對支持起訴也有明確規(guī)定：“機關、社會團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”這一時期，全國很多檢察院以督促起訴或支持起訴人身份間接開展公益訴訟工作。如2011年6月22日安寧市國土資源局起訴并由安寧市人民檢察院支持起訴被告戴望相等人環(huán)境污染責任糾紛一案（（2011）昆環(huán)保民初字第4號）中，安寧市國土資源局為公益訴訟人，安寧市人民檢察院為督促起訴人或支持起訴人并指派檢察員出庭支持起訴；2012年8月15日云南省宜良縣國土資源局起訴并由云南省宜良縣人民檢察院支持起訴被告×××環(huán)境污染責任糾紛案（（2012）昆環(huán)保民初字第6號）中，云南省宜良縣國土資源局為公益訴訟人，宜良縣人民檢察院為督促起訴人或支持起訴人并指派檢察員出庭支持起訴，等等。

（三）以公益訴訟人身份提起訴訟（2015-2018）

2014年十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國若干重大決定》）中提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！?015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議授權最高人民檢察院在13個省、自治區(qū)、直轄市的部分市級與基層檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點工作。2015年7月2日最高人民檢察院公布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《改革試點方案》），該《改革試點方案》第16條、第42條規(guī)定人民檢察院以“公益訴訟人身份”提起民事或行政公益訴訟。截止2017年1月，試點地區(qū)檢察機關共辦理公益案件4681件，其中訴前程序案件4155件，提起訴訟526件。在無訟網(wǎng)檢索到全國各地檢察機關以公益訴訟人的身份提起的民事、行政訴訟案件有740起［7］：

可見，2015年7月之后，檢察機關是以公益訴訟人的身份提起民事、行政公益訴訟。

（四）以公益訴訟起訴人身份提起［8］（2018-）

隨著《修法決定》的出臺，人民檢察院正式成為可以提起公益訴訟的適格主體。《兩高檢察公益訴訟司法解釋》第4條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。”這一規(guī)定正式確立了人民檢察院提起公益訴訟的新身份——公益訴訟起訴人。

表一：人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事/行政訴訟指導性案例

二、人民檢察院公益訴訟中主體地位的理論爭議及其評析

在最高人民檢察院《改革試點方案》和最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點工作實施辦法》）中明確規(guī)定檢察機關以“公益訴訟人”身份提起民事、行政公益訴訟。對此有學者解釋：“檢察機關在公益訴訟案件中不同于普通民事訴訟案件的原告，與其他公益訴訟原告一樣，都是與案件沒有直接利害關系，基于法律的授權提起公益訴訟的‘當事人’，全國人大常委會對檢察機關提起公益訴訟進行專門授權。說明檢察機關提起公益訴訟所行使的不是傳統(tǒng)意義上的法律監(jiān)督權，而是以公益訴訟人身份提起民事（行政）公益訴訟的資格?！保?］而《兩高檢察公益訴訟司法解釋》采用了“公益訴訟起訴人”的表述。那么人民檢察院提起公益訴訟時處于何種身份？如何定位更為合理呢？這一問題從檢察院提起首例公益訴訟案件時就一直存在爭議，歸納起來代表性的觀點主要有：

（一）法律監(jiān)督說

該觀點認為，在檢察機關提起的民事、行政公益訴訟中，無論其采取何種方式參與訴訟，其所處的訴訟地位僅能是法律監(jiān)督者。這一點與傳統(tǒng)意義上的檢察機關對民事訴訟或行政訴訟的監(jiān)督有所不同，在檢察機關提起民事、行政公益訴訟時，其不僅要對民事、行政訴訟違法性進行監(jiān)督，還要對有關權利人放棄訴權的不當行為進行監(jiān)督，這正是其特殊性所在。此時的檢察機關法律監(jiān)督權已經(jīng)轉(zhuǎn)化為起訴權了。

