員額檢察官考評(píng)機(jī)制研究
——以江蘇省基層檢察院為樣本

● 南京市玄武區(qū)泰州市姜堰區(qū)人民檢察院聯(lián)合課題組 /文

一、問題的提出

近幾年，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了大范圍的司法體制改革，對(duì)檢察人員進(jìn)行分類管理，雖然最高人民檢察院和省一級(jí)檢察院出臺(tái)了一些關(guān)于員額檢察官考評(píng)機(jī)制，但由于最高人民檢察院、省級(jí)檢察院與基層檢察院的人員結(jié)構(gòu)及工作內(nèi)容差異較大，對(duì)于基層檢察院建立員額檢察官考評(píng)機(jī)制的借鑒作用有其局限性。目前各基層檢察院雖然也對(duì)員額檢察官進(jìn)行考評(píng)，但隨意性較大，實(shí)踐中存在以下幾方面的問題。一是考評(píng)主體構(gòu)成單一，行政色彩濃厚。雖然各地區(qū)以省級(jí)檢察院分別成立有員額檢察官遴選與考評(píng)懲戒委員會(huì)，但是每年對(duì)員額檢察官的考評(píng)主要由員額檢察官所屬各檢察院組織實(shí)施，對(duì)考評(píng)結(jié)果起決定作用的還是院領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，員額檢察官及其檢察官助理、書記員以及如法院、公安等單位外部人員沒有參與；二是考評(píng)指標(biāo)在設(shè)置上缺乏差異性。檢察院各個(gè)業(yè)務(wù)部門在工作內(nèi)容上面差異比較大，但在考評(píng)規(guī)則上面卻鮮見差異；三是沒有將檢察實(shí)績作為考評(píng)的最重要依據(jù)。檢察工作必須以檢察實(shí)績作為考評(píng)的主要依據(jù)，否則必將導(dǎo)致干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣的局面，勢必影響員額檢察官制度的根基；四是部分單位領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏擔(dān)當(dāng)，違背司法體制改革精神，將員額檢察官、檢察官輔助人員、司法行政人員的考評(píng)績效獎(jiǎng)金平均分配，對(duì)員額檢察官改革產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。五是對(duì)考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用單一。目前各個(gè)檢察院對(duì)員額檢察官的考核結(jié)果運(yùn)用方面，主要集中在司法績效獎(jiǎng)金的發(fā)放上，卻少有將考評(píng)結(jié)果運(yùn)用至檢察官等級(jí)的晉升及檢察職務(wù)的升遷方面，對(duì)考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用單一。建立和健全員額檢察官考評(píng)機(jī)制是當(dāng)前檢察體制改革的關(guān)鍵，在一定程度上決定了改革的成敗，本文立足于基層檢察院的考評(píng)實(shí)踐，針對(duì)目前存在的問題，深入探討員額檢察官績效考評(píng)機(jī)制，以期為構(gòu)建員額檢察官考評(píng)機(jī)制提供有益的參考。

二、考評(píng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則

考評(píng)原則，是指集中反映考評(píng)機(jī)制一定內(nèi)容的考評(píng)活動(dòng)的指導(dǎo)原理和準(zhǔn)則，貫穿于整個(gè)考評(píng)活動(dòng)之中，在考評(píng)機(jī)制中居于核心地位，起到最根本的指導(dǎo)作用，員額檢察官考評(píng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則。

（一）有法可依原則

有法可依是最基本的原則，是整個(gè)考評(píng)機(jī)制最重要的前提。具體到員額檢察官考評(píng)機(jī)制，一定要符合《檢察官法》《公務(wù)員法》《檢察官等級(jí)暫行規(guī)定》《法官檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革方案》《法官、檢察官工資制度改革試點(diǎn)方案》以及上級(jí)機(jī)關(guān)頒布的文件、規(guī)定等有關(guān)司法改革、公務(wù)員管理的文件規(guī)定。有法可依是考評(píng)機(jī)制權(quán)威性和公信力的最重要來源，沒有遵守相關(guān)規(guī)定制定出的考評(píng)機(jī)制，即使能讓再多的人滿意，也是非法的，是得不到認(rèn)可的。做到有法可依既是法治的要求，又是考評(píng)機(jī)制生命力的來源。

（二）客觀、公正和公開原則

所謂“客觀”，一是要實(shí)事求是地評(píng)價(jià)考核對(duì)象，不作虛假評(píng)價(jià)；二是要全面本質(zhì)地反映檢察官的工作情況，避免片面性。所謂“公正”就是對(duì)任何檢察官在適用考核原則時(shí)。不能因性別、民族、信仰、文化程度及與領(lǐng)導(dǎo)者親疏遠(yuǎn)近等因素的差異而寬嚴(yán)不一。所謂“公開”就是按照檢察官考核制度的要求，考核的目的、范圍、時(shí)間、方法、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等，都要公之于眾，即考核的程序和結(jié)果都要公開。要以檢察官的行為和行為結(jié)果為考核的基點(diǎn)，嚴(yán)格按照考核標(biāo)準(zhǔn)、方法及程序進(jìn)行?？荚u(píng)委員會(huì)或考核小組必須有群眾代表參加，考核結(jié)果要正式通知本人，另外還要設(shè)置員額檢察官對(duì)考核結(jié)果的異議權(quán)。

（三）可操作性原則

可操作性原則是指考評(píng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是具體的，便于應(yīng)用于實(shí)踐，不能脫離基層檢察院員額檢察官是主要辦案力量這個(gè)最大的實(shí)際，脫離實(shí)際的考評(píng)機(jī)制沒有任何價(jià)值和意義?？刹僮餍缘那疤崾强尚行?，這就要求考評(píng)機(jī)制中的規(guī)則具體，其主要內(nèi)容符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和員額檢察官的主要工作內(nèi)容，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)要符合客觀規(guī)律和現(xiàn)階段員額檢察官的整體工作實(shí)績，另外考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)要盡可能多地采取量化的指標(biāo)，防止摻入過多感性的因素，這樣才能盡量可能減少情感因素對(duì)考評(píng)結(jié)果的影響。

（四）以檢察工作實(shí)績?yōu)橹攸c(diǎn)的原則

員額檢察官考評(píng)機(jī)制必須以檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和員額檢察官的責(zé)任作為考評(píng)的重要內(nèi)容，主要包括以下幾個(gè)方面：一是辦案數(shù)量。員額檢察官在一定時(shí)間內(nèi)的辦案量代表了員額檢察官的辦案效率，目前基層檢察院基本實(shí)行輪案制，基本保證了同等級(jí)別員額檢察官之間的工作量的相等，不同領(lǐng)導(dǎo)崗位的員額檢察官按照一定比例分配相應(yīng)的工作量；二是辦案質(zhì)量。辦案數(shù)量反應(yīng)的是效率，辦案質(zhì)量則反應(yīng)的是工作質(zhì)量，與效率相比，質(zhì)量更能拉開員額檢察官的差距。工作質(zhì)量主要就是辦案規(guī)范，不出現(xiàn)瑕疵案件，冤假錯(cuò)案。三是辦案效果，即辦案的法律效果和社會(huì)效果。被告人上訴率、上訪人數(shù)等都反映了法律效果。社會(huì)效果雖然比較難以確定，但可以根據(jù)辦理案件后解決的實(shí)際社會(huì)問題進(jìn)行確定。另外，參加地級(jí)市以上檢察機(jī)關(guān)組織的業(yè)務(wù)比賽獲獎(jiǎng)的、在一定級(jí)別報(bào)刊、期刊、電視、廣播等媒體發(fā)表文章、節(jié)目等，也可以酌情考慮予以考核加分。四是對(duì)檢察事業(yè)的貢獻(xiàn)度。工作情況被中央、省市主要領(lǐng)導(dǎo)同志批示肯定，被中央國家機(jī)關(guān)、省委省政府、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)或者記功表彰的，等等，都可以作為對(duì)檢察事業(yè)的貢獻(xiàn)予以肯定。

三、基層檢察院員額檢察官考評(píng)機(jī)制的重構(gòu)

基層檢察院檢察官是員額檢察官的主力軍，承辦著全國大部分刑事案件，其與最高、省、市檢察院員額檢察官相比，有其獨(dú)特的特點(diǎn)?；鶎訖z察院員額檢察官考評(píng)機(jī)制的重構(gòu)，必須從基層檢察院員額檢察官的特點(diǎn)出發(fā)，實(shí)事求是，依據(jù)有法可依、客觀公正、公平、可操作性、以檢察實(shí)績?yōu)橹攸c(diǎn)的原則，在公平理論、激勵(lì)強(qiáng)度理論、需求層次理論的指導(dǎo)下，借鑒域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，建立一套相對(duì)完善的考評(píng)機(jī)制，以更好的實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)作用的目的。