（二）原告人說

該觀點認為，在檢察機關提起公益訴訟時，其起訴行為啟動了訴訟程序，在訴訟中檢察人員提出訴訟請求以及被告應訴等等，其實與傳統(tǒng)意義上的民事或行政訴訟中的原告地位并無不同，都是在行使原告的訴訟權利。此時檢察機關在公益訴訟中既享有原告的訴訟權利，也承擔原告的訴訟義務。

（三）雙重身份說

該觀點站在檢察機關既是法律監(jiān)督者又是原告的角度認為，檢察機關在提起公益訴訟時就是原告，享有原告的訴訟權利與義務，但是其憲法定位為法律監(jiān)督機關，為此雖說為原告，但是這一原告與傳統(tǒng)意義上的原告不同，其為兼具監(jiān)督者身份的原告。為此，其既是原告又是監(jiān)督者。

（四）公訴人說

該觀點站在刑事訴訟的立場，堅持認為檢察機關提起公益訴訟與檢察機關提起公訴并無不同，都是處于公訴人的地位。檢察機關無論是提起公訴還是提起公益訴訟，其在訴訟中并無自身的任何利益，都是代表國家提起的訴訟。為此，檢察機關提起公益訴訟時應居于公訴人地位。

（五）公益代表人說

該觀點盡管與公訴人說的觀點有所不同，但是都認為檢察機關提起公益訴訟時，都不代表自身利益而是維護公共利益，這一公益既可能是國家利益也可能是社會公共利益。［10］

（六）公益訴訟起訴人

該觀點認為鑒于檢察機關訴訟地位的特殊性，檢察機關是行使公權力的國家機關，其提起公益訴訟也是履行法律監(jiān)督職責。同時鑒于民事訴訟或行政訴訟提起者即為起訴人，為了兼顧人民檢察院的公權力性質(zhì)以及民事訴訟和行政訴訟提起者的定位，檢察機關提起公益訴訟定位為公益訴訟起訴人最為科學［11］。

在筆者看來，上述第一種觀點即法律監(jiān)督說，固然凸顯了檢察機關法律監(jiān)督者的憲法定位，但是忽視了在民事或者行政訴訟中，檢察機關對于法院裁判的監(jiān)督僅為事后監(jiān)督，這一點與檢察機關啟動民事、行政公益訴訟的程序功能與定位明顯不同。為此，將檢察機關提起公益訴訟的身份定位為監(jiān)督者并不妥。第二種觀點，即原告說，表面上看，似乎有一定道理。但是檢察機關提起公益訴訟時與本案并無直接利害關系，而僅是為了維護國家或者社會公共利益，其并非真正意義上的原告。更何況，與本案有直接利害關系的真正潛在“利害關系人”還可以依照民事訴訟或者行政訴訟的有關規(guī)定提起訴訟，而這一潛在的“利害關系人”才是真正的原告。為此，檢察機關提起公益訴訟時并不能居于原告地位。

既然上述第一種觀點和第二種觀點都因為理論上的悖論而不能成立，那么第三種觀點即雙重身份說也自然不能成立。第四種觀點，即公訴人說，盡管有利于人民檢察院開展公益訴訟工作，但是該觀點可能會導致人們對公訴人概念認識上的混亂。公訴人為一約定俗成的歷史性概念，是指代表國家對犯罪的追訴者。如果將檢察機關提起民事、行政公益訴訟都定位為公訴人，將混淆或顛覆人們對公訴人的固有認識。第五種觀點與第六種觀點在本質(zhì)上并無不同，僅是在稱謂上有所差異，二者其實都表明其代表公共利益。前一觀點被《改革試點方案》以及《試點工作實施辦法》所采納，后一觀點被《兩高檢察公益訴訟司法解釋》所吸納。二者的不同是后者更強調(diào)檢察機關也是起訴人，前者對此并未明確而已。