（一）健全考評(píng)組織

員額檢察官考評(píng)組織是對(duì)員額檢察官進(jìn)行年度考評(píng)的組織，考評(píng)結(jié)果要客觀客觀、公正、公平，首先必須有一個(gè)客觀、公平、公正的考評(píng)組織，這樣的組織在組織人數(shù)、人員構(gòu)成、人員遴選、組織存續(xù)等方面都需要有科學(xué)的合理的規(guī)定和要求。

1.考評(píng)組織的人數(shù)。一般來說，考評(píng)組織主體既要有利于實(shí)際操作，降低成本，又要有廣泛的代表性。鑒于此，人數(shù)在70人以下的檢察院，考評(píng)組織成員人數(shù)可設(shè)定為5-7人；人數(shù)在70人以上、100人以下的檢察院，考評(píng)組織成員人數(shù)可設(shè)定為7-9人；人數(shù)在100人以上的檢察院，考評(píng)組織成員人數(shù)可設(shè)定為9-11人。

2.考評(píng)組織人員的構(gòu)成。考評(píng)委員會(huì)的構(gòu)成人員應(yīng)當(dāng)是各檢察院政工、案管部門和其他干警代表，視情引入部分檢察系統(tǒng)以外、對(duì)檢察工作有一定了解的人員，如法官、律師代表等，員額檢察官不參與考核組的相關(guān)工作，以保證考核工作的公正。這樣，考評(píng)組織既能夠全面真實(shí)地評(píng)價(jià)員額檢察官的工作業(yè)績，又能夠避免人情關(guān)系等對(duì)考評(píng)工作的干擾。

3.考評(píng)組織人員的遴選。各檢察院黨組（或考評(píng)委員會(huì)）從本院挑選一些業(yè)務(wù)素質(zhì)高、為人正直的干警，從法官隊(duì)伍和律師隊(duì)伍中選取一些優(yōu)秀的法官、律師，組成本院員額檢察官考評(píng)專家?guī)?。考評(píng)期間，還可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行深度參與，聽取相關(guān)意見，考評(píng)小組的成員同樣適用回避原則。

4.考評(píng)組織的存續(xù)。確定次年1月為上一年度的考評(píng)月，在考評(píng)月月初，考評(píng)院隨機(jī)抽取考評(píng)專家?guī)煜嚓P(guān)人員組成年度考評(píng)小組，在政工、案管部門的牽頭組織下，對(duì)本院員額檢察官實(shí)施考評(píng)?？荚u(píng)結(jié)束后，年度考評(píng)小組自然解散?？荚u(píng)委員會(huì)成員任期五年，可以連續(xù)聘任。

（二）優(yōu)化業(yè)績考評(píng)內(nèi)容

員額檢察官的業(yè)績考評(píng)是對(duì)員額檢察官一年所有工作的確認(rèn)和評(píng)價(jià)，我們國家檢察機(jī)關(guān)是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)法律實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的主業(yè)，也是員額檢察官的主要工作內(nèi)容。因此，對(duì)員額檢察官的司法辦案業(yè)績的考評(píng)必須成為員額檢察官考評(píng)的重中之重。

1.辦案數(shù)量。以本院所有員額檢察官的平均辦案數(shù)量為參考，統(tǒng)計(jì)各個(gè)員額檢察官的辦案數(shù)量，有必要根據(jù)實(shí)際情況、參考兄弟院，全面對(duì)每位員額檢察官崗位的辦案數(shù)量做不同的設(shè)計(jì)。完成年初的設(shè)計(jì)即完成基本任務(wù)，可以參與優(yōu)秀格次的評(píng)定，沒有完成任務(wù)者不能參與優(yōu)秀格次的評(píng)定。

2.辦案質(zhì)量。將案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果作為考核依據(jù)，設(shè)定一定的分值；同時(shí)，辦案質(zhì)量中需要實(shí)施一票否決制，即對(duì)于因主觀因素導(dǎo)致嚴(yán)重質(zhì)量問題或冤假錯(cuò)案的，一律給予不合格的考評(píng)等次。非因員額檢察官本人的原因，造成的捕后不訴、撤回起訴、無罪判決等不能視為質(zhì)量瑕疵。