三、人民檢察院提起公益訴訟的特殊地位

在《改革試點方案》以及《試點工作實施辦法》中已經(jīng)明確將檢察機關提起民事、行政公益訴訟的身份界定為“公益訴訟人”，可是這一定位在檢察機關開展的公益訴訟試點中卻存在兩種不良傾向：一是將檢察機關這一“公益訴訟人”原告化，即個別法院以傳統(tǒng)訴訟中原告的定位來要求檢察機關進行一切訴訟活動；二是將檢察機關這一“公益訴訟人”委托代理人化，即個別法院要求出庭檢察員必須持有檢察院出具的授權委托書。檢察公益訴訟試點過程中暴露出的上述傾向，一定程度上說明，盡管檢察機關提起公益訴訟的實踐在我國已有20余年的歷史，但是在許多人的觀念中卻依然對檢察機關提起公益訴訟存在一定的戒備心理，更為重要的是對檢察機關在公益訴訟中應當居于何種訴訟地位缺乏清晰認識。“兩高”《檢察公益訴訟司法解釋》將人民檢察院提起公益訴訟的身份改為“公益訴訟起訴人”，一定程度上說明了這一點。

筆者看來，確定檢察機關提起公益訴訟時稱謂的前提在于我們應清晰認識到，檢察機關提起公益訴訟與一般意義上的私益訴訟有本質(zhì)上的差異，檢察機關提起公益訴訟系立法賦予這一代表國家利益的特殊主體提起訴訟的職權，立法對特殊主體的特別授權，使這一主體具有啟動公益訴訟的特殊權利。為此，檢察機關在啟動公益訴訟乃至在訴訟推進過程中應具有與一般私益訴訟的原告不同的訴訟地位和訴訟權利。只有在對檢察機關訴訟主體地位有明確的定位和清晰的認識之后，方能對檢察機關提起公益訴訟進行不同于普通訴訟程序的相關設計和安排。認為檢察機關提起公益訴訟具有特殊地位的理由［12］主要在于：

第一，人民檢察院長期以來一直是作為民事訴訟中的特殊訴訟主體而存在。訴訟主體是指訴訟法律關系主體中能夠引起訴訟程序發(fā)生、發(fā)展和終結的人。在民事訴訟中一般包括法院、當事人、人民檢察院以及有特別代理權限的訴訟代理人等。人民檢察院在民事訴訟中是具有特殊地位的訴訟主體，“根據(jù)民事訴訟法規(guī)定的抗訴權，人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，通過提出抗訴、派檢察員參加訴訟等方式介入民事訴訟的再審程序，與人民法院形成審判監(jiān)督關系，是特殊的民事訴訟法律關系主體和訴訟主體?！保?3］既然人民檢察院系民事訴訟中的特殊訴訟主體，那么如果允許檢察機關提起公益訴訟，就應在人民檢察院提起的公益訴訟的程序設計上考慮其特殊性，可以設計有別于其他訴訟主體的特殊訴訟程序。

第二，人民檢察院是作為特殊當事人提起公益訴訟。在民事訴訟理論中，非直接利害關系人之所以能夠成為原告而提起訴訟，其理論基礎在于訴訟擔當。訴訟擔當是指與案件有直接利害關系的當事人因故不能參加訴訟，由與案件無直接利害關系的第三人以當事人的資格就該涉訟法律關系所產(chǎn)生的糾紛行使訴訟實施權，判決的效力及于原民事法律關系主體。非權利或非義務主體之所以能夠被允許為他人的利益而享有訴權，往往是基于其與訟爭法律關系的真正主體之間具有另一法律關系。如根據(jù)相關法律規(guī)定，著作權人死亡后，其有關權利的訴訟保障由其繼承人通過訴訟擔當來實現(xiàn)。侵犯胎兒繼承權的，胎兒的母親可以基于訴訟擔當來實施訴訟。再如破產(chǎn)程序中的管理人在因破產(chǎn)財產(chǎn)而發(fā)生的訴訟中，可以基于訴訟擔當而享有訴訟實施權。等等［14］