3.辦案效率。針對(duì)員額檢察官在辦案過程中出現(xiàn)的案件辦理超過法定辦案期限、無正當(dāng)理由退回補(bǔ)充偵查等情形，進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)，扣減一定的考核分值。對(duì)于辦案效率高，平均辦案所用時(shí)間短于全院員額檢察官辦案時(shí)間的，予以正面評(píng)價(jià)，增加一定的考核分值。

4.辦案實(shí)效。對(duì)于辦案實(shí)效應(yīng)當(dāng)采用比較客觀的標(biāo)準(zhǔn)，例如對(duì)糾正違法、追訴、追捕、提出有效抗訴意見、檢察建議等得到被建議單位的采納、回復(fù)，或公益訴訟挽回國家損失，工作情況被中央、省市主要領(lǐng)導(dǎo)同志批示肯定或被推廣，被中央國家機(jī)關(guān)、省委省政府、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)記功表彰的等，進(jìn)行一定的分值量化，作為評(píng)價(jià)辦案實(shí)效的考量依據(jù)。

5.其它。除了司法辦案業(yè)績之外，還應(yīng)當(dāng)將司法作風(fēng)（指工作態(tài)度、團(tuán)隊(duì)協(xié)作、敬業(yè)精神等方面的表現(xiàn)）、司法技能（指參加培訓(xùn)練兵、業(yè)務(wù)競賽，開展課題研究，撰寫信息調(diào)研等方面的情況）、職業(yè)操守（指職業(yè)道德、遵章守紀(jì)、廉潔自律等方面的表現(xiàn)）作為考評(píng)內(nèi)容，其權(quán)重各占10%為宜。

（三）完善業(yè)績考評(píng)方法

當(dāng)前，部分院員額檢察官績效考評(píng)中存在著考評(píng)優(yōu)秀指標(biāo)按比例分配、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)“一鍋煮”及考評(píng)優(yōu)秀“輪流坐莊”等簡單粗暴不公平的方法，這既挫傷了廣大員額檢察官的工作積極性，也損害了員額檢察官考評(píng)制度的權(quán)威性，更影響了員額檢察官制度的改革成效。因此，非常有必要尋找更加先進(jìn)、科學(xué)、公平的考評(píng)方法。

1.普通員額檢察官的考核辦法。除了直接將相同崗位、相同職責(zé)的員額檢察官的工作量進(jìn)行橫向比較，用要素評(píng)定法得出相應(yīng)的結(jié)果并加以排序，評(píng)出優(yōu)劣。另外可結(jié)合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，在同一個(gè)大部門內(nèi)設(shè)定相同的員額檢察官優(yōu)秀等次的比例（該比例可較全院最終優(yōu)秀等次比例略高5%-10%），由考評(píng)組結(jié)合外部測評(píng)、內(nèi)部測評(píng)和工作貢獻(xiàn)度等因素，評(píng)選出優(yōu)秀等次建議人選，交院黨組會(huì)（或考評(píng)委員會(huì)）研究確定最終優(yōu)秀等次人員。

2.擔(dān)任一定職務(wù)的員額檢察官考核辦法。對(duì)于部門負(fù)責(zé)人，其既要負(fù)責(zé)辦理一定數(shù)量的案件，又要承擔(dān)一定的行政工作，對(duì)其考核可以參考其所在的部門在上一級(jí)檢察院考評(píng)中的位次給予相應(yīng)的等次評(píng)價(jià)；對(duì)于院分管領(lǐng)導(dǎo)，可以主要依據(jù)其負(fù)責(zé)的部門在上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)考評(píng)中的位次給予相應(yīng)的等次評(píng)價(jià)；對(duì)于院主要領(lǐng)導(dǎo)，可以依據(jù)本院在上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)考評(píng)中的位次給予相應(yīng)的等次評(píng)價(jià)。

3.定性考核。對(duì)于員額檢察官工作實(shí)績進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，除了依據(jù)一定的固定指標(biāo)之外，還需要考評(píng)委員會(huì)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、定性評(píng)價(jià)。

（四）加強(qiáng)考評(píng)程序保障

程序公正可以保證最大限度的實(shí)體公正，程序公正也具有獨(dú)立的價(jià)值，因此，在考評(píng)過程中加強(qiáng)程序保障至關(guān)重要。

1.保障員額檢察官的知情權(quán)。考評(píng)辦法事關(guān)每一個(gè)員額檢察官的切身利益，其考評(píng)的依據(jù)、程序必須全部公開，讓每一位員額檢察官都能夠知情了解，除了考評(píng)辦法所列內(nèi)容，其它沒有公開的內(nèi)容不能成為考評(píng)員額檢察官的依據(jù)。另外也要保證員額檢察官對(duì)考評(píng)結(jié)果的知情權(quán)，因此每一位員額檢察官上一年度工作內(nèi)容、考評(píng)結(jié)果及定為某個(gè)等次的理由都應(yīng)當(dāng)公開。

2.保障員額檢察官的建議權(quán)?？荚u(píng)結(jié)果在公示期間內(nèi)，員額檢察官和其他人員可以對(duì)考評(píng)結(jié)果及依據(jù)提出相關(guān)意見，對(duì)于實(shí)名提出的意見，考評(píng)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行答復(fù)，答復(fù)的方式可以是個(gè)別答復(fù)或集中答復(fù)。

3.保障員額檢察官的申訴權(quán)利。對(duì)于考評(píng)委員會(huì)給予員額檢察官不合格格次評(píng)價(jià)時(shí)，必須說明理由，員額檢察官也可以向本級(jí)黨組、考評(píng)委員會(huì)提請(qǐng)復(fù)核和向上一級(jí)考評(píng)委員會(huì)提起申訴的權(quán)利。經(jīng)復(fù)核后，無論是維持還是變更，必須說明理由并通知本人。

（五）拓寬考評(píng)結(jié)論應(yīng)用

考評(píng)是一個(gè)手段，是為目的提供依據(jù)，考評(píng)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，要拓寬其結(jié)論的應(yīng)用，提高考評(píng)結(jié)論的利用率。在美國檢察官考評(píng)結(jié)果與獎(jiǎng)金、榮譽(yù)、表彰、休假等獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容掛鉤，在德國檢察官考評(píng)結(jié)果與檢察官工資和工作晉升掛鉤，在臺(tái)灣地區(qū)考評(píng)結(jié)果直接作為檢察官懲戒的依據(jù)。根據(jù)目前基層檢察院的實(shí)際情況，借鑒美國、德國、臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，可以在以下幾方面拓寬對(duì)考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用。

1.應(yīng)用于員額檢察官的獎(jiǎng)懲。員額檢察官制度實(shí)施后，國家財(cái)政設(shè)置專項(xiàng)資金，對(duì)員額檢察官進(jìn)行獎(jiǎng)懲，各院黨組應(yīng)當(dāng)直接根據(jù)考評(píng)結(jié)果對(duì)員額檢察官進(jìn)行獎(jiǎng)懲。設(shè)置各個(gè)格次獎(jiǎng)金數(shù)量的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)拉開不同格次之間的獎(jiǎng)金差距，使優(yōu)秀格次的獎(jiǎng)金具有一定的吸引力。

2.應(yīng)用于激勵(lì)員額檢察官提升辦案能力。對(duì)考評(píng)結(jié)果可以分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個(gè)格次，對(duì)于考評(píng)優(yōu)秀的員額檢察官獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考評(píng)優(yōu)秀達(dá)一定年限的員額檢察官優(yōu)秀晉升等級(jí)，對(duì)其中的先進(jìn)人物事跡進(jìn)行宣傳，對(duì)于考評(píng)不合格的員額檢察官設(shè)置退出機(jī)制，激勵(lì)員額檢察官多辦案、用心辦案、辦好案，進(jìn)而提升整體的辦案質(zhì)量。

3.推廣應(yīng)用于員額檢察官的選拔。員額檢察官的考評(píng)機(jī)制建立后，經(jīng)過適當(dāng)調(diào)整后，也應(yīng)當(dāng)適用于檢察官助理的考評(píng)方面，檢察官助理作為員額檢察官的后備力量，根據(jù)考評(píng)結(jié)論選拔優(yōu)秀的助理充實(shí)員額檢察官隊(duì)伍。

4.應(yīng)用于完善單位的管理。業(yè)績考評(píng)是管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，通過業(yè)績考評(píng)的反饋，了解本單位的員額檢察官的整體情況，各個(gè)員額檢察官的優(yōu)勢和劣勢，進(jìn)而為管理層優(yōu)化員額檢察官的調(diào)配提供數(shù)據(jù)和支持，提升本單位的管理水平。