與此不同，人民檢察院提起公益訴訟時，并非基于訴訟擔當而享有訴訟實施權。因為人民檢察院的訴訟行為并不能及于原民事法律關系主體，在人民檢察院提起公益訴訟的同時，還允許因該侵權行為遭受侵害的其他利害關系人基于民事訴訟法的規(guī)定直接提起民事訴訟以維護自身權益。人民檢察院之所以可以提起公益訴訟也并非其與受侵害的其他利害關系人存在另外的法律關系。為此，人民檢察院作為提起公益訴訟的主體系具有特殊身份和地位的特殊當事人。

第三，民事訴訟中也有一些有別于傳統(tǒng)民事訴訟程序的特殊制度存在。在民事訴訟中并非僅有檢察監(jiān)督這一特殊制度存在，還有很多有別于傳統(tǒng)訴訟制度的特殊制度。其中最為典型的當數(shù)2012年修改民事訴訟法建立的第三人撤銷之訴，該制度并非再審制度，但是卻可以對生效裁判提起撤銷之訴，同時還允許原審判決當事人再次上訴等等。這樣的制度安排和設計顯然不符合民事訴訟運作的基本原理和程序設計，打破了傳統(tǒng)民事訴訟理念和理論。之所以允許這樣的制度存在，是因為司法實踐的現(xiàn)實需要。人民檢察院開展公益訴訟實踐效果良好，有力地保護了國家和社會利益，防止大量國有資產(chǎn)流失，推動了環(huán)境社會治理等等。既然如此，完全可以在民事訴訟中創(chuàng)設不同于傳統(tǒng)當事人的公益訴訟人，并設計相應的程序和制度。

四、結語

鑒于檢察機關提起公益訴訟時其地位的特殊性，還應設計不同的程序制度，諸如允許人民檢察院在提起公益訴訟時擁有較低的起訴條件、不同的案件范圍、不同的訴訟請求、具有一定的調(diào)查取證權、無需繳納訴訟費用等等。檢察機關在訴訟中的這一特殊性，在“兩高”《檢察公益訴訟司法解釋》中有一定的體現(xiàn)，如規(guī)定賦予人民檢察機關調(diào)查收集證據(jù)權、被告不能反訴、對于檢察機關撤訴法院無需審查、對于生效裁判的執(zhí)行無需檢察機關申請強制執(zhí)行法院就應移送執(zhí)行等等，但尚不充分。筆者認為，未來制定專門的《公益訴訟法》，應當對人民檢察院提起公益訴訟的特殊性以及相應制度建構給予更充分的考慮和設計。當然，人民檢察院在提起公益訴訟后，一旦進入訴訟程序，其作為訴訟主體依然需要遵循民事訴訟、行政訴訟的基本規(guī)律和程序規(guī)范。

注釋：

［1］參見楊立新：《新中國民事行政檢察發(fā)展前瞻》，《河南省政法干部管理學院學報》1999年第2期。

［2］參見郭恒忠、吳曉鋒：《陷入立法不足的尷尬境地公益訴訟將何去何從》，《法制日報》2005年9月28日。

［3］參見李濤：《淺析河南省檢察機關提起公益訴訟的范圍和程序》，《檢察實踐》2005年第6期。

［4］最高人民法院［2004］民立他字第53號 (2004年 6 月 17日生效執(zhí)行 )。

［5］最高人民檢察院發(fā)［2004］14號。

［6］參見傅國云：《論民事督促起訴對國家利益、公共利益監(jiān)管權的監(jiān)督》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2008年第1期。

［7］最后檢索日期：2018年3月28日。

［8］筆者寫作時，裁判文書網(wǎng)上尚未檢索到有關人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟的判決。

［9］范明志、韓建英、黃斌：《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法"的理解與適用》，《法律適用》2016年第5期。

［10］以上詳見“檢察機關參與公益訴訟研究”課題組：《檢察機關提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究》，《政治與法律》2004年第2期。

［11］參見張雪樵：《<最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋>的理解與適用》，正義網(wǎng)http://news.jcrb.com/jszx/201803/t20180316_1851007.html，最后訪問日期：2017年3月28日。

［12］以民事訴訟為例對此展開闡釋。

［13］參見江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社2007年版，第11頁。

［14］同前注［13］，第77-78頁。